I OSK 1384/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/11, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości w zakresie w jakim obie te decyzje dotyczą zobowiązania H. J. Z. i J. T. Z. do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w związku ze zwrotem na ich rzecz nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]).

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi – Północ w Warszawie II Wydział Cywilny z dnia 28 października 2007 r., sygn. akt II NS 435/06, J. T. Z. i H. J. Z. nabyli na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej przez uwłaszczenie z dniem [...] listopada 1971 r., własność nieruchomości stanowiącej działkę nr 8/5 w obrębie 4-08-13 o powierzchni 826 m2 uwidocznionej i opisanej na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 lipca 2000 r., za numerem ewidencyjnym 4.08.13-44/00.

Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1973 r., rep. nr [...] J. T. Z. sprzedał Skarbowi Państwa – [...] w Warszawie nieruchomość o powierzchni 826 m2, położoną w Warszawie przy dawnej ulicy [...]. Umowa została zawarta na podstawie przepisu art. 6 ówczesnej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Sprzedaż korespondowała z decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji o lokalizacji inwestycji, na podstawie której przedmiotową działkę przeznaczono pod budowę domu handlowego na terenie osiedla w Warszawie Praga Północ [...].

W dniu 5 grudnia 1989 r., J. Z. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek o zwrot ponowił pismem z dnia 15 lipca 1999 r., i z dnia 17 kwietnia 2008 r. Natomiast pismem z dnia 29 lipca 2008 r., o zwrot nieruchomości wystąpiła H. Z.

Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140, art. 142, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261 poz. 2603 ze zm.), orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną 8/7 oraz zobowiązał H. J. Z. i J. T. Z. do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 15.568 zł.

Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2009 r., nr 173/2009 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., gdyż uwzględnia wartość drzew owocowych, których obecnie nie ma już na działce.

Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o zwrocie na rzecz H. J. Z. i J. T. Z. wywłaszczonej nieruchomości oraz zobowiązał strony do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwoty odszkodowania w wysokości 2.616,00 zł. Podkreślił, że z uwagi na przepis art. 140 ust. 4 powołanej ustawy, kwota świadczenia zwrotowego dla m. st. Warszawy została zmniejszona, skoro odwołujący się odpowiada za obniżenie wartości restytuowanej nieruchomości – utratę drzew owocowych, które były objęte ceną przy wywłaszczeniu.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Mazowieckiego wniósł Prezydent m. st. Warszawy kwestionując wysokość odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m. st. Warszawy domagając się jej uchylenia, zarzucając niewłaściwe wyliczenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego podlegającego zwrotowi.

Organ wskazał, że wartość drzew i krzewów według ustalonego w akcie notarialnym z dnia 28 maja 1973 r. odszkodowania stanowiła około 47 % ogólnej wartości całej nieruchomości, natomiast obecnie wyliczona wartość utraconych roślin i utraconych korzyści stanowi około 85 % wysokości odszkodowania pieniężnego po jego zwaloryzowaniu. Zdaniem skarżącego takie dysproporcje nie znajdują uzasadnienia.

Prezydent m. st. Warszawy zarzucił Wojewodzie Mazowieckiemu, iż ten nie wezwał wszystkich stron postępowania do zapoznania się z nowym materiałem dowodowym. Podano ponadto, że na wywłaszczonej nieruchomości nie podjęto żadnych działań związanych z celem wywłaszczenia, a tym samym nie ma podstaw do zmniejszenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/11, uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie, w jakim obie te decyzje dotyczą zobowiązania H. J. Z. i J. T. Z. do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wskazał, że skoro w rozdziale V dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość zostały unormowane wyczerpująco, to nie ma postaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Sąd podkreślił, że uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek pozbawienia go własności, jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym.

