III SAB/Wr 70/13

Uzasadnienie

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. B. /dalej skarżący/, wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na bezczynność Burmistrza Gminy S. w związku z niewykonywaniem czynności nakazanych prawem.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Burmistrza S. z prośbą o udzielenie informacji na temat statusu ulic W. i G. zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] w S., czy drogi te zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz udzielił odpowiedzi, iż ulice W. i G. stanowią drogi wewnętrzne - drogi osiedlowe i nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Drogi te nie zostały także ujęte w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym Gminy S.

W dniu [...] r. skarżący zwrócił się o udzielenie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji o podanie szerokości i nośności ulic W. i G. oraz jakim ulicom nadano nazwy mocą uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie nadania nazwy ulicom w S., jak również ustalenie warunków dostępu do drogi publicznej działki nr [...] obręb [...] przy ul. W. w S. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż ulice W. i G. stanowią wydzielone działki drogowe o nawierzchni gruntowej. Podał ich szerokości([...]m) bez precyzowania nośności ze względu na fakt, iż dla dróg o nawierzchni gruntowej taka nie jest określana. W odpowiedzi podano także treść uchwały nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w S. w sprawie nadania nazwy ulicom w S. Burmistrz wyjaśnił także, że działka nr [...] obręb [...] ma zapewniony dostęp i dojazd do drogi publicznej (krajowej i gminnej) przez drogi gminne wewnętrzne i w związku z tym zostały spełnione warunki §14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał Burmistrza S. "do usunięcia naruszenia prawa (bezczynność), godzącego w interes prawny wzywającego" żądając wytyczenia pasa drogi na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości S., wraz z usunięciem przeszkód znajdujących się w pasie drogi, w tym usunięcia drzew i krzewów oraz ustaleniem organizacji ruchu i utwardzeniem nawierzchni drogi. Skarżący oparł wezwanie na normie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucił Gminie brak zapewnienia działce nr [...] obręb [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Skarżący powołał regulację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w części dotyczącej budowy, przebudowy, remontu, utrzymania ochrony i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzania nimi, stwierdzając w konkluzji swojego wywodu, iż powołane przepisy nie mogą być interpretowane jako "określenie kompetencji do wydania zarządzenia dotyczącego wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina". Zdaniem Skarżącego do przedstawionej przez niego sytuacji faktycznej "w pewnym zakresie odnoszą się przepisy Prawa o ruchu drogowym", zwłaszcza jeżeli chodzi o ustalenie organizacji ruchu na drogach (stosowanie znaków i sygnałów drogowych).

W odpowiedzi z dnia [...] r. na wezwanie, Burmistrz wezwał skarżącego do wskazania podstawy prawnej i zakresu przedmiotowego ewentualnego aktu prawa miejscowego, jaki powinien podjąć. Wezwanie zwierało również interpretacje organu dotyczącą art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, na którego treść skarżący wielokrotnie się powoływał.

Na powyższe wezwanie skarżący nie odpowiedział. Natomiast w dniu [...]r. do Urzędu Miejskiego S. wpłynęła skarga P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Gminy S.

Powołując się na art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skarżący zarzucił: niewykonywanie czynności nakazanych prawem, to jest obowiązków wynikających z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym( tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1137) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako u.s.g., art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 260; dalej jako u.d.p.), § 14 i § 15 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 r. nr 75, poz, 690; dalej jako Rozporządzenie) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g., poprzez zaniechanie czynności organizacji ruchu, tj. zaniechanie w szczególności wyznaczenia pasa drogi, usunięcia przeszkód znajdujących się w pasie drogi, w szczególności usunięcia drzew i krzewów, utwardzenia nawierzchni drogi, budowy urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, oznakowania drogi, a także sfinansowania tejże inwestycji - obejmującej ulice [...] oraz G. w S., położone na działce nr [...] obręb [...], której właścicielem jest Gmina S. - mającej zapewnić dojazd i dojście do drogi publicznej z nieruchomości należącej do strony, tj. działki nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r.

