IV SA/Po 654/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania M. Z. utrzymał w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił i wymierzył wobec odwołującego się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości poł. w P. ul. P. nr.dz [...] z uwagi na jej podział. Wysokość opłaty ustalono na [...]zł.

Dalej organ podniósł, że odwołanie, z zachowaniem terminu, złożył zobowiązani, kwestionując przede wszystkim samą zasadność naliczenia tej opłaty, gdyż zdaniem odwołującego wartość nieruchomości po podziale uległa zmniejszeniu.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że Istota obowiązku ponoszenia opłaty adiacenckiej polega na możliwości zobowiązania właściciela nieruchomości do wniesienia opłaty, jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na jego wniosek, wzrośnie wartość tejże nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości działając na wniosek odwołującego się. W konsekwencji podziału nieruchomości, z uwagi na wzrost jej wartości, organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na podstawie art. 98a ust.1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), który stwierdza, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu, która stanowi procentową różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale.

Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanych powyżej przepisach ustawy jest wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie oraz że w niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że odwołujący złożył wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji [...] lipca 2010 roku Burmistrz M. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta jest jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.

Nie ulega wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (tj. [...] sierpnia 2010 r. - dowód decyzja w kartach sprawy) obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości /30 procent/.

Ponadto organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że w jego ocenie operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, oraz drogi. Operat jest rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami. Dokumentacja zawiera zdjęcia oraz mapę zasadniczą. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał dlaczego operat uznaje za prawidłowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. Z. wskazując, że decyzja ta nie dotyczy jego nieruchomości. Skarżący wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosi się do nieruchomości dotyczących decyzji B. Miasta i Gminy N. oraz nieruchomości w Gminie M., które to nieruchomości nie stanowią jego własności.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie kwestionuje w zasadzie prawidłowości postępowania w sprawie ustalenia powyższej opłaty ani będącego podstawą jej wymierzenia operatu określającego wartość nieruchomości przed i po podziale. Stwierdza jedynie, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do jego nieruchomości z tego względu że istotnie, w uzasadnieniu orzeczenia Kolegium błędnie oznaczono organ, który wcześniej zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.. Zarzut ten jest bezzasadny i nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na to, że błąd ten powstał w trakcie sporządzenia zaskarżonej decyzji w jej materialnej postaci i jako oczywista omyłka pisarska został sprostowany z urzędu w trybie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako Kpa ).

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący wskazał, że organ może domagać się opłaty adiacenckiej w terminie trzech lat od daty [...] sierpnia 2010 r. W ocenie skarżącego podstawą zapłaty opłaty adiacenckiej musi być prawomocna decyzja o jej naliczeniu. Skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. do chwili obecnej nie jest prawomocna-ostateczna. Zdaniem skarżącego brak prawomocnej decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej oraz upływ trzech lat od ostatecznej decyzji podziałowej powoduje, że dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. skarżący podtrzymał skargę oraz oświadczył, że upłynął już trzy leni okres na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

Rozpoznając zatem skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, nie będąc - w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Podkreślić należy, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że naruszenie "prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa". (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 15 Nb 1.).

Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15. Również w wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Przenoszą powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia art. 7, 15, 77 oraz 107 Kpa polegające na nie rozpoznaniu sprawy co do istoty, a jedynie na powieleniu szablonowego uzasadnienie nie odnoszącym się do konkretnej sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji znacznie odbiega od stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zaskarżoną decyzją organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Podstawą wszczęcia postępowania o ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiła decyzja Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a nie jak wskazał organ odwoławczy decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrza Miasta i Gminy N. czy też decyzja Burmistrza M. z dnia [...]lipca 2010 r. Powyższe uchybienie może stanowić oczywistą omyłkę pisarską to jednakże w zestawieniu z pozostałymi uchybieniami wskazuje na nierozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie.

Kolejnymi uchybieniami organu odwoławczego, które przesądziły o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia było, nie powołanie zarzutów odwołania oraz nie odniesienie się do nich w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żadnym stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania, a w szczególności do zawartego w jego treści wniosku o zawieszenie postępowania. Oczywistym jest, że nie każdy wniosek o zawieszenie postępowania musi zostać przez organ uwzględniony, to jednakże powyższe nie oznacza, iż taki wniosek w razie jego złożenia może zostać całkowicie przez organ zignorowany.

Ponadto na fakt nie rozpoznania sprawy wskazuje okoliczność, że rzeczoznawca dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, a nie jak wskazuje organ odwoławczy metodę korygowania ceny średniej. Zatem stwierdzenie organu, że "rzeczoznawca zastosował metodę porównywania dla wyceny nieruchomości przed podziałem i korygowania ceny średnie" nie dość, iż jest niezrozumiałe, to dodatkowo nie odzwierciedla stanu faktycznego. W dalszej części uzasadnienia organ natomiast wskazuje, że "biegły oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej".

W tym miejscy wskazać należy, że w operacie rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, iż do wyceny nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, co następnie znajduje odzwierciedlenie w dalszej części operatu. Wobec powyższego wszelkie wywody odnoszące się do prawidłowości zastosowania metody szacowania nieruchomości są bezprzedmiotowe i wskazują, iż organ nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. D., podczas gdy w przedmiotowej sprawie operat został sporządzony przez I. T.-K..

Zwrócić również należy uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomości objęte były obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", co pozostaje w rażącej sprzeczności ze zgromadzonym w aktach materiałem sprawy. Po pierwsze podkreślić należy, że w sporządzonym operacie biegły jednoznacznie wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze gdzie nie było obowiązującego planu miejscowego. Natomiast ustalając przeznaczenie nieruchomości biegły powołał się na decyzję o warunkach zabudowy, która jednocześnie stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wymieniony na stronie 14 operatu.

Wszystkie wyżej opisane uchybienia organu odwoławczego, wskazujące na nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie uzasadniają postawienie temu organowi zarzutu rażącego naruszenia art. 7, 15 i 77 oraz 107 Kpa, co w konsekwencji obligowało Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt. 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie z odniesieniem się do konkretnych aspektów niniejszej sprawy. Ponadto rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż upływ trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gopv.pl).