II SA/Kr 1058/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku K.H. , orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną drogą i wjazdem z ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] i częściowo na działkach nr [... ,[...] obr. [...] w K".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. znak[...] , wydaną na podstawie art. 4, 59, 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji obejmuje działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] w K. Działki te zlokalizowane są w terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " (Dziennik Urzędowy Województwa [...]). Plan obowiązuje od 27 czerwca 2010r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, czyni postępowanie bezprzedmiotowym.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1170/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. K.H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 29 lipca 2010 r. Nr [...] z uwagi na fakt, że wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. sygn. II OSK 1665/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 29 lipca 2010 r. Nr [...] .

W uzasadnieniu tej decyzji kolegium podkreśliło, że w dacie wydawania decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązywała w całości. Oznacza to, że istniała również podstawa prawna do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie objętym tym planem. Decyzja, której dotyczy postępowanie nieważnościowe nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję z dnia 29.07.2010 r. działało w zgodzie z istniejącym w tej dacie porządkiem prawnym. W tym kontekście należy również nawiązać do przepisu art. 145a § 1 k.p.a., w świetle którego, wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, niezgodnego z Konstytucją lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, tę samą zasadę należy odnieść do wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego (a tym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który to akt jest aktem normatywnym prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Eliminacja z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego następuje bowiem na skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż akt ten narusza prawo, w szczególności ustawę, która zawierała delegację do jego wydania.

Niezależnie od podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów Kolegium Odwoławcze badało decyzję z dnia 29.07.2010 r. także pod względem innych przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie również skutkuje stwierdzeniem nieważności, jednakże nie stwierdziło zaistnienia żadnej z tych przesłanek.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez K.H. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., znak [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powtórzono, że w dniu 29.07.2010 r., czyli w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] obowiązywał w całości, w tym także w odniesieniu do działek nr [...] ,[...] przy ul[...] w K. , wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylając decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22.04.2010r., nr [...] i umarzając postępowanie przed organem I instancji, działało w zgodzie z istniejącym w tej dacie porządkiem prawnym.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tejże nieważności istniała już w dacie wydania badanej decyzji, czyli wydanie decyzji nastąpiło niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazana niezgodność winna spełniać co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. I SA/Wa 1483/11).

Stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § l k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej mną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie j ej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wskazało Kolegium w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak: [...] żadna z powyższych okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Kolegium orzekające w niniejszym skaldzie ponownie analizując przesłanki określone w cytowanym powyżej przepisie, w pełni podziela stanowisko wyrażone przez poprzednio orzekający skład Kolegium.

Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1020/09 : "Nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji."

Odnosząc się do kwestii podnoszonej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczące zawartej w decyzji Kolegium z dnia 15.04.2013 r. pouczenia o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 k.p.a. - należy wskazać, iż pouczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny, nie wiążący dla Stron. Wybór innego trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 29.07.2010 r., nr [...] należy do Strony.

Kolegium było zobligowane do rozpatrzenia ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.04.2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29.07.20 1Or. Nr[...] , co też uczyniło, nie znajdując podstaw do odmiennej interpretacji brzmienia art. 156 § l k.p.a., dlatego też decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15.04.2013 r., nr [...] utrzymało w mocy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.H. , wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...]

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając decyzję z dnia 10 czerwca 2013 r., [...] i poprzedzającą decyzję z dnia 15 kwietnia 2013 roku nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób rażąco sprzeczny z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji [...] Rażące naruszenie prawa polega na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w połączeniu z nieuwzględnieniem stanu prawnego, jaki zaistniał po stwierdzeniu nieważności uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego została stwierdzona nieważność uchwały Rady Miasta K. nr [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", to oznacza, że uchwała ta nie mogła wywołać skutku prawnego. Zatem umorzenie postępowania ze względu na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dokonało rozróżnienia pomiędzy stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały (co ma miejsce w niniejszej sprawie) a uchyleniem uchwały. W ocenie skarżącego takie zachowanie jest powodem stosowania ułomnej analogi (odnośnie przepisu 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), a w konsekwencji wydania błędnej decyzji.

