II SA/Kr 634/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 listopada 2013r. Prezydent Miasta znak: [...], ustalającej wnioskowaną przez Gminę Miejską lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: Budowa czterech masztów oświetleniowych (h = 38m) płyty głównej boiska [...], na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. P. w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, dokonaną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikającą z ustalonego stanu faktycznego i prawnego w tym przepisów odrębnych, pozyskanie w toku postępowania stosownych uzgodnień w tym w szczególności: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego UM, Wydziału Kształtowania Środowiska UM, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM, Biura Planowania Przestrzennego UM. Zlecono na potrzeby badanej decyzji opracowanie projektu mgr inż arch. W. G. wpisanemu na listę Okręgowej Izby Architektów do nr MP [...]. Przedstawiono i omówiono szczegółowo zastrzeżenia i uwagi stron postępowania. Podkreślono, że teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony zabytków, nie jest wpisany do żadnej ewidencji zabytków, zaś prowadzone postępowanie z wniosku Opactwa w K. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia klasztoru nie jest zagadnieniem wstępnym, które może skutecznie wstrzymać postępowanie. Wydana w dniu 5.11.2012r. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie jest decyzją ostateczną i nie podlega wykonaniu. Organ I instancji przyznał, że projektowane maszty oświetleniowe będą stwarzały poważne problemy dla istniejącego ładu przestrzennego, krajobrazu, jednakże wobec obowiązującego przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp), organ nie może powołać się na przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy jako jedyną podstawę dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Opactwo w K., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie wydania wnioskowanej decyzji względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejny wniosek strony dotyczył zawieszenia niniejszego postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa, oraz wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia dowodu z opinii konserwatorskiej opracowanej przez prof. dr Z. M. oraz przeprowadzenie rozprawy. Strona odwołująca się nie zgodziła się z kwalifikacją wnioskowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów art.6 pkt.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jej ocenie budowa masztów oświetleniowych nie jest realizowana w interesie publicznym a najwyżej grupowym, a nadto maszty jako element techniczny, jedynie pośrednio związane są z boiskiem sportowym, które może być zakwalifikowane jako realizujące cel publiczny. Zdaniem odwołującej skoro wystarczały dotychczas niższe maszty oświetleniowe nie ma powodu by obecnie wnioskowane stały się urządzeniami technicznymi niezbędnymi dla funkcjonowania boiska. Strona odwołująca uważa, że dla przyjęcia, iż obiekt sportowy może być uznany za obiekt sportowy realizujący cel publiczny koniecznym jest określenie celu sportowego w uchwale jednostki samorządu terytorialnego. Ponieważ ani organ I instancji ani wnioskodawca nie przywołali żadnej uchwały Rady Miasta określającej przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako realizację celu publicznego odwołująca uważa, iż wnioskowana inwestycja nie realizuje celu publicznego. Odwołująca zarzuca naruszenie przepisów ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prezentując formy ochrony zabytków wymienione w tej ustawie. W szczególności zarzut braku rozstrzygnięcia w skarżonej decyzji o ochronie otoczenia zabytku jakim jest klasztor w decyzji ustalającej cel publiczny, pomimo, iż istnieje podstawa prawna zawarta w art.7 pkt. 4,art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1a cyt. ustawy, oraz pomimo faktu wydania już decyzji w tej sprawie. Zdaniem strony kwestia ostateczności decyzji o wpisie otoczenia klasztoru do rejestru zabytków nie ma znaczenia prawnego dla decyzji skoro powinny w niej znaleźć się ustalenia dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami. Odwołujący wskazuje także na treść art. 8 kpa, jako podstawa dla organu administracji zawieszenia postępowania i oczekiwanie na uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji. Wadą wydanej decyzji jest także brak uzgodnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. ostatecznego projektu decyzji z 8.11.2012r., i oparcie jej na uzgodnieniu przez ten organ projektu z 22.10.2012r. Strona wskazuje także na braki dowodowe uzasadnienia decyzji zwłaszcza w zakresie przyjęcia iż projektowana inwestycja ma charakter inwestycji opisanej w art. 6 pkt. 6 ugn. Strona odwołująca złożyła odrębny wniosek z dnia 4.12.2012 r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, stwierdzając, że istnieje potrzeba uwzględnienia i uzgodnienia interesów stron o sprzecznych interesach i wyważenia ich. Nadto Opactwo w K. dodatkowo podniosło naruszenie art. 54 pkt. 3 upzp w zw. z art. 52 ust.2 poprzez brak linii rozgraniczających w załączniku graficznym skarżonej decyzji, oraz brak wyskalowania i informacji o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odwołanie od decyzji złożył także Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., który wskazał na pozyskaną ekspertyzę widokowo - krajobrazową dla otoczenia Klasztoru w M. opracowaną przez prof. Z. M., oraz własną decyzję o wpisie otoczenia Klasztoru do rejestru zabytków. Wojewódzki Konserwator podniósł, że wydana decyzja łamie warunki wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] ustalającej warunki zabudowy i porozumień w tej kwestii.