Wobec tego Sąd za błędne uznał stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż odszkodowanie za nasadzenia na gruncie, które istniały w dacie wywłaszczenia obejmuje nie tylko szkodę rzeczywistą, ale również utracone pożytki. Zdaniem Sądu taki sposób wyliczenia wartości nieruchomości pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 22 marca 2011 r. należało uchylić w zakresie w jakim dotyczą one zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

W pozostałej części Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy w części uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzję Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. (pkt 1 wyroku), wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego w części ustalającej odszkodowanie tylko z powodu błędnego uznania przez Wojewodę Mazowieckiego, że odszkodowanie za nasadzenia na gruncie, które istniały w dacie wywłaszczenia, obejmuje nie tylko szkodę rzeczywistą, ale również utracone pożytki, podczas gdy błędna decyzja organu wynika także z nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia, że wartość nieruchomości uległa zmianie wskutek usunięcia naniesień w postaci drzew i krzewów owocowych, co w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, że organ będąc związanym na podstawie art. 153 powołanej ustawy oceną prawną i wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu, wyda nieprawidłową decyzję,

b) art. 141 § 4 powołanej ustawy, poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nie odpowiadający ustanowionemu wzorcowi, a mianowicie nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz pominięcie milczeniem części argumentacji skarżącego;

2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest mimo, że nie nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości objętej zwrotem wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zmiany na nieruchomości wynikające z upływu czasu nie są działaniami, o których mowa w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działaniami takimi nie są również działania zmierzające do utrzymania porządku i czystości na przedmiotowej nieruchomości, do których to działań było zobowiązane m. st. Warszawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z uwagi na to, że po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie dokonano na niej żadnych naniesień, wartość rynkowa tej nieruchomości według stanu i poziomu cen z daty wyceny powinna być wartością tożsamą z wartością rynkową tej nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia i poziomu cen z daty wyceny.

Wskazano, że w niniejszej sprawie omawiana nieruchomość przez prawie 40 lat, jakie upłynęły od daty wywłaszczenia (28 maja 1973 r.), nie była wykorzystana pod żadną inwestycję.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej "odrzucenie i pozostawienie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ponieważ skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z art. 7 art. 77 art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przypomnieć należy, że o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, ale mimo tego nie uchylił zaskarżonej decyzji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż Sąd stwierdziwszy, że organy administracyjne wadliwie wyliczyły odszkodowanie w związku ze zwrotem nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że powstałe uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną i wyjaśnił na czym oparł swoje rozstrzygnięcie, co oznacza, że wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 powołanej ustawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, ze zgodnie z treścią art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Artykuł 140 ust. 4 tej ustawy stanowi natomiast, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2 tego artykułu, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

Zaznaczyć należy, że treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, przy czym wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Nie ma zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 Konstytucji, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego.

Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się zatem stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Analizując treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy też zaznaczyć, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Należy też w tym miejscu wskazać, że termin "odszkodowanie" w omawianej ustawie jest tylko językowo zbieżny z takim samym terminem z Kodeksu cywilnego. Odszkodowanie w prawie cywilnym wiąże się ściśle z dwoma innymi pojęciami: "szkodą" i "odpowiedzialnością odszkodowawczą". Przeniesienie na grunt wywłaszczenia, a więc prawa administracyjnego, tych dwu pojęć, tak jak są one rozumiane w prawie cywilnym, nie jest możliwe, Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje wywłaszczany, jest bowiem wynikiem legalnego działania administracji i to właśnie różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym.

Zatem uznać należy, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednak jego realizacja – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa cywilnoprawna, lecz decyzja administracyjna – z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00).

Wskazać w tym miejscu należy, że regulacja zawarta w art. 139 i art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłączył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do dokonania związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. Przy określaniu tej różnicy nie uwzględnia się również skutków wynikających ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości, przy czym podkreślić należy, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zużyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest prawem a nie obowiązkiem uprawnionego.

Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie można uznać, iż odszkodowanie za nasadzenia na przedmiotowym gruncie, które istniały w dacie wywłaszczenia, obejmują nie tylko szkodę rzeczywistą, ale także utracone korzyści. Taki sposób wyliczenia wartości nieruchomości jest bowiem sprzeczny z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do uwag dotyczących wadliwości operatu szacunkowego Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie w jakim obie te decyzje dotyczą zobowiązania H. J. Z. i J. T. Z. do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w związku ze zwrotem na ich rzecz nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]). Oznacza to, że kwestię ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania organ będzie rozpatrywał ponownie, a to z kolei wiąże się z koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie. To z kolei oznacza, że wszelkie ewentualne uwagi dotyczące ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oraz operatu szacunkowego należy zgłaszać w tym właśnie na nowo prowadzonym postępowaniu.

Wobec tego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jest na tym etapie postępowania przedwczesny.

Z względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.