IV SAB/Wr 177/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2011r. adresowanym do Komendy Miejskiej we W., "[...]" sp. z o.o. w D. - powołując się na art.2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) - zwróciła się o udostępnienie w formie pisemnej informacji w zakresie notatki policyjnej z miejsca zdarzenia drogowego, które miało miejsce w dniu 4 października 2010 r. na drodze krajowej nr [...] na trasie [...].

Komendant Miejski Policji we W. decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną podstawie na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. - odmówił spółce "[...]" udostępnienia żądanej informacji z tym uzasadnieniem, że notatka policyjna nie stanowi informacji publicznej, zawiera bowiem jedynie informacje dotyczące przebiegu indywidualnego zdarzenia, w którym brały udział konkretne osoby oraz opisuje interwencję Policji, podjętą na miejscu tego zdarzenia.

Spółka [...] odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że notatka policyjna z miejsca zdarzenia jest związana z wykonywaniem władzy publicznej w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach publicznych i tym samym powinna być uznana za informację publiczną.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do uczestników zdarzenia drogowego z dnia 4 października 2010r. o wyrażenie zgody na udostępnienie swoich danych osobowych, na co nie uzyskał zgody wspomnianych osób.

Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 2, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. nr 133, poz. 883 ze zm.), art. 1, 2-5 ust. 2 w zw. z art, 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skoro notatka policyjna stanowi dokument, sporządzany przez Policję w trybie i na podstawie odrębnych przepisów, to należy uznać, że mieści się ona w kategorii dokumentów urzędowych, o których mowa w u.d.i.p. W związku z tym niezasadnie organ I instancji przyjął, że notatka służbowa z miejsca kolizji nie jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu. Jednocześnie jednak organ II instancji zwrócił uwagę na to , że udostępnienie jej mogłoby prowadzić do naruszenia prywatności osób fizycznych, o której to mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 ze zm., dalej u.o.d.o.), który przewiduje przypadki w których przetwarzanie danych jest w ogóle możliwe. Według organu II instancji w niniejszej sprawie zastosowanie może znaleźć przesłanka przetwarzania danych, jakim jest "usprawiedliwiony cel" odbiorcy danych, albowiem uczestnicy zdarzenia drogowego z dnia 4 października 2010 r. nie wyrazili zgody na udostępnienie danych osobowych. Natomiast – zdaniem organu odwoławczego - Spółka [...] nie wykazała w sposób dostateczny, że kieruje się swoim "usprawiedliwionym celem". Samo bowiem podanie, że M. F. była pasażerem jednego z pojazdów uczestniczących w kolizji drogowej, bez podania dalszych okoliczności, z których wywodzi swoje ewentualne uprawnienia, należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za niewystarczające.

Spółka z o.o. [...] z siedzibą w D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 21 marca 2013r. sygn. akt IVSA/Wr 833/12 uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W motywach swojego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i strony skarżącej w zakresie stwierdzenia, że żądanie przez skarżącą udostępnienia informacji, poprzez przekazanie kopii notatki służbowej z miejsca zdarzenia drogowego, które miało miejsce w dniu 4 października 2010r. na drodze krajowej nr [...] - jest informacją publiczną w rozumieniu w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieszczącą się w kategorii dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art.6 ust.2 tej ustawy. Zwrócił uwagę na to ,że uregulowania zawarte w art. 156 § 5 i 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dotyczą akt spraw będących w toku, a nie dotyczą akt spraw postępowań zakończonych, co prowadzi do wniosku, że podlegają one regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże przy nieograniczonym dostępie do informacji publicznej, organ interpretując zapisy ustawowe powinien mieć na względzie ograniczenia w jej udostępnianiu określone w art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził ,że na organie ciążył obowiązek udostępnienia skarżącej Spółce żądanej informacji z ograniczeniami wynikającymi z art.5 ust.2 u.d.i.p.

Pismem z dnia 29 maja 2013r. adresowanym do "[...]" spółki z o.o. w D., Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W., działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., przesłał zanonimizowaną notatkę policyjną ID-122049/10 ze zdarzenia drogowego z dnia 4 października 2010r., o którą spółka wystąpiła wnioskiem z dnia 13 listopada 2011 r.

