III SA/Kr 288/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania I. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2012 r. znak [...] orzekającą o aktualizacji części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K, jednostka ewidencyjna C. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. 2000 r., 98, poz. 1071 ze zm./ - dalej k.p.a. – w związku z art. 7 b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz. U. 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm./.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.

Wójt Gminy C, wnioskiem z dnia 27 maja 2009 r. wystąpił do Starosty o aktualizację obowiązującego operatu ewidencji gruntu obrębu K w zakresie zmodernizowanej działki ewidencji nr [...]. We wniosku podnosił, że obowiązujący – zmodernizowany – operat ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględnia dokumentacji geodezyjnej przyjętej dnia 12 października 1993 r. do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], w postaci mapy uzupełniającej podziału działek ewid. nr /przed modernizacją/ [...] i [...] położonych we wsi K, Gmina C z dnia 4.10.1993 r., oraz zmian stanu prawnego wynikających z aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1993 r. nr Rep. A. [...], którego przedmiotem była umowa sprzedaży przez S. J. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] /wg. starego oznaczenia/, powstałych z powyższego podziału na rzecz Gminy C. Załącznikami wniosku były powyższe dokumenty w postaci mapy uzupełniającej podziału i kserokopii aktu notarialnego.

Starosta Powiatowy kolejnymi pismami informował wnioskodawcę

i I. P. jako uczestniczkę – aktualną właścicielkę dz. ewid. nr [...], że podstawę wprowadzenia ewentualnych zmian może stanowić opracowanie geodezyjno – kartograficzne sporządzone na koszt wnioskodawcy, gdyż sporządzenie stosowanej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej mogącej stanowić podstawę zmian na koszt Skarbu Państwa nie może nastąpić w najbliższym czasie.

Przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2012 r. znak [...], Wójt Gminy C przedstawił przyjętą do ewidencji – państwowego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – w dniu 28 marca 2012 r. za nr ewid. [...], dokumentację geodezyjną jako opracowanie mające uzasadnić wprowadzenie zmian w obowiązującej zmodernizowanej ewidencji gruntów, co do działki ewid. zmod. [...].

Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy C orzekł o aktualizacji części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K jedn. ewid. C przyjętego do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjno – kartograficznej dnia 10.03.1994 r. za nr [...] w ten sposób, że;

1. z działki ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,1090 ha wyodrębniono działkę ewid. zmod. nr [...] o pow. 0.0197 ha, powstałą z dawnych działek ewidencyjnych;

nr. [...] i [...] ujawnionych w KW [...] własności Gminy C, oraz z działki nr [...] ujawnionej w KW nr [...] również własności Gminy C,

2. działka ewid. zmod. nr [...] w wyniku powyższego wyodrębnienia zmieniła powierzchnię na 0,0893 ha i konfigurację, bez zmiany oznaczenia.

W podstawie faktycznej swojej decyzji Starosta przyjął, że przedmiotem wniosku o wprowadzenie zmiany był zmodernizowany operat ewidencyjny obrębu K, obowiązujący na mocy Obwieszczenia Wojewody z dnia 19 września 1994 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z 1994 r., który zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów.

Prace modernizacyjne prowadzone były w latach 1992-1993, a zmodernizowana działka ewid. [...] według wykazu synchronizacyjnego utworzona została z dotychczasowych działek ewidencyjnych [...] i [...], stanowiących ówczesną własność S. J. i objętych Księgą Wieczystą nr [...].

Działki ewidencyjne nr [...] i [...] własności S. J. uległy podziałowi odzwierciedlonemu mapą uzupełniającą podziału z dnia 4 października 1993 r., przyjętą do zasobu ewidencji geodezyjno – kartograficznej w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 12 października 1993 r., zn. nr [...]. W wyniku tego podziału na mapie podziału powstały działki; [...], [...], [...] i [...]. Aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1993 r. nr Rep. A nr [...] sporządzonym przed notariuszem , S. J. sprzedał Gminie C działki ewid. nr [...] i [...] Postanowieniem § 8 tego aktu notarialnego nabywca wnosił o uwidocznienie w dziale I KW [...], podziału działek i odłączenie działek [...] i [...] do nowej księgi wieczystej.