W niniejszej sprawie może być pomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 400/11 z dnia 25 maja 2012 roku. We wskazanym wyroku w bardzo obszerny i przejrzysty sposób, (powołując także inne orzecznictwo) wyjaśniono jaki tryb należy zastosować do decyzji administracyjnej, po stwierdzeniu przez sąd nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Ocena legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. pozostaje w związku z rezultatem wykładni szeregu przepisów zamieszczonych Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, poz. 717 – dalej w skrócie u.p.z.p.), a także art. 147 § 2 p.p.s.a. Ograniczając wywody do zagadnień spornych w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając powyższe przepisy nie budzi wątpliwości, że wydanie jednego z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie w przypadku, gdy dla terenu zamierzonej zmiany zagospodarowania nie obowiązują regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść kolejnych przepisów, a w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast drugi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Gdy dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, brak jest kompetencji organu do

wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią 104 § 1- 2 k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

§ 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Jeden z przykładów zakończenia postępowania administracyjnego decyzją kończącą sprawę w inny sposób niż wydanie rozstrzygnięcia został przewidziany w art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Według stanu prawnego w 2010 r. brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. było następujące: " Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Taki właśnie przypadek zachodzi w sytuacji wejścia w życie w toku postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe zostało w sprawie niniejszej przesądzone w sposób wiążący z uwagi na przeprowadzoną kontrolę sądową legalności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r. znak [...] .

Na marginesie tylko można wskazać, że w bliźniaczej sprawie (również prowadzonej z wniosku a następnie ze skargi K.H. ) zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r. znak [...] , kontrola ta była dwuinstancyjna – w dniu .......Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, w takim stanie prawnym, że nie obowiązywała już uchwała Rady Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", której nieważność stwierdzono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11. Wyrok ten stał się prawomocny w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1665/12, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądy pierwszej instancji.

Mając na uwadze regulację z art. 147 §1 - 2 k.p.a. należy stwierdzić, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w formie uchwały przez radę gminy (art. 14 u.p.z.p.), zatem stwierdzenie jego nieważności prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego winno skutkować wzruszeniem rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym.

W świetle brzmienia art. 147 §1 - 2 k.p.a. za istotne należy uznać użycie w nim pojęcia " rozstrzygnięć". W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się zasadnie, że rozstrzygnięcie jest zawsze związane z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (zob. C. Marzysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w analizowanym przypadku postępowania szczególnego, a zatem wzruszeniem rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu następuje w trybie określonym w Kpa.

Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych została zaś przewidziana w k.p.a. w ramach instytucji wznowienia postępowania (art. 145-152), a także uchylenia, zmiany albo stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 154-161). Rozważania zawarte w kontrolowanych decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , z przyczyn wymienionych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. są błędnie w zakresie, w jakim podjęto w nich próbę wykazania podobieństwo analizowanej sytuacji z hipotezą art. 145a k.p.a. Takiego podobieństwa w istocie brak. W tym zakresie można wskazać na poglądy prawne wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02 (OTK-A 2004, nr 9, poz. 97.) wykluczył możliwość poddania kontroli Trybunału takich aktów, eksponując też różnice pomiędzy planami miejscowym a innymi aktami normatywnymi.

W tym zakresie wskazał on w szczególności, że plan miejscowy nie odpowiada w pełni cechom aktów normatywnych określonych w art. 188 pkt 1-3 i 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika to ze szczególnego charakteru prawnego powyższego aktu "mieszczącego się między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa". Jak podkreślił Trybunał, plany, dotycząc układów przestrzennych, są osadzone w konkretnych stanach faktycznych. Jednocześnie nie są jednak tylko zbiorem postanowień dotyczących przeznaczenia konkretnych działek, cechują się bowiem wielostronnością i wielokrotnością stosowania, co odróżnia je od klasycznych aktów stosowania prawa. Ponadto do kognicji Trybunału nie należy kontrola sposobu realizacji przez samorząd terytorialny jego kompetencji w zakresie planowania przestrzennego, a Trybunał nie ma rozwiązań ustrojowych i proceduralnych potrzebnych do badania stanów faktycznych determinujących treść postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wyłączenie planów miejscowych spod kognicji Trybunału nie powoduje jednak luki w systemie prawa w zakresie ochrony konstytucyjności praw i wolności związanych z planami miejscowymi. Sądowa kontrola ich zgodności z porządkiem prawnym jest sprawowana przez sądy administracyjne (art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP), ponadto nadzór nad stanowieniem prawa miejscowego (w tym planów miejscowych) sprawuje wojewoda, przez co w polskim systemie prawnym funkcjonuje kompleks logicznie powiązanych ze sobą instytucji prawnych służących ochronie praw i wolności w związku z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego".

Drugi powód, dla którego nie zasługują na aprobatę nawiązanie do instytucji z art. 145a k.p.a., stanowi niedopuszczalność stosowania analogii w kwestiach mogących prowadzić do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nawet wtedy, gdyby uznać że pewne zagadnienia nie zostały przez ustawodawcę uregulowane.

Odnośnie wpływu stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na decyzję administracyjne wydane na jego podstawie nie ma zgodności w doktrynie i orzecznictwie. W literaturze B. Adamiak wskazuje trafnie, że są tu możliwe trzy rozwiązania: 1) stwierdzenie nieważności decyzji następujące z urzędu lub na wniosek strony czy też tylko na wniosek strony (to ostatnie rozwiązanie w celu ochrony praw nabytych); 2) wzruszalność decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub trybie uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.) z możliwością wskazanych w poprzednim punkcie dwóch wersji wszczęcia postępowania; 3) rezygnacja z wprowadzenia sankcji skutkująca sanacją decyzji administracyjnej. Podkreśla także, że decyzja o wyborze jednego z powyższych rozwiązań należy wyłącznie do ustawodawcy, przy czym zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie.

