II SA/Gl 1638/13

Uzasadnienie

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 3 oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), wymierzył T. F. prowadzącemu działalność pod nazwą "A" w S. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu niewywiązania się z obowiązku prowadzenia jakościowej i ilościowej ewidencji odpadów oraz nieprzedłożenia marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwienia odpadów za 2009 r. w ustawowo wyznaczonym terminie, tj. do dnia 15 marca 2010 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek Województwa [...] stwierdził, że T. F. jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach. Za rok 2009 nie przedłożył w terminie do dnia 15 marca 2010 r. sporządzonego na formularzu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, czym naruszył przepisy art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach. Mając to na uwadze, w oparciu o zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r., wszczęte zostało postępowanie, a strona zobowiązana została do wyeliminowania naruszeń do dnia [...] r. T. F. [...] r. przekazał sporządzone zaległe zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów za lata 2005-2009, zaś do dnia 3 grudnia 2010 r. nie przesłał informacji na temat realizacji obowiązku prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu administracji, należało zastosować względem T. F. sankcję w postaci wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, określonej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten nie ma charakteru uznaniowego, stąd nie mógł odnieść skutku argument, że strona nie miała wiedzy na temat obowiązujących przepisów.

Od decyzji tej odwołanie wniósł T. F. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Odwołujący się podniósł, że bezzasadnie wymierzono mu karę pieniężną za 2009 r., a zatem za okres sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach. Ponadto przepis, na podstawie którego wymierzono karę z uwagi na "określenie sztywnej granicy tej kary" narusza art. 2 Konstytucji RP. Odwołujący zauważył, czego nie uwzględnił organ, że uchybienia zostały usunięte po ich stwierdzeniu, a następnie zaakceptowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium w całości podzieliło ustalenia faktyczne i pogląd prawny organu pierwszej instancji, że nieprzedłużenie w terminie do dnia 15 marca 2010 r. zastawienia zbiorczego o ilościach i rodzaju odpadów za 2009 r. przez osobę zobowiązaną do prowadzenia takiej ewidencji stwarza podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Odwołujący się, będący posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, naruszył przepisy art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 3 tej ustawy, stąd zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedstawienie organowi zestawienia o ilości i rodzaju odpadów w dniu 29 listopada 2010 r. (data wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]) nie ma znaczenia dla zastosowania sankcji administracyjnej. Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołującego się stwierdziło, że ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), nie zawierała przepisów przejściowych, dlatego zgodnie z zasadą natychmiastowego działania prawa wymienione przepisy oraz przepisy rozdziału 9a ustawy weszły w życie z dniem 12 marca 2010 r. Konstrukcja przepisów o karach pieniężnych ma charakter związany, co oznacza, że organ administracji publicznej obowiązany jest do bezwzględnego ich zastosowania i nie może odstąpić od wymierzenia kary względnie zmniejszyć jej wysokość.

T. F. wniósł skargę do sądu administracyjnego na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się jej uchylenia wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że sformułowane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji wnioski muszą wzbudzać kategoryczny sprzeciw. Organy administracji nie informowały w sposób należyty o tym, w jaki sposób powinna być prowadzona w praktyce ewidencja odpadów. Organy skupiły się zaś głównie na wymierzeniu kary nie dostrzegając własnych zaniedbań polegających na uprzednim poinformowaniu go "o wszystkich meandrach systemu prawnego, a tym bardziej o ewentualnych sankcjach wynikających z braku zastosowania się do ustawowych wytycznych". Skarżący w kontekście podniesionych zarzutów wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka R. P., delegata do Izb Rolniczych Województwa [...], by wykazać, że organ administracji nienależycie przeprowadził szkolenie dla osób gromadzących odpady i nie dopełnił obowiązku udzielenia pouczenia o obowiązkach i ewentualnych karach pieniężnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1509/10. Postanowieniem z dnia 17 października 2013 r. Sąd podjął postępowanie, a rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł wydane zostały na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Przepis ten, zamieszczony w rozdziale 9a, dodany został do wymienionej ustawy przez art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) i wszedł w życie z dniem 12 marca 2010 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc zobowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzenia i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzenia podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzenia testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Dodać trzeba, że zbiorcze zestawienia tych danych posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów obowiązany jest przekazać na sporządzonym formularzu właściwemu marszałkowi województwa w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach).

Powołany przepis art. 79c ustawy o odpadach, z uwagi na jego nadmierną restrykcyjność i przekroczenie granicy proporcjonalności regulacji sankcji karnej, wzbudzał wątpliwość co do zgodności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Mając to na względzie jeden ze składów orzekających Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1510/10). Dostrzegł to również sam ustawodawca, który ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 138, poz. 809), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011 r., nadał nową treść art. 79c ust. 3 przewidującą karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie przez posiadacza odpadów, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 37 ust. 3, zbiorczego zestawienia danych. Ustawa nowelizująca dodała przy tym nowe jednostki redakcyjne przewidujące karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a (ust. 4), a nadto możliwość wymierzenia kary pieniężnej wielokrotnie, z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł (ust. 5).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1426) orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 184 Konstytucji i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnie nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama kara pieniężna w wysokości 10.000 zł., zdaniem Trybunału, nie stanowi również argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednakże takiej regulacji zabrakło w przepisach ustawy o odpadach w części dotyczącej kar pieniężnych.

Mając to na względzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku wyroku z dnia 15 października 2013 r. nie miało miejsca. Oznacza to tym samym, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisu ustawy uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 2 Konstytucji). Nie ma przy tym znaczenia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter interpretacyjny (art. 79c ust. 3 został uznany za niekonstytucyjny przy określonym w sentencji wyroku rozumieniu). Konstytucja w art. 190 ust. 1 nie różnicuje mocy obowiązującej wyroków Trybunału w zależności od użytej w nich formy. Co prawda na skutek wyroku interpretacyjnego (podobnie jak zakresowego) przepis nie jest derogowany z systemu prawa jak w przypadku stwierdzającego prostą niekonstytucyjność, jednakże z systemu prawa usunięte zostało niekonstytucyjne rozumienie tego przepisu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99 – OTK 2000, nr 4, poz. 143 i z dnia 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99 – OTK 2000, nr 4, poz. 107). Brak jest zatem podstaw do podzielenia stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uchwale z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III PZP 2/09 (ONNC 2010, z. 7-8, poz. 97).

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, przewiduje art. 145a § 1 K.p.a. Okoliczność ŧę należy uwzględnić w trakcie sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." stwarza bowiem podstawę do uchylenie kontrolowanego aktu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dodać trzeba, że nie ma znaczenia dla wyniku postępowania sądowego, że – jak już zauważono – z dniem 20 lipca 2011 r. przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach został zmieniony. Sądy administracyjne dokonują bowiem kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji, zaskarżona decyzja wydana zaś została w dniu [...] r.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i orzekł, z mocy art. 152 P.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. To ostatnie rozstrzygnięcie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 199 i art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze organ administracji, że w dniu 14 grudnia 2012 r. uchwalona została nowa ustawa o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która z chwilą jej wejścia w życie uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Jednakże międzyczasowy przepis art. 246 tej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. W sytuacji skarżącego oznacza to stosowanie przepisów o karach pieniężnych w brzmieniu po nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r.