Skarżący wniósł o: nakazanie organowi ad.1 Wojewodzie D. jako organowi nadzoru dla organu ad.2 Burmistrza Gminy S. wykonania niezbędnych czynności materialno-technicznych organizacji ruchu, to jest budowy urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, oznakowania drogi, usunięcia przeszkód znajdujących się w pasie drogi, w tym usunięcia drzew i krzewów, utwardzenia nawierzchni drogi, a także sfinansowania tejże inwestycji na terenie opisanym, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości - działki nr [...] obręb [...] przy ul. W. w S., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Jest to działka budowlana, na której realizowana jest inwestycja budowy domku jednorodzinnego. Zgodnie z obowiązującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ma mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ciąg dróg wewnętrznych (tj. ul. W. i ul. G.), położonych na działce nr [...] obręb [...], która to jest przedmiotem własności organu. Podnosił, że opisane wyżej drogi nie istnieją jako obiekty budowlane. Na działce nr [...] nie został wytyczony pas drogi, teren nie został dotychczas utwardzony, a nadto pozostaje częściowo zadrzewiony. Nie istnieje na nim - z uwagi na brak wyznaczenia pasa ruchu - jakakolwiek organizacja ruchu (oznakowanie). Skarżący nie ma możliwości bezpiecznego dojazdu do swojej działki i nie ma faktycznego dostępu do drogi publicznej, co narusza bezpośrednio interes prawny skarżącego.

Dalej w skardze skarżący wywodził, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z art. 101a ust. 1 - stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga przysługuje każdemu, czyj interes prawny został naruszony bezczynnością organu gminy albo przez podejmowane czynności faktyczne lub prawne narusza prawa osób trzecich. Przedmiotem skargi w trybie art. 101a ust. 1 in fine może być wyłącznie czynność prawna i faktyczna, którą należało podjąć w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż art. 101 stosuje się odpowiednio bez żadnych wyłączeń. Zdaniem skarżącego zważywszy na art. 3 § 2 pkt 8 u.p.s.a. można dojść do wniosku, iż hipotezą komentowanego przepisu są objęte m.in. czynności materialno-techniczne, skoro mają one być nakazane prawem.

Skarżący uzasadniał, że zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu (ust. 3). W art. 7 ust. 2 u.s.g. ustawodawca wskazał, że odrębne ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny. Takimi odrębnymi przepisami, które regulują w sposób jednoznaczny zasady zarządzania oraz dokonywana wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Dalej skarżący podkreślał, że w orzecznictwie podnosi się jednak, że sformułowań art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. nie można interpretować jako określenie kompetencji do wydania zarządzenia dotyczącego wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina. Zatem z powyższego przepisu nie wynika aby na organie gminy, ciążył obowiązek wydania stosownego zarządzenia dotyczącego budowy, modernizacji, odbudowy, przebudowy czy drogi wewnętrznej. Jednak do dróg wewnętrznych w pewnym zakresie odnoszą się przepisy Prawa o ruchu drogowym (ustawa z 20 czerwca 1997 r.). Stosownie do art. 10 ust. 7 tej ustawy, zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą. Zatem organizacja ruchu na drogach wewnętrznych jest obowiązkiem podmiotu zarządzającego. Organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Wykonanie obowiązków wynikających z ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi wypełnienie zadań nałożonych na gminę w art. 7 ust.1 pkt 2 i 14 u.s.g., a polegających na zapewnieniu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