Ustalił Starosta dalej, że powyższy podział działek [...] i [...] i sprzedaż powstałych z ich podziału działek [...] i [...] nie zostały uwidocznione w zmodernizowanej ewidencji gruntów.

Według ustalenia Starosty porównanie mapy ewidencyjnej uprzednio obowiązującej sporządzonej w skali 1:2880, z mapą ewidencyjną zmodernizowaną w skali 1:2000, dowodzi, że zmodernizowana działka ewidencyjna nr [...] "zawiera w swej konfiguracji" wszystkie działki ewidencyjne oznaczone przed modernizacją na mapie uzupełniającej podziału numerami [...], [...], [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...]."

Ustalił organ I instancji, że w sporządzonym w toku modernizacji protokole synchronizacyjnym stwierdzono, że odpowiednikiem działek ewid. [...] o pow. 0,0868 ha i dz. ewid. [....] o pow. 0,0484 ha w zmodernizowanej ewidencji jest działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,1090 ha. Dnia 7 grudnia 1993 r. S. J. potwierdził podpisem na tym protokole, że "okazaną powierzchnię w graniach określonych na mapie ewid. gruntów przyjmuje do wiadomości bez zastrzeżeń".

Ustalono dalej, że umową notarialną darowizny z dnia 25 lutego 2002 r. sporządzoną za nr Rep. A [...] S. J. darował córce M. M. i jej mężowi W. M. działki nr [...] i [...] z nieruchomości objętej KW [...] oznaczone - na wykazie zmian sporządzonym 20 lutego 2002 r. przez uprawnionego geodetę za nr l.ks.zam. [...] – jako działka ewid. zmod. nr [...], obszaru 0,1090ha powstała ze starych działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Zawartym w akcie notarialnym wnioskiem objęto odłączenie z KW [...] działki ewid. zmod. [...] obszaru 0,1090 ha i założenie dla niej nowej księgi wieczystej z wpisaniem prawa własności obdarowanych. Dla nieruchomości obejmującej dz. ewid. zmod. Nr [...] o obszarze 0,1090 ha założono w 2002 r. Księgę wieczystą na [...].

Kolejnym aktem notarialnym z 8 maja 2007 r. Nr Rep. A [...], W. i M. małżonkowie M. sprzedali I. P. nieruchomość objętą KW [...] składającą się z działki ewid. zmod. nr [...] obszaru 0,1090 ha. Obecnie księga wieczysta ma nr [...]. W operacie ewidencji gruntów, w stanie poprzedzającym decyzję Starosty z dnia 1.10.2012, w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,1090 ha.

W oparciu o poczynione ustalenia, Organ I instancji przyjął, że zachodzą podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Zdaniem Starosty w świetle przeprowadzonych dowodów obowiązująca ewidencja, pomija zmiany stanu prawnego zaistniałe już podczas jej modernizacji. W następstwie tego w zmodernizowanej ewidencji obszar działki nr [...] nie jest jednorodny prawnie w rozumieniu definicji działki ewidencyjnej zawartej w § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38 poz. 454/.

Wskazał organ I instancji, że przedłożona dokumentacja geodezyjna, przyjęła do zasobu geodezyjno-kartograficznego za Nr [...] zawiera mapę aktualizacji operatu ewidencji gruntów m.in. dla działki ewid. zmod. [...], mapę do celów prawnych – aneks do wykazu zmian Nr [...] z 20.02.2002 r. dla dz. ewid. zmod. [...], wykaz zmian m.in. dla działki ewid. zmod. [...], oraz że operat zawiera wydzielenie działki ewid. zmod. [...] o pow. 0,0197 ha powstałej z dawnych działek ewid. Nr [...] i [...] ujawnionych w k.w. nr [...] i z działki ewid. nr [...] ujawnionej w kw nr [...], obu założonych dla nieruchomości stanowiących własność Gminy C.

Powołując przepisy art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz m.in. §§ 5 i 9 ust. 1 § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 47 ust. 1 i 3 oraz § 60 ust. 1 pkt 3, §§ 61 i 62 w/w Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków uznał Starosta, że przedłożony operat dotyczący aktualizacji ewidencji, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 28 marca 2012 wraz z wykazami zmian gruntowych, w tym z aneksem do wykazu zmian dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] objętych obecnie KW [...] daje podstawę do wprowadzenia zmian w części kartograficznej i opisowej obowiązującego operatu ewidencji gruntów.