Własne odwołanie wniosła także J. M., która zarzuciła, iż powinien się wypowiedzieć w sprawie prac na terenie stadionu [...] konserwator zabytków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 marca 2013r. znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54, art. 56 upzp oraz art.138§1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż we wniosku zostały zgodnie z wymogami ustawowymi cyt. art. 52 ust.2 upzp określone granice terenu przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, w skali 1:500, dołączono również kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k 23-25), określono charakterystykę parametrów technicznych inwestycji, zapotrzebowanie na energię elektryczną. Organ I instancji zawiadomił w sposób prawem przewidziany o wszczęciu postępowania ustalone strony postępowania dopuszczając w trakcie jego trwania na skutek złożonego wniosku jako strony Opactwo w K. M. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Po wszczęciu postępowania przekazano wniosek do zaopiniowania Wydziałowi Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM, Wydziałowi Kształtowania Środowiska UM, Biuru Planowania Przestrzennego UM, Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków, Radzie i Zarządowi Dzielnicy XVIII [...]. Swoje stanowisko negatywnie opiniujące zamierzenie inwestycyjne wyraził Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., oraz Rada i Zarząd Dzielnicy XVIII [...]. Projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 50 ust.4 upzp przez osobę uprawnioną - mgr inż. aren. W. G. wpisanego na listę Okręgowej Izby Architektów do nr ewid. MP [...]. Zgodnie z wymogami wydania decyzji ustalającej lokalizacje celu publicznego wskazanymi w art. 53 ust. 3 upzp została także opracowana: Analiza warunków zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. W dokumencie tym stwierdzono, że działka stanowiąca teren zainwestowania znajduje się w terenie nie objętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, w terenach użytkowania rekreacyjno -wypoczynkowego. Działka usytuowana jest w obszarze o niskim stopniu zainwestowania, przeważająca zabudowa to zabudowa mieszkaniowa, jej sąsiedztwo stanowią otwarte tereny sportowo rekreacyjne, zabudowa klasztoru i tereny przynależne. Działka sąsiaduje z ul. P., oraz zabudową [...] ograniczoną ulicami B. i K. W analizie zapisano, że realizacja masztów oświetleniowych we wnioskowanej wysokości może zakłócać panoramę zabudowań klasztornych, stanowić niepożądany element w tamtejszym krajobrazie.