Stosownie do treści § 14 ust. 1 Rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Z kolei według § 15 ust. 1 Rozporządzenia szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie. Obowiązki wynikające z powyższych przepisów spoczywają na podmiocie zarządzającym danym terenem, na którym należy zapewnić odpowiednie dojście i dojazd do drogi publicznej. Ich wypełnienie przez gminę odpowiada treści art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g. w zakresie, w jakim gmina ma obowiązek zapewnić porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, a także ochronę przeciwpożarową. W związku z tym, zdaniem skarżącego, poprzez zaniechanie organizacji ruchu, w tym wyznaczenia pasa drogi na działce nr [...] obręb [...], wyznaczenia tamże drogi o parametrach odpowiadających przepisom § 14 i § 15 Rozporządzenia, usunięcia w tym celu przeszkód, w szczególności drzew i krzewów, utwardzenia nawierzchni tej drogi, budowy urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, oznakowania drogi, a także sfinansowania tejże inwestycji przez gminę zostaje zagrożone bezpieczeństwo obywateli, chociażby w zakresie braku zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej.

Reasumując, w ocenie wywodzącego skargę, utrzymanie, budowa, modernizacja drogi wewnętrznej należy do kompetencji wójta/burmistrza gminy, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie. Jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy. Natomiast wójt/burmistrz zobowiązany jest do ciągłego zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze wewnętrznej, której zarządcą jest gmina poprzez prawidłową organizację ruchu. W tym celu ma obowiązek nie tylko wyznaczyć pas ruchu, ale także oznakować drogę i usunąć przeszkody zagrażające bezpośrednio bezpieczeństwu, jak np. rosnące w pasie drogi drzewa. W przypadku zaś niewłaściwej organizacji ruchem, co należy rozumieć także jako jej zupełny brak, organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Według skarżącego istnieje zatem podstawa do nakazania wyznaczenia pasa drogi wewnętrznej, jego oznakowania i usunięcia przeszkód.

Zarządzeniem z dnia [...]]r. ,doręczonym skutecznie w dniu [...]r. wezwano skarżącego do sprecyzowania żądania, a to czy skarga dotyczy również bezczynności Wojewody i określenia na czym polega bezczynność wskazanego organu w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że skarga dotyczy tylko bezczynności Burmistrza. W wyznaczonym terminie strona nie udzieliła odpowiedzi. W związku z powyższym skargę zadekretowano jako skargę na bezczynność Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Strona przeciwna podniosła, że w piśmie do skarżącego wyjaśniła, że prawo wniesienia skargi z art.101a u.s.g. będzie miał każdy czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Wniesienie skargi przewidzianej w art. 101 a u.s.g. wymaga uprzedniego wezwania organu gminy do podjęcia żądanej uchwały lub zarządzenia. Niedopełnienie tego warunku będzie skutkowało odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny. W tezie postanowienia z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 803/11, LEX nr 795463, NSA podkreślił, iż nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość podjęcia określonej uchwały, gdyż czynności, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Regulacja zawarta w art.101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Gmina wezwała skarżącego o sprecyzowanie podstawy prawnej, w oparciu o którą dany akt prawa miejscowego miałby być oparty. Skarżący nie udzielił odpowiedzi w tym względzie.

Gmina S. informowała skarżącego, że drogi osiedlowe na osiedlu W. nie zostały na dzień dzisiejszy ujęte do budowy w Wieloletnim Planie Inwestycyjny Gminy. Gmina jako jednostka samorządowa związana jest rygorem ustawy o finansach publicznych, nie ma pełnej swobody w zakresie wydatkowania środków finansowych. Ustalając cele i priorytety w realizacji przypisanych jej ustawowo zadań, musi się kierować zbiorowym interesem społeczności lokalnej. Budowa dróg osiedlowych na osiedlu W. nie stanowi zadania noszącego znamię pilności wykonania. Skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, zatem inwestycja w tym zakresie może być odsunięta w czasie. Gmina S. nie pozostaje w stanie bezczynności. W korespondencji ze skarżącym zawsze udzielała odpowiedzi, zapewniła mu dostęp do drogi publicznej.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Skarżący podniósł, że Gmina nie realizuje budowy dróg, będąc właścicielem gruntów pod drogi. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej gmina przejmując grunty przeznaczyła je na drogi publiczne, a w planie miejscowym brak jest informacji, że drogi mają być gruntowe. Aktualnie z powodu braku utwardzenia drogi, nie może dojechać do działki, na której buduje dom. Strona przeciwna podniosła, że okoliczności faktyczne nie zostały przez skarżącego udowodnione. Skarżący kupując działkę wiedział ostanie faktycznym i prawnym nieruchomości. W planie zagospodarowania terenu drogi na osiedlu mają charakter dróg wewnętrznych, osiedlowych, gruntowych. Gmina ma określony budżet. W przyszłości zamierza przeprowadzić inwestycję utwardzenia dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy orzekają w granicach danej sprawy.