W dniu 10 września 2013r. " [...]" spółka z o.o. w D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji we W., domagając się zobowiązania tego organu do udostępnienia informacji publicznej, o jaką wystąpiła wnioskiem z dnia 13 listopada 2013r. W ocenie strony skarżącej odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nie jest odpowiedzią na jej wniosek, ponieważ organ przesłał wzór formularza notatka z miejsca zdarzenia, a nie notatkę ze zdarzenia. Tym samym trudno uznać, że ta wymijająca odpowiedź jest odpowiedzią na złożony wniosek.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że Komendant Wojewódzki Policji we W., w którego dyspozycji znalazła się dokumentacja związana z przedmiotowym wnioskiem, rozpatrzył go we własnym zakresie i pismem z dnia 29 maja 2013 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji poprzez udostępnienie kopii notatki informacyjnej o zaistniałej kolizji drogowej z dnia 4 października 2010 r. Przy czym stosownie do art.5 ust.2 u.d.i.p. zakres informacji został ograniczony poprzez usunięcie danych mogących doprowadzić do identyfikacji uczestników kolizji .Wobec tego Komendant Miejski Policji we W. nie miał żadnych podstaw do podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 13 listopada 2011 r., który został pozytywnie załatwiony przez organ wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi na bezczynność należy zauważyć ,że kwestia rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 13 listopada 2011 r. była już przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt IVSA/Wr 833/12 zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania organu, które wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi (art. 153 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). We wspomnianym wyżej wyroku tutejszy Sąd przesądził kwalifikację żądanej przez stronę skarżącą informacji jako informacji publicznej, mieszczącej się w kategorii dokumentów urzędowych w rozumieniu art.6 ust.2 u.d.i.p. i jednocześnie potwierdził spoczywający na organie obowiązek udostępnienia skarżącej spółce wnioskowanej informacji z ograniczeniami wynikającymi z art.5 ust.2 u.d.i.p.

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że po doręczeniu orzekającemu w niniejszej sprawie organowi II instancji odpisu wyroku tutejszego Sądu (wraz z uzasadnieniem) z dnia z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt IVSA/Wr 833/12, działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W. przesłał stronie skarżącej pismem z dnia 29 maja 2013 r. kserokopię zanonimizowanej notatki policyjnej o nr ID-122049/10 ze zdarzenia drogowego z dnia 4 października 2010r., o którą spółka wystąpiła przedmiotowym wnioskiem z dnia 13 listopada 2011 r. W związku z tymi nowymi, ujawnionymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy i niekwestionowanymi przez żadną ze stron, rozważenia – w kontekście wywiedzionej skargi na bezczynność - wymaga kwestia, czy Komendant Miejski Policji we W. pozostaje wobec skarżącej spółki w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku, w sytuacji, gdy udostępniono jej kserokopię wnioskowanej notatki z kolizji drogowej z ograniczeniami wynikającymi z art.5 ust.2 u.d.i.p.

Natomiast - wbrew wywodom skargi- poza przedmiotem rozważań należy pozostawić kwestię waloru przydatności dla strony skarżącej zakresu informacji wynikającej z zanonimizowanej – z uwagi na ochronę danych osobowych – notatki służbowej z kolizji drogowej . W praktyce bowiem ochrona prywatności osoby fizycznej polega na nieudostępnieniu informacji publicznych, które zawierają informacje odnoszące się do sfery prywatności, lub też anonimizacji danych osobowych w udostępnianiu informacji publicznej. Co do zasady ochrona prywatności w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej charakteryzuje się dążeniem do poddania anonimizacji konkretnego dokumentu, co jest równoznaczne z eliminacją danych osobowych pozwalających na zidentyfikowanie konkretnej osoby fizycznej. Tego rodzaju działanie postrzega się jako pozbawienie dokumentu cech indywidualizujących, a tym samym identyfikujących konkretną osobę fizyczną w sposób, który mógłby stanowić naruszenie jej prywatności (ob. Mariusz Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, Wrocław 2011, str. 135). Na podstawie ustawowej definicji danych osobowych, zawartej w art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz.926), należy stwierdzić, ochronie podlegają wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. A zatem nie ograniczają się wyłącznie do anonimizacji danych osobowych, ale muszą przybrać postać wyeliminowania tych elementów stanu faktycznego, które w prosty sposób mogłyby doprowadzić do identyfikacji konkretnej osoby bądź osób. Wobec tego udostępniony po anonimizacji dokument jest niewątpliwie udostępnieniem innego dokumentu niż ten, który możemy identyfikować z dokumentem oryginalnym. Z tego też względu nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kwestionujący formę w jakiej udzielono mu wnioskowaną notatkę służbową.