Równolegle przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. prowadzone było postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa otoczenia klasztoru w M. Decyzją tego organu z dnia 5.11.2012r. znak [...] orzeczono o wpisie do rejestru zabytków tej nieruchomości położonej na działkach ewid. Nr [...] i [...] obr. [...]. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania przez Prezydenta Miasta nie ma waloru ostateczności. Upzp przewiduje - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dwa rodzaje decyzji: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Ustawodawca zdecydował się określić ustawowo pojęcie "inwestycji celu publicznego". Art. 2 pkt 5 upzp precyzując, jakiej inwestycji przysługuje status inwestycji celu publicznego, odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 upzp wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ugn. Innymi słowy działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 pkt. 1-10 ugn mogą być uznane za inwestycję celu publicznego. Samo pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ugn nie jest pojęciem dowolnym. Na aspekt ten zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 10.10.2000r. (II SA/Kr 1010/00) stwierdzając, iż przy interpretacji tego pojęcia nie można odwoływać się do jego potocznego znaczenia, albowiem ustawodawca w art. 6 ustawy ustalił zamknięty katalog celów publicznych. Planowana inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1-10 ugn. Zapis pkt 6 wymienionego przepisu, który wskazuje, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że organ naruszył ten przepis przez błędną jego wykładnię, skoro wymienia on wprost jako jeden z celów publicznych budowę obiektów sportowych. Wskazane zaś we wniosku zamierzenie inwestycyjne w sposób oczywisty wiąże się z potrzebą zapewnienia możliwości funkcjonowania istniejącego od kilkudziesięciu lat obiektu sportowego - stadionu sportowego [...]. Kwestia wysokości masztów jest tutaj wtórna wobec pytania czy są one niezbędnym nowym urządzeniem technicznym dla obiektu sportowego. Przedstawione regulacje ustawowe nie wymagają określenia przez wnioskodawcę w decyzji lokalizacyjnej rodzaju celu publicznego, jaki chce się osiągnąć, niemniej jednak we wniosku wskazano, iż pozyskanie decyzji lokalizacyjnej jest niezbędne do skutecznego wystąpienia o zmianę dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycją celu publicznego będą zamierzenia o znaczeniu dla lokalnej społeczności, a więc czynności stanowiące wartość lokalną i będące równocześnie realizacją celów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Poza tym trudno nie zauważyć konieczności budowy oświetlenia istniejącego i działającego stadionu sportowego, skoro istniejące pozwolenie na tymczasowe użytkowanie czterech masztów oświetleniowych miało ważność do 31.10.2012r. (decyzja Prezydenta Miasta z dnia 14.07.2009r. znak: [...]).

Nadto w ocenie organu cele grupowe a nie publiczne inwestycji nie mają znaczenia, gdyż dla zakwalifikowania danego przedsięwzięcia jako celu publicznego nie jest istotna liczba i charakter beneficjentów (vide wyrok NSA z 19.04.2011r. OSK 1/11, wyrok WSA w Warszawie z 15.10.2010r. sygn.. VI/SA/Wa 1160/1).Kolegium nie dopatrzyło się uchybienia przepisowi art. 6 ugn, gdyż wnioskowana budowa masztów oświetleniowych dla stadionu sportowego jest inwestycją konieczną dla funkcjonowania tego obiektu sportowego. Ten zaś jest wymieniony w katalogu celów publicznych. Kolegium rozważyło także problem ewentualnego zwolnienia z obowiązku wydania decyzji ze względu na treść wniosku gminy, który dotyczył przedsięwzięcia budowy masztów oświetleniowych istniejącego obiektu sportowego. Przepis art. 50 § 2 pkt. 1 upzp nie będzie miał w sprawie zastosowania gdyż zgodnie tym przepisem tylko roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale z zastrzeżeniem że nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej.

Odpowiadając na jeden za zarzutów odwołania dotyczący obowiązku wydania przez Radę Gminy uchwały określającej budowę masztów oświetleniowych obiektu sportowego jako cel publiczny Kolegium podało, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość określenia w drodze uchwały, warunków i trybu finansowania zadań własnych, z zakresu sportów kwalifikowanych jako cel publiczny. Ma to na celu tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu , ewentualnie jego finansowanie, tworzenie warunków organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu. Należy tu wskazać choćby na możliwość zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego umów z podmiotami działającymi w sferze sportu, na podstawie których zostanie im udostępniona infrastruktura będąca we władaniu danej jednostki. Jednakże wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, iż zadanie to ma charakter obowiązkowy, należy uznać, że jest to zadanie własne fakultatywne. Zdaniem Kolegium nie zostały w niniejszej sprawie naruszone przepisy ustawy o sporcie. W kwestionowanej decyzji organ I instancji przedstawił i omówił szczegółowo zastrzeżenia i uwagi stron postępowania. Podkreślono, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, żadną formą ochrony zabytków, nie jest wpisany do żadnej ewidencji zabytków, zaś prowadzone postępowanie z wniosku Opactwa w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia Klasztoru nie jest zagadnieniem wstępnym, które może skutecznie wstrzymać postępowanie. Wydana w dniu 5.11.2012r. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie jest decyzją ostateczną i nie podlega wykonaniu. Przepis art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedstawia katalog zamknięty ustawowo określonych form ochrony zabytków, którymi są: wpis do rejestru zabytków; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W decyzjach lokalizacyjnych, w tym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uwzględnia się w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1a cyt. ustawy).

Rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Działka nr [...] obr. [...] nie znajduje się w tym rejestrze w żadnej z form ochrony zabytków.

W ustalonych okolicznościach decyzja nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

Strona odwołująca się Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. prowadzi własne postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia klasztoru cystersów - m.in. działki nr [...] obr. [...]. Postępowanie to nie zostało jednak zakończone ostateczną decyzją, a w dniu orzekania przez organ I i II instancji przedmiotowa nieruchomość nie była i nie jest obszarem objętym ochroną konserwatorską, a zatem nie ma zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp wskazujący na obowiązek uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu .

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu pojęcia ładu przestrzennego organ odwoławczy podał, iż przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu (k. 199 ) oraz nie zaprzecza, iż maszty we wnioskowanej wysokości 38 m, będą przekraczały horyzontalną linię zabudowy przez budynki zlokalizowane w sąsiedztwie, będą zakłócały widok panoramy zabytkowych zabudowań Klasztoru. Podobne wnioski wynikają z przedłożonej wraz z odwołaniem opinii konserwatorskiej wraz z elementami ekspertyzy widokowo krajobrazowej. Oparcie jednak decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyni z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczeniem o charakterze uznaniowym, co staje się niedopuszczalne. Organ wskazał na orzecznictwo sądowe.

Nie ustalono w przeprowadzonym postępowaniu braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez Gminę z przepisami odrębnymi. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w trybie milczącej zgody, którą to możliwość przyjmuje art. 53 ust.4 upzp. Kolegium nie uwzględniło wniosku stron o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż nie spełniłoby takie działanie pokładanej nadziei uzgodnienia interesów stron postępowania. Gmina wyraźnie określiła swoje żądanie we wniosku złożonym do organu I instancji. Wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa zgłoszony w odwołaniu przez Opactwo w M. został przez Kolegium rozpatrzony odrębnym postanowieniem .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Opactwo w K., zarzucając, naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 4 ust. 2 upzp. w zw. z art. 6 pkt 6 ugn poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego,

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 6 ugn poprzez błędne przyjęcie, że upzp oraz ugn nie zawierają regulacji sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji polegającej na budowie urządzenia, które (przy nadaniu temu urządzeniu takiego kształtu, jaki wynika z wniosku inwestora) narusza w sposób oczywisty ład przestrzenny;

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 6 ugn w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporciepoprzez przyjęcie, że cztery maszty oświetleniowe (h=38 m) płyty głównej boiska [...] stanowią publiczny obiekt sportowy w rozumieniu art. 6 pkt 6 ugn mimo braku uchwały Rady Miasta podjętej w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, określającej warunki i tryb finansowania tego zamierzenia jako zadania własnego gminy, i wskazującej cel publiczny z zakresu sportu, który gmina ta zamierza osiągnąć poprzez realizację tego zamierzenia inwestycyjnego;

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 56 zd. drugie upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.o.z.) w zw. z art. 18 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 19 ust. 1a pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przepisy odrębne, które sprzeciwiają się wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnej z wnioskiem Gminy Miejskiej i w konsekwencji niezastosowanie art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. w zw. z art. 18 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 19 ust. 1a pkt 1 u.o.z.o.z. prowadzące do nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz przy określaniu jej treści, że zgodnie z u.o.z.o.z. jedną z form ochrony zabytków, poza wpisem do rejestru zabytków, uznaniem za pomnik historii i utworzeniem parku kulturowego, jest właśnie zamieszczenie ustaleń ochrony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z.), a co za tym idzie, w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek uwzględnić ochronę zabytków nieruchomych i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 a pkt 1 u.o.z.o.z.);