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszcza możliwość wniesienia skargi na bezczynność organów w sprawach wydawania decyzji i postanowień w rozumieniu k.p.a. oraz w tych sprawach, w których wydane są akty lub podejmowane czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej występuje w tych sytuacjach, gdy w prawem określonym terminie organ właściwy /bezczynny/ nie podejmuje w sprawie czynności lub nie kończy prowadzonego postępowania.

Skarżący natomiast domagał się ochrony, do której prawo przyznają mu przepisy szczególne, co wynika z treści jego skargi, domagał się ochrony sądowej na podstawie przepisów art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w związku z brzmieniem art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Podkreślić należy, że skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń.

Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że: 1. zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem; 2. wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, a jej niepodejmowanie przez organ naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącej; 3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornie spełniona została przesłanka trzecia, bowiem wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wywiedziona w terminie – spełniony wiec został wymóg art. 53 § 2 w zw. z art.58 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i jako niezasadna podlega oddaleniu. W ocenie Sądu interes prawny skarżącego nie został naruszony.

Skarżący twierdzi, że Burmistrz Gminy S. pozostaje w bezczynności przez niewykonywanie czynności nakazanych prawem, to jest obowiązków wynikających z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym( tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1137) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako u.s.g., art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 260; dalej jako u.d.p.), § 14 i § 15 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 r. nr 75, poz, 690; dalej jako Rozporządzenie) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g., poprzez zaniechanie czynności organizacji ruchu, tj. zaniechanie w szczególności wyznaczenia pasa drogi, usunięcia przeszkód znajdujących się w pasie drogi, w szczególności usunięcia drzew i krzewów, utwardzenia nawierzchni drogi, budowy urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, oznakowania drogi, a także sfinansowania tejże inwestycji - obejmującej ulice W. oraz G. w S., położone na działce nr [...] obręb [...], której właścicielem jest Gmina S. - mającej zapewnić dojazd i dojście do drogi publicznej z nieruchomości należącej do strony, tj. działki nr [...], obręb [...], na której to skarżący prowadzi inwestycję budowy domku jednorodzinnego, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r.

W ocenie Sądu w świetle zaistniałego stanu faktycznego nie wystąpiła tak rozumiana bezczynność organu. Bezczynność taka zaistniałaby wówczas, gdyby istniał konkretny przepis prawa materialnego obligujący burmistrza gminy jako organ wykonawczy do podjęcia aktu prawotwórczego w zakresie oczekiwanym przez skarżącego.

Wskazany przez skarżącego przepis art. 7 ust. 1 pkt 2,14 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące potrzeb gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków.

Zadania wymienione w art. 7 ust. 1 mają charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy określonych dróg stanowiących jej własność. Jedynie w art. 7 ust. 2 u.s.g. ustawodawca wskazał, że zadania własne gminy mające charakter obligatoryjny określają inne przepisy. Przepisami tymi są: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.); 2) art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 ze zm.); 3) art. 14a ust. 3, ust. 4, art. 17 ust. 3a, art. 104 ust. 1, art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.); 4) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 ze zm.).

