IV SA/Wr 401/13

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu [...] (dalej: Zarząd Powiatu), działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej ustawa o systemie oświaty) podjął w dniu [...]. uchwałę nr [...] w sprawie odwołania B. K. (dalej: odwołany dyrektor) ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] z dniem [...].

Wojewoda [...] pismem z dnia [...]., nr [...] - działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej ustawa o samorządzie powiatowym) wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej uchwały i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru przez odwołanego dyrektora i wpłynęła do tego organu w dniu [...]. Wyjaśnił, że wnosi skargę na powyższą uchwałę ze względu na to, że upłynął 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na skutek pisma z dnia [...] określnego przez wnoszącego je dyrektora jako "odwołanie" od zaskarżonej uchwały zakwalifikowanego przez organ nadzoru jako zawiadomienie o podjęciu uchwały z naruszeniem prawa, organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie i ustalił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z treści tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z treści powyższego przepisu wynika, że podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku podczas roku szkolnego. Wymagana jest również opinia kuratora oświaty.

W niniejszej sprawie ustalono, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] r., a odwołanie ze stanowiska dyrektora nastąpiło z dniem [...] r. Ponadto pismem z dnia [...] r., znak: [...] Kurator Oświaty odmówił wydania opinii w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora w Zespole Szkół [...].

W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że szkoła prowadzona przez dyrektora nie ma dobrej opinii w środowisku, a wielu przypadkach jest to opinia negatywna. Szczególnym problemem jest brak dobrej współpracy z gimnazjami w regionie, co skutkuje słabym naborem do szkoły. Działania podejmowane przez dyrektora nie zapobiegły o wiele szybszemu niż w innych szkołach prowadzonych przez Powiat spadkowi liczy uczniów i klas. Bardzo słabo przebiega współpraca z przedsiębiorcami, gdyż nie uruchomiono, mimo oferty przedsiębiorcy na rok [...], klas patronackich w zasadniczej szkole zawodowej. Wskazano także, że działania w zakresie poprawy jakości świadczenia, w tym monitorowanie wyników egzaminów zewnętrznych i wnioski z tego wynikające są nieskuteczne – absolwenci osiągają na egzaminach zewnętrznych słabe lub bardzo słabe wyniki. Zdawalność egzaminu maturalnego w technikum w [...] r. wyniosła 47,2 % , gdy średnia wojewódzka w technikum to 74,3 %, a ogólna 80,8%. Gospodarka nieruchomościami będącymi w zarządzie Zespołu Szkól [...], prowadzona przez dyrektora, w aspekcie optymalizacji kosztów funkcjonowania szkoły, z uwzględnieniem tendencji w kształtowaniu się liczy uczniów i oddziałów, prowadzona jest mało dynamicznie z silnym działaniem inspiracyjnym organu prowadzącego. Wcześniejsza reakcja na tę sytuację mogła znacznie zmniejszyć koszty funkcjonowania szkoły oraz spowodować wzrost dochodów w budżecie Powiatu w wyniku sprzedaży zbędnego majątku szkoły. Okres nowej kadencji dyrektora nie zmienił złej sytuacji szkoły, wręcz przeciwnie stała się ona coraz trudniejsza, z zagrożeniem jej likwidacją ze względu na liczbę uczniów i oddziałów włącznie. Z uzasadnienia tej uchwały wynika również, iż to dyrektor odpowiada w znacznej części za tę sytuację, nie realizuje bowiem wizji rozwoju szkoły, nie gwarantuje pozytywnego przełomu w działalności szkoły i utracił zaufanie Zarządu Powiatu.

Z podjętą uchwałą nie zgodził się odwołany dyrektor, który pismem z dnia [...]r. (data wpływ do organu nadzoru [...] r.) przedstawił swoje zastrzeżenia co do jej treści. W piśmie tym podał, że większość przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentów ma charakter bezpodstawnych oskarżeń nie popartych żadnymi dowodami lub będącymi subiektywnym odczuciem Zarządu (dowód pismo dyrektora z dnia [...] r. przekazane przez Starostę Powiatu pismem z dnia [...] r., znak: [...]- w aktach powiatu).