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 53 ust 4 pkt 11 upzp poprzez zaniechanie uchylenia decyzji w przypadku, w którym postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji było dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, a polegającą na braku uzgodnienia projektu decyzji z 8 listopada 2012r. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania niezbędne do uznania go za "inwestycję celu publicznego", czy jest technicznie konieczne do realizacji jednego z celów publicznych, jak również poprzez bezzasadne i niepoprzedzone żadną analizą techniczną przyjęcie, że konieczne dla funkcjonowania boiska "[...]" jest postawienie masztów oświetleniowych o wysokości wynoszącej 38 m;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 89 § 2 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy mimo wniosku strony, w sytuacji, w której istniała potrzeba uzgodnienia interesów stron, bowiem podstawową kwestią sporną między stronami jest wysokość masztów oświetleniowych objętych zamierzeniem, a strony wiąże już zawarta wcześniej ugoda z 14 maja 2009 r. dotycząca tej kwestii i znana organom prowadzącym postępowanie, którą to ugodę wnioskodawca w sposób oczywisty narusza poprzez samo wystąpienie z wnioskiem inicjującym postępowanie o wydanie decyzji, a wykonanie zawartej ugody wymaga uzgodnienia między stronami ich stanowisk przede wszystkim w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez zaniechanie uchylenia decyzji w przypadku, w którym decyzja ta nie zawierała załącznika w postaci mapy będącej kopią mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000 a nadto nie obejmowała całości obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji;

W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, mimo że doszło do naruszenia części wskazanych w skardze przepisów, to jednak naruszenie to nie miało ani też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to zarzucanego w skardze naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w postaci braku w decyzji załącznika w postaci mapy będącej kopią mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, a nadto nie objęcia całości obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji. Wg strony skarżącej brak wskazania w w/w załączniku, stanowiącym mapę, skali tej mapy świadczy o tym, że nie stanowi on kopii mapy zawartej we wniosku, który taką skalę z kolei zawierał, a nadto brak oznaczenia skali prowadzi do niemożności samodzielnego jej wykorzystania bez odwołania się do mapy zawartej we wniosku, co świadczy o braku samodzielności rozstrzygnięcia i zupełności treści decyzji. W ocenie składu orzekającego opisane powyżej nieprawidłowości, świadczą o tym, że mapa, stanowiąca załącznik do decyzji, obarczona jest wadami, ale wady te nie mogą prowadzić do uznania, że miały wpływ na wynik sprawy. W decyzji znajduje się bowiem informacja o oryginalnej kopii mapy znajdującej się w aktach sprawy, która to mapa zawiera wymaganą przepisami skalę. Z porównania tychże map wynika również, iż mapy są tożsame, natomiast niewielkie różnice nie dotyczą mapy (położenia obiektów) lecz jedynie oznaczeń tzw. legendy i nie zawierają sprzeczności. Za takie nie sposób uznać również wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, gdy oryginał mapy takiego określenia w legendzie nie zawierał, choć linie te na mapie były oznaczone. Obie mapy zawierają również oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem. Nadto na załączniku do decyzji wyraźnie wskazano pieczęć i autora mapy. Strona skarżąca podniosła również, iż mapa nie zawiera oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Jednak z uzasadnienia i motywów wydania decyzji wynika, iż organy kierowały się wnioskiem iż nie można na klauzuli generalnej kształtowania ładu przestrzennego, a w tym konkretnym przypadku relacjach kompozycyjno – estetycznych w zakresie niekwestionowanego przez organy zakłócenia widoku panoramy zabytkowych zabudowań klasztoru, opierać odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Stąd pomimo, iż analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wskazywała, iż maszty o wysokości 38m będą przekraczały horyzontalną linię zabudowy oraz budynki zlokalizowane w sąsiedztwie, to jednak w przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. W tym więc kontekście decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną i jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami upzp i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzjępozytywną. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 upzp) - por. wyrok NSA z 10 lutego 2010 r. sygn. II OSK 1737/08. W tym kontekście brak oznaczenia na mapie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego nieruchomość strony skarżącej nie można uznać za uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem kwestie oddziaływania masztów na walory krajobrazowo- estetyczne badał i uwzględniał dokonując analizy wniosku, lecz ze względów wyżej przedstawionych uznał, iż nie mogą one mieć znaczenia. Stąd zarzut strony skarżącej w zakresie mapy obszaru oddziaływania stanowi jedynie wymóg formalny, który nie miał wpływu na wynik sprawy.

