II SA/Po 709/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił D. H. dokonania zwrotu kosztów przejazdy do miejsca odbywania stażu.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że D. H., w oparciu o skierowanie Powiatowego Urzędu Pracy w P. odbywał staż w firmie "A" Sp. z o.o. w P. w okresie od (...) marca 2012 r. do (...) maja 2012 r. W dniu rozpoczęcia stażu złożył wniosek o zwrot kosztów przejazdu do miejsca stażu i powrotu do miejsca zamieszkania, pomimo uzyskania od pracownika informacji, że zgodnie z prowadzoną polityką w zakresie finansowania kosztów przejazdu zatwierdzoną przez Powiatową Radę Zatrudnienia w P. w 2012 r., organ nie zwraca kosztów przejazdu.

Jak podkreślił Starosta, w świetle art. 22 ust. 5 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Powiatowa Radę Zatrudnienia jest kompetentna do oceny racjonalności gospodarowania środkami Funduszu Pracy. Zajęte w przedmiotowej sprawie stanowisko jest zgodne z celem określonym w Krajowym Planie Działań na rzecz Zatrudnienia na lata 2012 – 2014, stanowiącym podstawę realizacji zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, którym jest wskaźnik zatrudnienia do 66,5% w końcu 2014 r. (pismo Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) stycznia 2013 r.). Powyższe zalecenia potwierdza prawidłowość podjętej decyzji o przeniesieniu środków z dojazdów na takie formy pomocy jak: dotacje i refundacje kosztów wyposażenia stanowisk pracy (100% efektywności zatrudnieniowej), staże (74,7% efektywności zatrudnieniowej) i szkolenia (62,5% efektywności zatrudnieniowej).

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zwrot kosztów przejazdu jest traktowany jako świadczenie fakultatywne, o którego zastosowaniu decyduje organ zatrudnienia. Powoduje to, że organ rozstrzygając przedmiotową sprawę może kierować się własnym przeświadczeniem i dysponować przyznanymi środkami finansowymi w taki sposób, aby uzyskać najlepszy merytorycznie efekt. Jak podkreślono, celem uniknięcia zarzutu arbitralności wprowadzono w Urzędzie dodatkowe regulacje dotyczące m.in. finansowania kosztów przejazdy – w innych latach niż 2012 – wskazując, że przyznaje się je, od poziomu poniesionych przez bezrobotnego wydatków, w kwocie 150 zł. Starosta wskazał wreszcie, że jego obowiązkiem jest prowadzenie polityki na rynku pracy obejmującym cały powiat i takie gospodarowanie środkami, które da szanse rozwiązania najbardziej istotnych i kluczowych problemów z punktu widzenia łagodzenia skutków bezrobocia na lokalnym rynku pracy, co z kolei nie może być uzależnione od partykularnych interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. H., podnosząc w pierwszej kolejności, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w postępowanie. Nie zgodził się on również z poglądem organu, co do braku podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia z uwagi na konieczność racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami finansowym, wskazując na nagrody, jakie zostały przyznane pracownikom Starostwa. Podniesiono tez, że Krajowy Plan Działania, na który powołano się w decyzji, określa jedynie działania kierunkowe i zadania dotyczące osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy. Wśród tych działań wskazuje się również dofinansowania przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pracy. Zdaniem skarżącego argument powyższy wskazuje na wybiórcze stosowanie zapisów Planu.

Wojewoda decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że Starosta P. w uzasadnieniu decyzji przedstawił powody braku możliwości zwrotu kosztów dojazdu na szkolenie co związane było z przesunięciem środków w 2012 r. na inne cele, które są bardzie efektywne w walce z bezrobociem. Jak wyjaśniono, tego rodzaju działania mogą być różnie oceniane, gdyż dotyczą, która sprowadza się do pytania jak należy wydatkować środki z Funduszu Pracy, aby skutecznie aktywizować osoby bezrobotne. kwestii subiektywnej. Zdaniem organu odwoławczego, należało przyznać rację Staroście, że w ramach uznania administracyjnego miał on prawo odmówić wnioskodawcy zwrotu kosztów przejazdy. W konsekwencji nie stwierdzono niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. H. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego oraz naruszenie zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.

Uzasadniając skargę podkreślono, że weryfikacja twierdzeń Starosty, dotyczących efektywności wydatkowania środków z Funduszu Pracy wymagało sprawdzenia ich prawdziwości. Jak podkreślono, powołując się na do orzeczenia sądów administracyjnych, jedynym kryterium, jaki powinny stosować organy rozpoznając wniosek o zwrot kosztów przejazdu są kryteria określone w art. 45 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przedmiotowej sprawie zostały one spełnione, gdyż skarżący bezsprzecznie odbywał staż. Dodatkowo podkreślono, że niezasadne jest odwoływanie się do stanowiska Powiatowej Rady Zatrudnia w P. – gdyż, akty wydawane przez powyższy organ mają jedynie charakter wewnętrzny oraz do pisma Ministra z dnia (...) stycznia 2013 r., gdyż prowadzone postępowanie odnosi się do roku 2012 r. W konkluzji skargi podniesiono, że obarczanie osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku kosztami dojazdu na staż, do odbycia którego była ona zobowiązana przez organ, jest niezgodne z interesem społecznym i ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, której celem jest łagodzenie skutków bezrobocia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania D. H. zwrotu kosztów przejazdy do miejsca odbywania stażu.

Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcie stanowi art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego lub pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego lub pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy i dojeżdża do tych miejsc; 2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200 % minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Powołana ustawa nie zawiera, poza cytowanym wyżej przepisem, żadnych norm, które regulowałyby w sposób szczegółowy kwestię zwrotu kosztów przejazdu osoby skierowanej przez powiatowy urząd pracy do odbycia stażu u pracodawcy. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich przepisów, co jest konsekwencją braku w ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie upoważnił również żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych - tj. poza wymienionymi w art. 45 ust. 1 - warunków, od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. Stąd jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na szkolenie, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Równocześnie należy zwrócić uwagę, że użyty przez ustawodawcę w redakcji art. 45 ust. 1 powołanej powyżej ustawy wyraz "może" powoduje, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu do miejsca wykonywania stażu leży w sferze uznania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że uznanie stanowiąc uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli (zob. M. Mincer, Pojecie uznania administracyjnego, PiP 1976, Nr 3; J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005). Stąd istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a więc w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu.

Równocześnie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1231/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt. I SA/Kr 1805/11, Baza NSA). Podjęte przez organ ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Posłużenie się przez ustawodawcę uznaniem administracyjnym nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1950/10, Baza NSA).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że u podstaw odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia leżało przekonanie organów, że uznaniowy charakter zwrotu kosztów przejazdu umożliwia im ocenę sposobu wydatkowania dysponowanych środków finansowych w celu uzyskania jak najlepszego efektu merytorycznego. Odwołując się do stanowiska Powiatowej Rady Zatrudnienia oraz pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) stycznia 2013 r. wskazano, że podjęta została decyzja o przeniesieniu środków z dojazdów na takie formy pomocy jak: dotacje i refundacje kosztów wyposażenia stanowisk pracy, staże i szkolenia. Ponadto wyjaśniono, że podjęta została decyzja, aby w kolejnych latach finansować zwrot kosztów dojazdu dopiero od kwoty 150 zł. W ocenie Sądu organy dokonały jednak wadliwej oceny przysługującego im uznania administracyjnego, a w konsekwencji w sposób nieprawidłowy uzasadniły wydane rozstrzygnięcie.

Jak powyżej wskazano pozostawienie organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego powoduje, że obowiązkiem organu jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, celem ustalenia, czy ewentualne wydanie decyzji administracyjnej, będzie służyło realizacji celów określonych w ustawie. W ocenie Sądu oznacza to, że organy działając w ramach uznania administracyjnego nie mogą odwoływać się do ogólnych okoliczności takich jak zasady wydatkowania posiadanych środków, czy też przenoszeniu środków dostępnych w ramach Funduszu Pracy. Podkreślenia wymaga, że to indywidualna i konkretna sprawa administracyjna wyznacza organowi administracji publicznej granice korzystania z uznania administracyjnego. Innymi słowy, działając w ramach uznania administracyjnego konieczne jest każdorazowe dokonanie oceny, czy okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za skorzystaniem z uprawnienia organu, i wydaniu decyzji korzystnej dla wnioskodawcy.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że przyjęte przez organy założenie, dotyczące odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia – w powołaniu na lepsze rezultaty innych form wydatkowania środków z Funduszu Pracy – powoduje, że w istocie instytucja zwrotu kosztów dojazdu mogłaby być w praktyce niewykorzystywana. Tak dalece ogólne twierdzenia, jak efektywność innych instrumentów przeciwdziałania bezrobociu powoduje, że organ mógłby w ogóle nie przyznawać przedmiotowego świadczenia. Należy jednak zauważyć, że wolą ustawodawcy, wyrażoną wprost w art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było dopuszczenie możliwości zwrotu kosztów przejazdu, w tym przejazdu na miejsce odbywania stażu. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość przyznania wnioskowanego świadczenie, nie determinując w jakikolwiek sposób jak organ powinien korzystać z przyznanych mu uprawnień, za niedopuszczalne uznać należy ograniczenie możliwości przyznawania zwrotu w oparciu o przyjęte założenia dotyczące wydatkowania posiadanych funduszy. Jest to o tyle istotne, że uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego, oznaczającego wybór jednego ze sposobów działania przewidzianych w przepisach prawa, musi wynikać z wyraźnej podstawy prawnej (J. Łukasiewicz, E. Ura, Konstrukcja luzu normatywnego w kontekście warunków stosowania prawa przez administrację publiczną, An. UMCS 1996, Vol. XLIII, s. 339). Tym samym, w ocenie Sądu, możliwość wydania decyzji odmownej, w powołaniu na argumenty przedstawione w decyzji organu I instancji, które zostały powtórzone w treści decyzji organu odwoławczego, musiałaby wynikać wprost z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należało, że organy administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego były obowiązane do rozważania okoliczności faktycznych sprawy – w tym sytuacji skarżącego, w celu ustalenia, czy możliwe jest przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie daje bowiem podstaw do wydania decyzji odmownej, w odwołaniu do ogólnych określeń, takich jak efektywność innych instrumentów rynku pracy. W ocenie Sądu odmowa wydania decyzji, w powołaniu na powyższe okoliczności, stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane są dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni powyższego przepisu.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.