II SA/Wr 561/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia .... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- dalej "p.b." (t. jedn. z 2010 r., Dz. U Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót polegających na przebudowie i rozbudowie budynku przy ul. ...., (kategoria obiektu I), autorstwa mgr inż. arch. ...., uprawnienia nr ...., oraz nałożył na Inwestorów: J. K.oraz K. W.(dalej "Inwestorzy") obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanej części obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z zawiadomieniem złożonym przez T. S. (dalej "skarżący") wszczęto postępowanie w toku, którego ustalono, iż roboty budowlane związane z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na ww. nieruchomości wykonane przez Inwestorów mają charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Prezydenta W. z dnia ..., bowiem dotyczą charakterystycznych parametrów budynku – zwiększono m.in. kubaturę budynku poprzez powiększenie pomieszczeń piwnicy. W tej sytuacji organ wszczął procedurę postępowania naprawczego zobowiązując Inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ I instancji podkreślił, że Inwestorzy przedłożyli stosowny projekt, który – w jego ocenie - spełnienia wymogi co do zakresu i formy projektu budowlanego oraz wymogi w zakresie przepisów techniczno- budowlanych. Odnosząc się do wykonanego biegu schodów prowadzących z kondygnacji piwnicy do drzwi w poziomie pierwszej kondygnacji, wychodzących na ogród (naruszającego przepis § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej "rozporządzenie" (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z uwagi na brak spocznika) – organ wskazał, że w przedłożonym projekcie zlikwidowano wypełnienie otworu stolarką drzwiową (zaprojektowano stolarkę okienną), a bieg schodów oznaczono jako "kwietnik betonowy kaskadowy". Organ zaznaczył, że Inwestorzy winni doprowadzić projektowany obiekt do stanu zgodnego z projektem budowlanym zamiennym przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a ze względu na konieczność wykonania robót (m. in. w zakresie zamontowania okna w miejscu istniejących drzwi do ogrodu) niniejszą decyzją udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót. Dodał, że niemożliwe było sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu, bowiem okazało się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 23/10 stwierdził nieważność uchwała Rady Miejskiej W. z dnia .... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W.. Organ wskazał, że podwyższenie kalenicy części dobudowanej budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, zatem brak było podstaw, by z tego powodu odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Dodał, że niniejsza decyzja w żadnym razie nie uprawnia Inwestorów do dokonania ww. zmian na "starej" części przedmiotowego budynku. Organ zauważył, że na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia ... Inwestorzy, z uwagi na szerokość działki (11, 34 m), uzyskali zgodę na zbliżenie się do granicy działki nr ..., ściana w granicy działki nr ... miała być ścianą oddzielenia pożarowego, a otwory o powierzchni nieprzekraczającej 10 % ściany wypełnione miały być naświetlami nieotwieralnymi w klasie E30. Organ podniósł, że, tymczasem do projektu budowlanego zamiennego oraz do akt sprawy włączono postanowienie nr .... roku D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W.(dalej "DKWPSP") oraz postanowienie nr .... roku prostujące błąd pisarski ww. postanowieniu, w których to orzeczeniach, w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia, wyrażono zgodę na spełnienie wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej budynku, w sposób inny niż wynikający z przepisów techniczno-budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, tj. § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 rozporządzenia. Postanowienia te dopuszczają zastosowanie ściany niebędącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od strony nieruchomości sąsiedniej oraz zastosowanie nieotwieralnych naświetli w tej ścianie bez wymaganej klasy odporności ogniowej, pod warunkiem zastosowania ściany oddzielenia pożarowego w klasie odporności ogniowej REI 120 między budynkami w zabudowie bliźniaczej, zapewnienia klasy odporności pożarowej budynku D, zamontowania na poziomie piwnicy i pierwszego piętra budynku gaśnic. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym ściana oddzielenia między ww. budynkami w zabudowie bliźniaczej posiada klasę odporności ogniowej REI 120, a budynek ma klasę odporności pożarowej D.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ nie zbadał dokładanie stanu faktycznego i wybiórczo potraktował jego zastrzeżenia zgłaszane do przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że przedstawiony projekt budowlany zamienny nie pełnia wymogów rozporządzenia oraz przepisów art. 35 i 51 p.b. Podał, że organ nie zajął stanowiska w kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podkreślił, że Inwestorzy uzyskali od DKWPSP zgodę na odstępstwo od projektu budowlanego dopiero po tym jak takiego odstępstwa już się dopuścili. Skarżący zarzucił, że przedmiotowy budynek położony w granicy działki nie ma od strony działki sąsiedniej ściany oddzielenia przeciwpożarowego i posiada od tej strony okna, które nadto są otwieralne.