Niesłusznie również twierdzi strona skarżąca, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 53 ust 4 pkt 11 upzp poprzez zaniechanie uchylenia decyzji w przypadku, w którym postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji było dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, a polegającą na braku uzgodnienia projektu decyzji z 8 listopada 2012r. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. W postępowaniu rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanego uzgodnienia, lecz naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż nastąpiło "milczące" uzgodnienie projektu decyzji z 22 października 2012r., a wydana decyzja oparta została na projekcie z 8 listopada 2012r., nie uzgodnionym ponownie, lecz wbrew twierdzeniom strony skarżącej nowy projekt w aspekcie przedmiotowym organu uzgadniającego tj. sfery gospodarki wodnej (odniesienie się do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi), nie różnił się od projektu z 22 października 2012r. – por. pkt II ppkt 5 załącznika nr 1 warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Poza tym podniesione naruszenia prawa w pozostałych zarzutach, w ocenie Sądu, nie miały w ogóle miejsca, stąd należało uznać je za niezasadne bez rozważania czy miały czy też mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W zakresie naruszenia art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 4 ust. 2 upzp. w zw. z art. 6 pkt 6 ugn, tj. iż w ocenie skarżącego zamierzenie inwestycyjne nie stanowi "inwestycji celu publicznego", argumentował on je: zakazem rozszerzającej wykładni tego pojęcia oraz zaspokojeniem potrzeb indywidualnych lub grupowych a nie ogółu ludzi, brakiem znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, a także jedynie powiązaniem technicznym z inwestycją główną (boisko piłkarskie) i służeniem w celu lepszego wykonania celu głównego, ale nie warunku koniecznego do jego istnienia. Jednocześnie skarżący zakwestionował, iż boisko piłkarskie również nie stanowi inwestycji celu publicznego, a także iż funkcjonowało od 2009r. bez przedmiotowych masztów, wskazując przy tym na zawartą ugodę w której inwestor zobowiązał się do obniżenia masztów oraz obecne wykorzystanie boiska jedynie przez klub sportowy i historyczne uwarunkowania sprowadzenia tychże masztów (o wysokości 38 m) ze stadionu [...], co oznacza iż inwestor kierował się koniecznością ich wykorzystania a nie analizą wymaganej wysokości względem uwarunkowań krajobrazowych.

Przedstawione powyżej zarzuty sprowadzające się do wspólnego wniosku, iż zamierzenie inwestycyjne nie stanowi "inwestycji celu publicznego" nie zasługują na uwzględnienie. Przeczy bowiem temu wykładnia literalna przepisów, których naruszenie zarzuciła strona skarżąca. Z art. 6 pkt 6 ugn wynika wprost, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Z kolei art. 2 pkt 5 upzp wprost wskazuje, iż przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn. Z unormowań tych literalnie wynika, iż w pojęciu budowy i utrzymywania publicznych obiektów sportowych mieści się budowa elementów oświetlenia boiska w postaci masztów. A zatem argument o jedynie powiązaniu technicznym z inwestycją główną (boisko ) nie obala tej przesłanki. Wobec tego wszelkie dywagacje zmierzające do poszukiwania zasadności inwestycji w postaci dokonywania oceny potrzeby tej inwestycji dla prawidłowego funkcjonowania obiektu sportowego (np. roztrząsania kwestii wysokości masztów) znajdują się poza literalnym brzmieniem art. 6 pkt 6 ugn i skoro ustawodawca takich rozróżnień oraz uszczegółowień nie wprowadza, to doszukiwanie się ich przez organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego byłoby naruszeniem prawa. Dotyczy to także przesłanek zawartych w art. 2 pkt 5 upzp, ponieważ ustawodawca wskazał na znaczenie chociażby lokalne tj. dla lokalnej społeczności, co spełnia wymóg uznania za inwestycję celu publicznego. Niewątpliwie stadion sportowy, a jego częścią jest oświetlenie boiska ma znaczenie dla co najmniej lokalnej społeczności w zakresie sportu, w tym rozwoju kultury fizycznej, a przy tym w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż dla zakwalifikowania danego przedsięwzięcia jako celu publicznego nie jest istotna liczba i charakter beneficjentów (por. wyrok NSA z 19.04.2011 sygn. OSK 1/11). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż działania inwestycyjne zostały podjęte przez podmiot publicznoprawny Gminę Miasta w celu zapewnienia odpowiedniego obiektu sportowego nieokreślonej grupie ludzi.