Z powyższego wynika, że oczekiwania skarżącego względem organu wykonawczego nie posiadają umocowania w ustawie o samorządzie gminnym. Zakładając nawet, że projektowana ulica dojazdowa będzie drogą publiczną o charakterze gminnym, to do jej realizacji miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Po pierwsze ustawa ta nie stwarza obowiązku realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu art. 7 ust. 2 u.s.g. Po drugie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie wszczynane jest wyłącznie na wniosek właściwego ze względu na kategorię drogi publicznej zarządcę, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje albo wojewoda albo starosta. Do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. oraz Kodeks postępowania administracyjnego (art. 11c cyt. ustawy). Postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie mieści się w dyspozycji art. 101a u.s.g.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że wbrew ustaleniom wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały o przejęciu gruntów na osiedlu W. pod drogi publiczne organ nie realizuje inwestycji. Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązujące prawo nie nakłada na organ gminy obowiązku wszczęcia i prowadzenia realizacji inwestycji drogowej, jako ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Ustalenia planu wskazują na przeznaczenie terenów objętych tym rozstrzygnięciem, jednak nie tworzą po stronie gminy obowiązku ich realizacji w konkretnym czasie. Sprawa realizacji uzależniona jest od potrzeb i możliwości jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie trudno byłoby obowiązek wywodzić tylko z zapisów planu miejscowego, w sytuacji, gdy inne przepisy nie nakładają na Gminę, w tym jej organ – Burmistrza, obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowań zmierzających do wybudowania drogi. Bezczynność w sprawach wskazanych przez skarżącego mogłaby wystąpić, gdyby Burmistrz wszczął postępowania i nie wydawał decyzji, albo gdyby tych działań nie podejmował, a przepis ustawy wyraźnie nakładałby obowiązek ich podjęcia. Natomiast plan nie jest źródłem obowiązku dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Z dokumentów przedłożonych do akt sprawy: pism Burmistrza, uchwały Rady Miejskiej [...]., planu stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] wynika, że ulice W. i G. stanowią wydzielone działki drogowe o nawierzchni gruntowej. Działka skarżącego, na której buduje dom jednorodzinny ma zapewniony dostęp i dojazd do drogi publicznej (krajowej i gminnej) przez drogi gminne wewnętrzne. Została więc zapewniona obsługa komunikacyjna nieruchomości po gospodarstwie ogrodniczym, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i w związku z tym zostały spełnione warunki §14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu nie naruszono także wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych i prawa o ruchu drogowym.

Słusznie twierdzi organ, że Gmina jako jednostka samorządowa związana jest rygorem ustawy o finansach publicznych i nie ma pełnej swobody w zakresie wydatkowania środków finansowych. Ustalając cele i priorytety w realizacji przypisanych jej ustawowo zadań, musi się kierować zbiorowym interesem społeczności lokalnej.

Skarżący był informowany przez Urząd, że drogi osiedlowe na osiedlu W. nie zostały ujęte do budowy w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym Gminy. Skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Na osiedlu działki drogowe są wytyczone, mają nawierzchnię gruntową. Organ nie pozostaje w bezczynności.

Przedstawiony stan prawny jednoznacznie wskazuje, że brak jest przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby Burmistrza do wydania uchwały lub zarządzenia dotyczącego budowy drogi mającej zapewnić dojazd do działki będącej własnością skarżącego, na której buduje dom, wprowadzenia organizacji ruchu.

Naruszony przez organ samorządu gminnego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. ma być interesem wnoszącego skargę, interes ten ma być interesem konkretnym, a zarazem rzeczywistym i nie przyszłym; dodatkowo mającym swe źródło w normie prawa powszechnie obowiązującego ( vide: między innymi wyrok NSA z 4.03.2008r. sygn. akt I OSK 1157/08 ). Skarżący nie wykazał również związku pomiędzy brakiem zarządzenia czy uchwały, a swoją indywidualną sytuacją prawną, a nie faktyczną. Tym samym nie udowodnił, że brak działań organu, które nie znajdują umocowania w przepisach prawnych wskazanych przez skarżącego wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, to jest pozbawia pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację.

Stwierdzenie niezaistnienia przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnia oddalenie skargi. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.