Decyzją z dnia ....D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając, że brak było podstaw do nieuwzględnienia rozwiązań przyjętych w przedłożonym przez Inwestorów projekcie budowlanym zamiennym. Organ zaznaczył, że niedopuszczalne jest żądanie od inwestora, w związku z obowiązkami nakładanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji skarżący zarzucił, że przy ich wydaniu naruszono następujące przepisy:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wskutek zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji znajdującej się na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji;

2/ § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 9 p.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w którym nie zachowano wymaganej odległości pomiędzy ścianą budynku z otworami okiennymi w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej a sąsiednią działką i uznanie, że zgoda na odstępstwo wyrażona w trybie § 2 ust. 2 pkt 2 in fine rozporządzenia, przez DKWPSP postanowieniem nr 626/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. może prowadzić do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie wymaga zgody właściwego organu administracji publicznej poprzedzonej upoważnieniem właściwego ministra;

3/ § 272 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 9 p.b., poprzez zatwierdzenie projektu budynku usytuowanego na granicy działki, w którym brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a ściana zewnętrzna klatki schodowej będzie posiadała przeszklone otwory bez wymaganej klasy odporności ogniowej i uznanie, że zgoda na odstępstwo wyrażona w tym przedmiocie przez DKWPSP ww. postanowieniem może prowadzić do naruszenia § 272 ust. 3 rozporządzenia, a odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie wymaga zgody właściwego organu administracji publicznej poprzedzonej upoważnieniem właściwego ministra;

4/ art. 4 w zw. z art. 3 pkt. 11 w zw. z art. 17 pkt 1 p.b. wskutek uznania, że Krzysztof Wołków jest inwestorem w związku z rozbudową przedmiotowego budynku, podczas gdy z treści księgi wieczystej nr ... prowadzonej przez IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla W. we W. wynika, iż prawo własności wskazanej nieruchomości przysługuje wyłącznie J.K.- W., natomiast K.W.nie wykazał się w toku postępowania administracyjnego żadnym tytułem do dysponowania nieruchomością;

5/ art. 5 ust. 1 pkt 1 b) i pkt 9 p.b. poprzez nieuwzględnienie i naruszenie interesu skarżącego jako osoby trzeciej w rozumieniu tych przepisów, wskutek ustalenia granic rozbudowywanego budynku w sposób naruszający prawo, tj. w granicy działki, bez zachowania bezpieczeństwa pożarowego, nie uzyskując upoważnienia właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych;

6/ art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodwym zebranym w sposób dowolny, co doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący, wskutek dowolnego ustalenia, iż otwory okienne w ścianie klatki schodowej przedmiotowego budynku mają charakter naświetli nieotwieralnych, w sytuacji, gdy z protokołu jedynych oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 6 lipca 2010 r. nie wynika, aby otwory okienne poddano oględzinom, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż nie mają one charakteru materiałów wskazanych w § 232 ust. 6 rozporządzenia, zaś ze względu na zamontowanie szyb osadzonych w ramie pełnią niewątpliwie funkcję okien, niezależnie od ich otwieralności;

7/ art. 7 k.p.a. wskutek oparcia decyzji na wydanym przez DKWPSP postanowieniu nr 626/2012 z dnia 19.12.2012 r. sprostowanym w drodze postanowienia z dnia 16.01.2013 r. nr 36/2013, wydanym z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a., albowiem postanowienie o sprostowaniu zmieniło merytoryczną treść sprostowanego orzeczenia, co doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji zasad praworządności;