Niezasadny jest przy tym również zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 6 ugn w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporcie poprzez brak podjęcia uchwały Rady Miasta określającej warunki i tryb finansowania zamierzenia jako zadania własnego gminy, i wskazującej cel publiczny z zakresu sportu, który gmina ta zamierza osiągnąć poprzez realizację tego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazać tutaj należy, iż ani art. 2 pkt 5 upzp, ani art. 6 pkt 6 ugn nie wprowadza wymogu podjęcia takiej uchwały i jej wpływu na określenie celu publicznego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Poza tym rację ma skarżony organ, iż art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie wprost odnosi się do kwestii finansowania określonej inwestycji, a nie zagospodarowania przestrzennego, a już chociażby z art. art. 2 pkt 5 upzp wprost wynika, iż dla określenia celu publicznego nie ma znaczenia status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania.

Wobec tego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez podniesione w skardze zaniechanie przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania niezbędne do uznania go za "inwestycję celu publicznego". Organy bowiem prawidłowo ustaliły i oceniły, a także uzasadniły wskazane przesłanki, odnosząc się przy tym do podnoszonych w odwołaniu zastrzeżeń strony skarżącej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wydania decyzji, która prowadzi do budowy urządzenia, które naruszy w sposób oczywisty ład przestrzenny (naruszenie art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 6 ugn poprzez błędne przyjęcie, że upzp oraz ugn nie zawierają regulacji sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji polegającej na budowie urządzenia, które przy nadaniu temu urządzeniu takiego kształtu, jaki wynika z wniosku inwestora, narusza ład przestrzenny). Powyższa argumentacja strony skarżącej prowadzi bowiem do zakwestionowanego powyżej już wniosku, iż w oparciu o klauzulę ogólną ładu przestrzennym można opierać odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego. Sąd podziela wcześniej wskazany pogląd, iż nie można na klauzuli generalnej kształtowania ładu przestrzennego opierać odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną i jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami upzp i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych (zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi) organ właściwy w sprawie wydaje decyzję pozytywną, co wprost wynika z przywołanego wcześniej art. 56 upzp - por. wyrok NSA z 10 lutego 2010 r. sygn. II OSK 1737/08.