Na skutek wniesionego pisma Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze i wezwał Starostę Powiatu do udzielenia informacji, zobowiązując go do wskazania sposobu rozumienia podstawy odwołania dyrektora, tj. "przypadków szczególnie uzasadnionych" oraz wskazania przyczyn z powodu których dalsze pozostawanie na stanowisku dyrektora jest niemożliwe. Zwrócił się również o wyjaśnienie czy w związku z zarzutami stawianymi dyrektorowi zostało przeprowadzone postępowanie w celu wyjaśnienia przyczyn złej oceny pracy dyrektora.

W odpowiedzi na to wezwanie Starosta Powiatu w piśmie z dnia [...]r., znak: [...] wskazał, że analiza naboru na rok [...] do Zespołu Szkół [...] wskazała na zagrożenie dalszego funkcjonowania szkoły. Dokonano naboru jedynie do trzech klas, co potwierdza tendencję z poprzednich lat. W okresie dwóch lat liczb klas spadała z 24 do 14 oddziałów. Nie dokonano naboru do klas patronackich. Wobec planowanego naboru na rok szkolny [...] w okresie listopad –grudzień [...] zdecydowano o odwołaniu dyrektora szkoły ze względu na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, co jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Podtrzymywanie dotychczasowej tendencji w zakresie naboru skutkowałoby jej likwidacją, mimo funkcjonowania w dużym ośrodku miejskim. Jest to jedyna szkoła zawodowa w tym mieście. Wskazano również negatywną cząstkową ocenę pracy dyrektora (dowód pismo organu nadzoru z dnia [...] r., [...]- w aktach powiatu, pismo Zarządu Powiatu z dnia [...] wraz z załącznikami – w aktach powiatu).

Podstawę odwołania dyrektora stanowi przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz palcówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem niedookreślonym. Zostało ono wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1972/11 stwierdził, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W wyroku tym wskazano również, że negatywna ocena pracy dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym, nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadnia odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ocenia zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należy do organu prowadzącego szkołę i nie może być ona dowolna i arbitralna. W orzeczeniu tym powołano się również na orzecznictwo w przedmiocie interpretacji art. 38 powołanej ustawy, wskazując, że przepis ten jako stwarzający gwarancję dla stabilności zatrudnienia nauczycieli musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeżeli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań aby gwarancje te faktycznie funkcjonowały i były respektowane. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia. Podkreślono, że szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność przerwania wykonywania funkcji dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/11 wskazał zaś, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zostało zawężone do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawa ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów pozostaje ono nie do przyjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 386/11 za przypadki szczególnie uzasadnione, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy, uznał zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określnych prawem, przez nauczyciela- dyrektora szkoły, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 11/11 stwierdzono, że przewidziana w art. 38 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy, regulacja jest wyjątkowa, w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków, stanowiących podstawę odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę, zaś organ odwołujący dyrektora w trybie tego przepisu, powinien kierować się przesłankami określnymi art. 52 kodeksu pracy, w którym jest mowa o rozwiązaniu umowy o pracę z winy pracownika bez wypowiedzenia z powodu: 1) ciężkiego naruszenia przez pracownika obowiązków pracowniczych, 2) popełnienia przez pracownika w czasie trwania umowy o pacę przestępstwa, które uniemożliwia dalsze zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem; 3) zawinionej przez pracownika utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku.

Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 724/12 stwierdził, że pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków należy interpretować zawężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych ważnych przyczyn zarówno niezależnych od dyrektora szkoły lub też zawinionych przez tego dyrektora, np. gdy w istotny sposób naruszył obowiązki pracownika wskazane w art. 52 kodeksu pracy, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Z powyższego wynika, że pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych kiedy organ ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów pozostaje ono nie do przyjęcia (vide: komentarz do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, Mateusz Pilch, LEX nr 116820).