Charakterystycznym jest jednak to, że poglądy wszystkich grup zostały wypowiedziane w okolicznościach, w których decyzje administracyjne stanowiły rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie upoważnia do analizy, czy w występującej w nim sytuacji mają zastosowanie tryby z art. 154 albo art. 155 k.p.a., albowiem wniosek skarżącego nie został złożony w żądnym z tych trybów, zaś nie nawiązano do nich również w rozważaniach zawartych w kontrolowanych decyzjach.

Zważywszy że skarżący żądał we wniosku stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie odmówiło zastosowania takiej sankcji, dalsze rozważania zostają ograniczone do tych spornych zagadnień.

W kwestii wydania decyzji rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Pierwsza grupa poglądów akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami wprost określonymi w przepisie, zaś druga wagę skutków związanych z naruszeniem prawa. Pojawiają się też stanowiska uwzględniające oba te aspekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Przy " rażącym naruszeniu prawa" chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, tj. naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219; . Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono wyroku NSA z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 ( ONSA 1993, nr 1, poz. 23 ), wskazano trafnie, że "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę " rażącego naruszenia prawa" należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że "rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego inne niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 k. p. a., a także w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

W szczególności, w rozpatrywanym przypadku nie sposób przyjąć cech oczywistości w naruszeniu prawa. Powyższemu sprzeciwia się bowiem fakt, że niewyeliminowane z obrotu prawnego przepisy rangi ustawowej k.p.a. i przepisy kompetencyjne u.p.z.p. nie pozwalają na wydawanie rozstrzygnięć co do istoty sprawy w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, powodujące jego eliminację z mocą wsteczną (ex tunc), skutkuje jedynie przyjęciem swoistej fikcji prawnej, że plan ten nie był nigdy aktem obowiązującym. W takim przypadku, gdy wprowadza się określoną fikcję prawną nie można zatem mówić o jednoznacznym naruszeniu określonego wzorca działalności, albo rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią orzeczenia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Uwzględniając charakter przepisu, który miałby zostać w sprawie niniejszej naruszony, tj. art. 105 § 1 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że jego stosowanie nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz zakończenia postępowania administracyjnego w inny sposób. Takie orzeczenie nie ingeruje w sferę praw lub obowiązków określonych podmiotów, a zatem umorzenie postępowania administracyjnego pozostaje bez bezpośredniego wpływu na ich sytuację prawną. Nadto z uwagi na specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie można przyjąć, że zastosowanie w sprawie niniejszej art. 105 § 1 k.p.a. rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. takie których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę na specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. O wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy, nie mając ku temu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p. ). Nawet pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. ), a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 4 u.p.z.p. ). Co prawda decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie mniej jednak nie wywołuje ona automatycznie skutku wszczęcia określonego postępowania, ani nie jest jedynym elementem umożliwiającym jego skuteczne zainicjowanie. Uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bez konieczności posiadania dla zamierzenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nieposiadanie takiej decyzji w związku z umorzeniem postępowania administracyjnego nie blokuje procesu inwestycyjnego.

W świetle powyższego brak podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...], dotknięte jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejne zagadnienie, które w stanie faktycznym sprawy należy rozważyć wiąże się z ewentualnym wydaniem powyższej decyzji bez podstawy prawnej.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Dokonując syntezy poglądów orzecznictwa na kwestię wydania decyzji bez podstawy prawnej J. Borkowski podje trafnie, iż "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz 12, 2012, s. 632). Za istotną w tym zakresie należy uznać dopełniającą powyższe stwierdzenia tezę M. Jaśkowskiej, że " Pozostałe sytuacje istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa..." ( Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013 ).

Z czynionych już poprzednio w niniejszej sprawie wywodów wynika, że przepisy rangi ustawowej, tj. art. 105 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisy kompetencyjne zawarte w u.p.z.p. - zaliczane są do prawa materialnego, istniały w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] i obowiązują nadal. W opisanej sytuacji brak podstaw do uznania, że powyższe decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zważyć należy również, że przy wydaniu tej decyzji nie był stosowany żaden z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego istnienie uwzględniono jedynie jako pewne zdarzenie prawne. W opisanej sytuacji przyjęcie braku podstawy prawnej stoi na przeszkodzie zasada praworządności z art. 7 k.p.a., będąca też zasadą konstytucyjną.

Mając powyższe na uwadze skarga została oddalona na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.