Przechodząc zatem do zarysowanego na wstępie zagadnienia dotyczącego bezczynności Komendanta Miejskiego Policji we W. rozważyć należy , czy podmiot ten był zobowiązany do udzielenia skarżącej spółce informacji publicznej w formie przez nią wskazanej ( kserokopia notatki informacyjnej o zaistniałej kolizji drogowej ) w sytuacji , gdy wspomnianą wyżej kserokopię w zanonimizowanej postaci otrzymał już od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. przed zainicjowaniem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego. W pierwszej kolejności odwołać się należy do przedmiotowego zakresu dostępu do informacji publicznej określonego w art. 3 ust.1 u.d.i.p., który konkretyzuje katalog uprawnień przysługujących podmiotowi domagającemu się dostępu do informacji publicznej. Na tle zawartych w art. 3 ust.1 u.d.i.p., postanowień należy wskazać ,że podmiot żądający takiej informacji ma prawo: 1/ do uzyskania informacji publicznej, 2/ uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 3/ wglądu do dokumentu urzędowego, 4/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych,

5/ do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych .

Z punktu widzenia żądania objętego przedmiotowym wnioskiem wymaga bliższego zidentyfikowania - na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej - treść uprawnienia wglądu do dokumentu urzędowego. Ustawodawca wprowadził bowiem odmienne niż na gruncie procedury regulowanej Kodeksem postępowania administracyjnego (art.73-74 k.p.a.) zasady wglądu do akt sprawy i zawartych tam dokumentów. Z treści art.12 ust.2 u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni , powszechnie stosowany nośnik informacji. A zatem obejmuje ono m.in. żądanie sporządzenia kopii dokumentu urzędowego za pośrednictwem dostępnych środków technicznych ( np. ksero, skaner ). Trzeba jednak zauważyć, że w przeciwieństwie do art.73 § 2 k.p.a. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują uprawnienia do żądania odpisów z dokumentów urzędowych, a także wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Z tego powodu, a także ze względu na konieczność uwzględniania przesłanek, stanowiących podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznych, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udzielania takiej informacji powinien każdorazowo redefiniować zakres dostępu do konkretnego dokumentu urzędowego .

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem skarżąca spółka uzyskała od organu będącego w owym czasie w posiadaniu informacji publicznej (Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.) żądaną informację w postaci kserokopii zanonimizowanej – z uwagi na ochronę danych osobowych - notatki policyjnej . W tych okolicznościach na Komendancie Miejskim Policji we W. nie spoczywał już obowiązek udostępnienia informacji publicznej , albowiem była ona już w posiadaniu podmiotu wnioskującego o jej udostępnienie. W przypadku wcześniejszego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przez dysponenta informacji, nie będącego adresatem wniosku, dalsze żądanie dotyczące takiej samej informacji jest niezasadne i nie rodzi obowiązku jego załatwienia przez podmiot zobowiązany. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych informacji , a więc wykracza poza przedmiot i cel ustawowej regulacji o dostępie do informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego wniosek zainteresowanego informacją publiczną tworzy po stronie dysponenta obowiązek jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SAB 372/03, Wokanda 2004, z.5, s.33, wyrok NSA z 28 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SAB 107/02, LEX nr 101092 ). Skoro zatem skarżąca spółka pozyskała żądaną informację w inny sposób, bez zaangażowania Komendanta Miejskiego Policji we W., to nie był on zobowiązany do jej udostępnienia , a zatem nie pozostawał w bezczynności .

Stwierdzenie powyższego oznacza, że Komendant Miejski Policji we W. nie dopuścił się bezczynności, zaś skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.