W komentarzu tym autor wskazał, że organ prowadzący szkołę bezpodstawnie powoła się na wspomniany art. 38 ust. 1 pkt 2 odwołując dyrektora szkoły (placówki) z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Naruszenie zasad gospodarki finansowej, czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły, nie może zostać zakwalifikowane jako podstawa do zastosowanie trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podobnie naruszenie przez dyrektora szkoły dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych niekoniecznie mieści się w omawianej kategorii, zwłaszcza jeżeli istniały okoliczności usprawiedliwiające takie naruszenie. Podniesiono również, że w nowszych orzeczeniach zwraca uwagę odmowa uznania za przypadek szczególnie uzasadniony ukaranie dyrektora w postepowaniu dyscyplinarnym karą nagany, jeżeli jego podstawą było incydentalne zachowanie się dyrektora, w dodatku sprowokowane przez agresywne zachowanie się ucznia, a orzeczona kara w trybie odwoławczym została uchylona, a postępowanie dyscyplinarne umorzone. Wskazano także, że z pewną ostrożnością można przychylniej potraktować uzasadnienie oparte na zmniejszeniu liczby stanowisk kierowniczych w związku z częściową likwidacją lub przekształceniem organizacyjnym szkoły lub placówki.

Wojewoda stwierdził zatem, że omawiane pojęcie oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, czyli uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każda okoliczność stanowi podstawę do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Wojewody takie szczególne okoliczności nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Przesłanki odwołania dyrektora stanowią wyraz niezadowolenia organu prowadzącego szkołę z pracy tego dyrektora i nie stanowią one szczególnej okoliczności uzasadniającej odwołanie z pełnionej funkcji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Również w ocenie Kuratora Oświaty wyrażonej w piśmie z dnia [...]r., znak: [...], brak dobrej opinii szkoły w lokalnym środowisku, nieskuteczne działania w zakresie poprawy jakości kształcenia, mało dynamicznie prowadzona przez odwołanego dyrektora gospodarka nieruchomościami będącymi w zarządzie Powiatu nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

Skoro zatem brak przesłanki uzasadniającej odwołanie dyrektora szkoły to uznać należy, iż uchwała odwołująca tego dyrektora została podjęta z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności tej uchwały.

Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

W jej uzasadnieniu wskazano, że przyczynami odwołania dyrektora są: brak dobrej współpracy z gimnazjami w regionie i brak dobrej opinii szkoły w środowisku lokalnym, a także opinia negatywna. Postawa dyrektora znacznym stopniu wpłynęła na tę sytuację.

Pismem z dnia [...] r. odwołany dyrektor skierował do Zarządu Powiatu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zasadność podjętej uchwały. Zarząd Powiatu nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, gdyż na posiedzeniu tego organu w dniu [...] r., po zapoznaniu się z uzasadnieniem wezwania, uznano że działania związane z podjęciem uchwały były zgodne z obowiązującymi przepisami (dowód wyciąg z protokołu Zarządu Powiatu z dnia [...] r.).

Ponadto w odpowiedzi tej wskazano, że ze skargi Wojewody wynika, że odwołany dyrektor skierował do tego organu nadzoru pismo z dnia [...] r. o takiej samej treści jak powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatytułowane "odwołanie od uchwały Zarządu Powiatu nr [...]". Pismo to zostało doręczone Wojewodzie w dniu [...] r.

Wojewoda w skardze wniesionej do Sądu podał, że powyższe pismo zakwalifikował jako zawiadomienie o podjęciu uchwały z naruszeniem prawa.