Niezasadny jest również zarzut nieuwzględnienia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ochrony zabytków nieruchomych i ich otoczenia. Wprowadzony z dniem 5 czerwca 2010 r.pkt 4 do art. 7 u.o.z.o.z. określający, iż formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza jednak wbrew twierdzeniu strony skarżącej, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest samodzielną podstawą objęcia zabytku ochroną. W doktrynie prawa administracyjnego – w komentarzu do art.19oraz art. 7 w/w ustawy autorstwa Maksymiliana Cherki (red.) i Patrycji Antoniak (por. program komputerowy Lex Omega – pkt 4 komentarza) wyrażony został przy tym pogląd, iż konstrukcja zawarta w art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z. zawierająca otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniania w decyzjach lokalizacyjnych (przede wszystkim w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzji o warunkach zabudowy), będąca konsekwencją wprowadzenia do art. 7 nowej prawnej ochrony zabytków, jaką jest ustalenie takiej ochrony właśnie w treści tego rodzaju decyzji, jest wadliwa. W świetle art. 19 ust. 1a nadzorem konserwatorskim będą mogły zostać objęte także obiekty niewpisane do rejestru zabytków, a ujęte wyłącznie w wojewódzkiej lub wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków. Wadliwość konstrukcji normatywnej oznacza również, iż prowadzi ona do powstania poważnych wątpliwości natury prawnej, które nie powinny być rozstrzygane wyłącznie na drodze praktyki administracyjnej. Dotyczy to kwestii, czy w znowelizowanym stanie prawnym można ustanowić w decyzji lokalizacyjnej, a przede wszystkim - w decyzji o warunkach zabudowy, ochronę konserwatorską w odniesieniu do obiektów, które nie figurują nawet w gminnej ewidencji zabytków, co wynika z literalnego brzmienia art. 19 ust. 1a in fine, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "w szczególności". Stoi ono jednak w sprzeczności z treścią art. 8 ust. 1 samej ustawy nowelizującej u.o.z.o.z. tj. ustawy z dnia 18 marca 2010 r.o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010r.75.474). Nie da się go również pogodzić z uwarunkowaniami systemowymi. W zmienionym art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp mowa jest bowiem wyraźnie o tym, że uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim zakresie, w jakim odnosi się on do obszarów i obiektów objętych formami ochrony ze znowelizowanego art. 7 u.o.z.o.z. oraz objętych gminną ewidencją zabytków. Zatem nie ma tu mowy o uzgadnianiu z konserwatorem projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektów lub obszarów przewidzianych do objęcia ochroną tylko w tym projekcie (tj. w decyzji, która dopiero zostanie wydana na jego podstawie). Zdaniem autora w/w komentarza nie można uznać za dopuszczalne w świetle aksjologii u.o.z.o.z., by organ planistyczny mógł ustalać w decyzji o warunkach zabudowy ochronę konserwatorską w sposób całkowicie dyskrecjonalny, tj. bez porozumienia z konserwatorem, a na dodatek w odniesieniu do obiektów, którymi sam konserwator nie wyraził zainteresowania. W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko, że wbrew literalnej wykładni art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z. niedopuszczalne jest ustalenie w decyzji, o której mowa w art. 7 pkt 4 tej ustawy, ochrony konserwatorskiej względem obiektów, które ani nie są ujęte w rejestrze zabytków, nie stanowią pomnika historii oraz nie znajdują się na terenie parku kulturowego, ani nie figurują w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Zatem warunkiem koniecznym do ustalenia ochrony konserwatorskiej danego obiektu w jednej z decyzji wskazanych w art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. jest, by obiekt ten figurował uprzednio co najmniej w gminnej ewidencji zabytków. W kontrolowanej sprawie prawidłowo skarżone organy ustaliły, iż otoczenie klasztoru cystersów nie jest objęte żadną ochroną zabytków, gdyż wniosek strony skarżącej o wpisanie do rejestru zabytków działek otaczających klasztor, w tym działki na której planowana jest budowa przedmiotowych masztów, nie został ostatecznie rozpoznany.

Nie może zasługiwać na uwzględnienie w końcu także oparty na art. 89 § 2 kpa zarzut zaniechania przeprowadzenia rozprawy mimo wniosku strony, w sytuacji, kiedy między stronami istniała zawarta wcześniej ugoda z 14 maja 2009r. Wskazywany przepis wprowadza nakaz aby organ przeprowadził rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wskazywana ugoda została zawarta w odległym od dnia wydania skarżonej decyzji czasie i nie ma, w ocenie Sądu, wpływu na obecnie podstawową kwestię sporu pomiędzy stronami tj. wysokość masztu. Stanowiska stron były wyrażane w postępowaniu i są znane jako krańcowo sprzeczne, stąd prawidłowo organy uznały, iż brak jest uzasadnionych podstaw do doprowadzenia do wypracowania wspólnego stanowiska wyrażającego wspólny interes. Nadto stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu w sposób wyczerpujący, stąd nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Świadkowie lub biegli czy też oględziny nie doprowadziły do rozstrzygnięcia spornych kwestii, które de facto dotyczyły bowiem oceny prawnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.