8/ art. 8 k.p.a. poprzez postępowanie organu administracji w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane decyzje. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa - w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje podstawa do żądania przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 16.03.2009 r. sygn. akt II OSK 357/08, wyrok NSA z dnia 16.09.2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09, wyrok w WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11.10.2011 r. sygn. akt II SA/Go 623/12, www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż w ostatecznej decyzji z dnia ... (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorom pozwolenia na budowę) Prezydent W. powołując się na zawarte w piśmie Ministra Budownictwa wyjaśnienia wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy (wąska działka) planowana inwestycja nie narusza § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tj. nie jest wymagane uzyskanie zgody na usytuowanie przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr 7/1, bowiem szerokość działki Inwestora spełnia warunki określone § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (przewidującym jeden z wyjątków od ogólnej zasady). W tym stanie rzeczy organ architektoniczno - budowlany zastrzegł tylko w ww. decyzji, że "ściana w granicy działki 7/1 ma być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a otwory o powierzchni nieprzekraczającej 10 % ściany mają być wypełnione naświetleniami nieotwieralnymi w klasie E 30". Przy wykonaniu, na podstawie ww. decyzji z dnia ...., prac budowlanych okazało się, że Inwestorzy nie są w stanie zrealizować ww. zaleceń z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W tej sytuacji zwrócili się do DKWPSP o wyrażenie zgody na spełnienie wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej w sposób inny niż wynikający z § 272 ust. 3 rozporządzenia (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku usytuowanego na granicy działki budowlanej). W postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. nr 678/2011 (sprostowanym postanowieniem z dnia ...) DKWPSP wyraził zgodę na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na zastąpienie naświetli w klasie E 30 naświetlami nieotwieralnymi bez wymogów posiadania klasy odporności ogniowej. Podkreślić należy, iż przepisy ww. rozporządzenia mają za zadanie służyć bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia i mienia. Sam jednak tylko fakt, że nie przewidziano na granicy działek ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a ściana zewnętrzna zawiera 6 sztuk naświetli, nie oznacza jeszcze, że te niezgodności zagrażają bezpieczeństwu ww. dóbr (zob. wyrok NSA z dnia 21.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2312/10, wyrok NSA z dnia 26.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1518/10 www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział (art. 9 p.b.), że w szczególnie uzasadnionych okolicznościach (co w ocenie składu orzekającego ma miejsce w niniejszej sprawie) istnieje możliwość wyrażenia przez właściwy organ architektoniczno - budowlany zgody na odstępstwo od ww. przepisów techniczno - budowlanych (w przedmiotowej sprawie odstępstwo takie przewidziano w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 24 grudnia 2008 r. nr 2909/08). Z kolei w kwestii szczegółowej (ocena przyjętych w projekcie zamiennym rozwiązań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego - zob. § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) wypowiedział się kompetentny organ - DWKPSP we W.. DWKPSP na podstawie wykonanej ekspertyzy technicznej, przy spełnieniu przez Inwestorów wskazanych w postanowieniu zaleceń, uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego przedmiotowego budynku nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa innych obiektów budowlanych lub innych prawem chronionych dóbr. Jeśli weźmie się pod uwagę, że przepisy rozporządzenia stanowią ograniczenie prawa własności, to stwierdzenie przez kompetentny podmiot, że w okolicznościach konkretnej sprawy dokonane odstępstwa od ww. przepisów nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa, stanowi wystarczającą legitymację dla przyjętych przez właściciela (Inwestora) rozwiązań. Przypomnieć należy, iż w pierwotnej decyzji z dnia 24 grudnia 2008 r. nr 2909/08 (niezakwestionowanej przez skarżącego) przewidziano w ścianie znajdującej się na granicy działki 6 otworów naświetli nieotwieralnych o powierzchni nieprzekraczającej 10 % ściany. W przedłożonym w niniejszej sprawie projekcie budowlanym zamiennym projektowane jest również 6 sztuk naświetli nieotwieralnych (choć o innych wymiarach), a ich powierzchnia nie przekracza 10 % powierzchni ściany. Okoliczność, czy wykonane przez Inwestorów naświetla spełniają określone przedmiotową decyzją wymogi, zostanie zbadana przez właściwy organ w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części budynku.

Nie sposób się zgodzić ze skarżącym, że postanowienie DKWPSP z dnia 16 stycznia 2013 r. nr 36/2013, które sprostowało postanowienie nr 626/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. albowiem zmieniło merytoryczną treść sprostowanego orzeczenia. Sprostowanie to było uzasadnione, bowiem w sentencji (strona 1 wiersz 33) organ dopuścił się omyłki rozstrzygając, że " 2. § 272 ust. 3- brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku usytuowanego na granicy działki budowlanej" a w nawiasie (wiersz 34 sentencji) zawierającym doprecyzowanie ww. stwierdzenia napisał "ściana zewnętrzna klatki schodowej będzie spełniała wymagania ściany oddzielania przeciwpożarowego". Podobny charakter miał błąd występujący na stronie 2 w wierszach od 31 do 33.

Z akt sprawy wynika, że orzekające organy w toku postępowania rozważały, czy nie zostaną naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 p.b. Brak było w szczególności podstaw do stwierdzenia, że przyjęte przedmiotową decyzją rozwiązania naruszają uzasadniony interes skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 24.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2380/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 4.07.2013 r. sygn. akt II SA/Op 181/13 www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż będący własnością skarżącego budynek (jest to druga część przedmiotowego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej), został oddzielony – zgodnie z zaleceniem DKWPSP we Wrocławiu - od budynku Inwestorów ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w klasie odporności ogniowej REI 120, a kwestionowane przez niego roboty budowlane znajdują się po stronie przeciwnej, na części działki nie przylegającej do jego części budynku. Co ciekawe – z akt sprawy wynika, że współwłaścicielka działki nr .... (z którą graniczy przedmiotowa inwestycja), nie kwestionuje przyjętych rozwiązań inwestycyjnych (pismo K. K. z dnia 12.10.2012 r.).

Odnosząc się do zarzutu skargi, kwestionującego status Inwestora- Krzysztofa Wołków jako strony niniejszego postępowania (z uwagi na to, że nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości), wskazać należy, iż K. W.był inwestorem według decyzji Prezydenta W. z dnia .... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem brak jest podstaw do podważania jego statusu strony w obecnym postępowaniu. Organ przy wydaniu pierwszej decyzji na podstawie art. 51 p.b. nie zobowiązał K. W. do dołączenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, a zatem nie wchodziło to w zakres obowiązków Inwestora. Podkreślić należy, iż roboty objęte przedmiotową decyzją zostały ukończone według pozwolenia na budowę (nie będą kontynuowane), a zatem przedmiotowa kwestia nie wymaga rozważania. Przytoczony w skardze wyrok NSA z dnia 13.03.2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012, Dz. u. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.