W ocenie Zarządu Powiatu skarga podlega odrzuceniu, gdyż została wniesiona przez osobę nieuprawnioną. W myśl bowiem art. 87 ustawy o samorządzie powiatu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała 7 Sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn.. akt II OPS 2/09 opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). Termin wniesienia skargi do sądu określa art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa odwołania dyrektora szkoły, czyli odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie tą szkołą jest wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie NSA ugruntowany został pogląd, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem określonych w przepisach prawa zadań publicznoprawnych w zakresie oświaty. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole wchodzi w zakres administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 805/10 i z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 296/05, uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96). Uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora szkoły podlega zatem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Nie ulega wątpliwości, że jedynym uprawnionym do zaskarżenia tej uchwały jest ten kto ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały odwołaniu go z funkcji dyrektora szkoły, gdyż uchwała ta dotyczy bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków (pozbawia go stanowiska dyrektora i związanych z tym uprawnień, w tym wyższego uposażenia). O interesie prawnym, w rozumieniu art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga to czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny i wywodzi go z przepisu prawa materialnego. Od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes ten we wniesieniu skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 35/12).

A zatem Wojewoda nie wykazał interesu prawnego i związku między tym interesem, a zaskarżoną uchwałą, co powoduje że podmiot ten nie jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż uprawniony (odwołany dyrektor) wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 5 lutego 2013 r. i po upływie 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania nie złożył skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem Zarządu Powiatu.

Powyższe skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Z tych powodów Zarząd Powiatu wnosi o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do dalszych rozważań Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 - 5 tego przepisu.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Zarządu Powiatu, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi formalne skargi, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., polegające na tym, iż odwołany dyrektor nie złożył skargi do sądu administracyjnego po upływie 60 dni od dnia wniesienia do Zarządu Powiatu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które Zarząd ten nie udzielił odpowiedzi.

Odwołany dyrektor, pismem z dnia [...]r., wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Zarządu Powiatu. Tego samego dnia w Starostwie Powiatowym odwołany dyrektor złożył, za pośrednictwem Zarządu Powiatu, odrębne pismo, opatrzone tą samą datą, nazwane "odwołaniem od uchwały Zarządu Powiatu nr [...", adresowane do Wojewody, w którym wniósł o uchylenie przez Wojewodę tej uchwały i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z powodu braku pouczenia o sposobie wniesienia środków odwoławczych. Pismem z dnia [...]r., nr [...] Starosta Powiatu przekazał to odrębne pismo, nazwane "odwołaniem" od zaskarżonej uchwały, Wojewodzie. Ze skargi wynika, że wpłynęło ono do Wojewody w dniu [....] r.

Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze po otrzymaniu, powyższego pisma odwołanego dyrektora z dnia [...]. nazwanego "odwołaniem" od zaskarżonej uchwały, przekazanego przez Starostę pismem z dnia [...] r.

Skarga do sądu została zatem wniesiona przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru.

Zgodnie z art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym w sprawach, których mowa w art. 8 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością powiatu" nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Z § 2 tego przepisu wynika, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Stosownie zaś do § 3 tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z § 4 art. 52 p.p.s.a. w przypadku innych czynności, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania.

Sytuacja, o której mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., tj. gdy ustawa stanowi inaczej, została przewidziana we wspomnianym wyżej art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym.

Przepis ten wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Złożenie skargi w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (post. NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 152/06, LEX nr 209129).

W świetle powyższego wniesienie skargi przez Wojewodę, działającego w trybie nadzoru, nie wymagało uprzedniego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Dodać trzeba, iż z treści art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten przewiduje prawo do wniesienia skargi osobom spełniającym warunki wymienione w tym przepisie, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Jednakże w niniejszej sprawie skarga nie została wniesiona przez podmiot, o którym mowa w powyższym przepisie art. 87 ust. 1, lecz przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru, który wszczął postępowanie wskutek wskazanego wyżej pisma odwołanego dyrektora z dnia [...] nazwanego "odwołaniem" od zaskarżonej uchwały, przekazanego przez Starostę pismem z dnia [....] r.

Poza tym z treści skargi Wojewody wyraźnie wynika, że została ona wniesiona na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stosownie do którego, po upływnie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały i w tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wbrew twierdzeniu Zarządu Powiatu, zawartemu w odpowiedzi na skargę, Wojewoda jako organ nadzoru, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę tego Zarządu w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

Z treści art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że wojewoda, a także Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru nad działalnością powiatu. Jedynie w sprawach finansowych nadzór ten sprawuje regionalna izba obrachunkowa.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Ponadto stosownie do wspomnianego wyżej art. 81 ust. 1 tej ustawy, po upływnie 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały organu powiatu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały i w tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Kompetencja do wniesienia skargi wynika zatem z art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż skarga Wojewody jest zasadna.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 cytowanej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

W myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 tego przepisu wynika, ze jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka niezgodność uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Organ nadzoru może stwierdzić nieważność każdej uchwały organu powiatu, z wyjątkiem uchwał dotyczących spraw finansowych, przy czym zgodnie z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 79 ust. 1 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Oceny tej nie niweczy fakt, iż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie podlega obowiązkowemu przedłożeniu Wojewodzie przez Starostę na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, z którego wynika, że obowiązkowemu przedłożeniu podlegają uchwały rady powiatu (organu stanowiącego powiatu) w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przedłożeniu w ciągu 2 dni od ich podjęcia (zdanie drugie art. 78 ust. 1).

Wojewoda nie jest zatem zobowiązany do wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi, co czyni bezpodstawnym zarzut Zarządu Powiatu w tym zakresie, podniesiony w odpowiedzi na skargę.

W zaskarżonej uchwale Zarząd Powiatu postanowił odwołać dyrektora Zespołu Szkół [...] z tego stanowiska z dniem [...] 2012 r. (§1 tej uchwały).

Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z treści tego przepisu wynika, że podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jest zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku.

W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że szkoła prowadzona przez dyrektora nie ma dobrej opinii w środowisku, a wielu przypadkach jest to opinia negatywna. W uchwale tej powołano się również na brak współpracy z gimnazjami i zmniejszony nabór do szkoły oraz spadek liczby uczniów i klas, a także brak współpracy z przedsiębiorcami polegający na nieutworzeniu, mimo oferty przedsiębiorcy na rok [...], klas patronackich w zasadniczej szkole zawodowej. Wskazano także na słabe wyniki absolwentów na egzaminach zewnętrznych odbiegające od średniej województwa i średniej krajowej. Gospodarka nieruchomościami będącymi w zarządzie Zespołu Szkól [...], prowadzona jest przez dyrektora mało dynamicznie i wymaga działań inspiracyjnym organu prowadzącego. Zarzucono również złą sytuację w zakresie kosztów funkcjonowania szkoły i brak wzrostu dochodów w budżecie Powiatu w wyniku sprzedaży zbędnego majątku szkoły. Powołano się na zagrożenie likwidacją szkoły ze względu na liczbę uczniów i oddziałów. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono nadto, że dyrektor nie realizuje wizji rozwoju szkoły, nie gwarantuje pozytywnej działalności szkoły i utracił zaufanie Zarządu Powiatu.

Ponadto Starosta Powiatu w piśmie z dnia [...] r., nr [...] - sporządzonym w odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia [...] r. wyzywające do wskazania przyczyn z powodu których dalsze pozostawanie odwołanego dyrektora na stanowisku jest niemożliwe - podał, że analiza naboru na rok [...] do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych wskazuje na zagrożenie dalszego funkcjonowania szkoły, gdyż dokonano naboru jedynie do trzech klas i nie dokonano naboru do klas patronackich. W piśmie tym wyjaśniono, że odwołano dyrektora szkoły ze względu na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, co jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Dodano również, że podtrzymywanie dotychczasowej tendencji w zakresie naboru skutkowałoby jej likwidacją, mimo funkcjonowania w dużym ośrodku miejskim. Powołano się również negatywną cząstkową ocenę pracy dyrektora.

W orzecznictwie przyjmuje się, że użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie stacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/09, LEX nr 470925).

W pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie mieści się każde naruszenie prawa, a co z tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt powołanej ustawy, a tylko istotne (poważne naruszenie) prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/ Wr 433/09, LEX nr 1101400).

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i z powyższego pisma Starosty dnia [...] r. wynika, że podstawą odwołania dyrektora ze stanowiska, w trybie o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, był brak współpracy z gimnazjami i z przedsiębiorcami i tym samym zmniejszony nabór do szkoły oraz spadek liczby uczniów i klas. Przyczyny te dotyczą kwestii związanych z kierowaniem szkołą, naborem uczniów, współpracy z innymi szkołami i podmiotami i nie mogą stanowią okoliczności, które mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Potwierdza to orzecznictwo sądowe zgodnie z którym różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, współpracą z np. organami szkoły, nie mogą stanowić podstawy do niemożności dalszego sprawowania przez dyrektora funkcji i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania z art. 38 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 631/12, LEX nr 1235372).

W ocenie Sądu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w omawianym przepisie art. 38 ust.1 pkt 2 nie stanowią również, podany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, słabe wyniki absolwentów na egzaminach zewnętrznych. Okoliczności te nie stanowią bowiem przyczyn uzasadniających konieczność natychmiastowego przerwania stosunku pracy dyrektora jeszcze przed upływem końca roku szkolnego, których zaistnienie jest wymagane do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Mało dynamicznie prowadzona gospodarka nieruchomościami, zaniechanie sprzedaży majątku, zła sytuacja finansowa szkoły nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków powodujących natychmiastowe odwołanie z funkcji dyrektora szkoły. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie, zgodnie z którym zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji pracy szkoły nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów natychmiastowego odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 1973/11, LEX nr 1264643 i sygn. I OSK 1971/111, LEX nr 1264642, a także wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1975/11, LEX nr 1264645 ).

W świetle powyższego szczególnie uzasadnionego przypadku nie stanowi również podany przez Zarząd Powiatu brak wzrostu dochodów w budżecie Powiatu w wyniku braku sprzedaży zbędnego majątku szkoły, a także zagrożenie likwidacją szkoły i brak dobrej opinii szkoły w środowisku lokalnym.

Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie także Kurator Oświaty w opinii z dnia [...] r. – której zasięgnięcie jest wymagane do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - wskazał, że brak dobrej opinii szkoły w środowisku lokalnym, nieskuteczne działania w zakresie poprawy jakości kształcenia, mało dynamicznie prowadzona gospodarka nieruchomościami nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku, określonego we wspomnianym art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Słusznie zatem Wojewoda przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a powołane przez Zarząd Powiatu okoliczności stanowią wyraz niezadowolenia tego organu prowadzącego szkołę z pracy dyrektora odwołanego ze stanowiska i tym samym nie stanowią omawianego szczególnie uzasadnionego przypadku.

Szczególnie uzasadnionego przypadku nie stanowi również cząstkowa negatywna ocena pracy dyrektora sporządzona przez Starostę dnia [...] r., na którą powołał się ten organ prowadzący szkołę w piśmie z dnia [...] r. adresowanym do Wojewody. Wyjaśnić należy, że odwołanie dyrektora w przypadku ustalenia negatywnej oceny jego pracy zostało uregulowane w odrębnym przepisie, tj. w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit "b" ustawy o systemie oświaty zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli.

Jak już wyżej wskazano Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jednakże z uwagi na upływ rocznego terminu od dnia jej podjęcia, wskazanego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd orzekł na podstawie art. 82 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem (pkt I sentencji).

Stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała w stosunku do której sąd administracyjny orzekł o jej niezgodności z prawem traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały (pkt II sentencji).

Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji), obejmujące zasądzenie od Powiatu na rzecz Wojewody kwoty 240 zł, zostało oparte na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Natomiast z treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" powołanego rozporządzenia wynika, że stawki minimalne w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji wynoszą w innych sprawach niż wymienione w pkt 1 lit "a" i "b" - 240 zł.