Organ I instancji wskazując na przepisy art. 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm./ i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy podkreślił, że podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej – stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków,/katastru nieruchomości/, oraz że elementy oznaczenia nieruchomości nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych ani domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa / art. 5 i 3 powołanej ustawy/. Sama zatem dotychczasowa powierzchnia przydana działce ewid. Nr [...] w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości uczestniczki nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu zmian aktualizujących ewidencję co do konfiguracji i powierzchni tej działki.

Uzasadniając decyzję Starosta odniósł się do zgłoszonego w toku postępowania przez uczestniczkę I. P. wniosku o " zawiadomienie jej poprzedników prawnych W. M. i M. M." – wskazując, że nie mają oni przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W związku z kolejnym wnioskiem z 11 czerwca 2012 r. o wezwanie w/w osób do udziału w sprawie, a następnie o wezwanie tych osób oraz S. J. w charakterze świadków, Starosta w postanowieniu z [...] 2012 odmówił temu wnioskowi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] 2012 stwierdził niedopuszczalność zażalenia I. P. na to postanowienie.

W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. I. P. zarzuciła naruszenie przepisów art. 77, 28 i 107 § 1 k.p.a. wnosząc o jej zmianę przez odmowę aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie działek ewid. [...] i [...] względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania.

Naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. upatrywała składająca odwołanie w niewezwaniu do udziału w postępowaniu "wszystkich stron postępowania a konkretnie S. J. właściciela działek o nr [...] i [...] tworzących działkę [...]", a art. 107 § 1 kpa przez "nie posiadanie przez decyzję podstawy prawnej", o randze ustawowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 k.p.a, w odwołaniu przeprowadzono "rozliczenie" powierzchni działek S. J. przed zawarciem w dniu 30.12.1993 r. umowy sprzedaży Gminie C działek [...] i [...] i po tej dacie. Odwołująca przyjmowała, że po tej umowie sprzedaży pozostałe przy S. J. działki [...] i [...] miały powierzchnię 0,1004 ha. Będąc przedmiotem darowizny, a następnie umowy sprzedaży ze skarżącą miały powierzchnie 0,1090 ha i działkę ewid. [...] o takiej powierzchni nabyła odwołująca się. Ta powierzchnia została ustalona wykazem synchronizacyjnym geodety J. K. z 20.02.2002 L.ks.zam. [...] dla działek [...] i [...]). W związku z tym w odwołaniu zarzucono, że aktualizacja odbywa się kosztem powierzchni jej działki.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia organu I instancji, uzupełniając je wynikającymi z zebranych dowodów dalszymi szczegółowymi ustaleniami.

W szczególności dodatkowo ustalono, że;

- prace związane z odnowieniem operatu ewidencji gruntów dla obrębu K, jednostka ewidencyjna C, zakończone obwieszczeniem Wojewody z dnia 19 września 1994 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewody Nr [...] o tym, że odnowiony operat zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów i budynków i stał się obowiązujący, poprzedzone zostały przyjęciem odnowionego operatu ewidencji gruntów do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznego w dniu 10 marca 1994 za numerem [...]

- przebieg postępowania związanego z odnowieniem operatu ewidencji gruntów regulowany był przepisami obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. Nr 11, poz. 98/ a zwłaszcza jego załącznikiem w przedmiocie "zasad i sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz sporządzania wykazu gruntów". Przepis § 92 ust. 3 w/w załącznika przewidywał, że odnawianie operatu ewidencji gruntów następuje również w razie sporządzenia nowej mapy zasadniczej. Taka mapa zasadnicza dla obrębu K została wówczas sporządzona,

- odnowiona mapa ewidencyjna w skali 1:2000 obrębu K, stanowi "nakładkę" ewidencyjną mapy zasadniczej w skali 1:2000 opracowanej metodą autogrametryczną. Na odnowionej mapie ewidencyjnej wykonano nową numerację działek ewidencyjnych. Wskazując rodzaj materiałów źródłowych i metodę opisu granic zmodernizowanych (odnowionych) działek ewidencyjnych oraz analityczną metodę obliczania ich powierzchni, organ stwierdził, że w toku modernizacji dokonano porównania odnowionego operatu ewidencji gruntów z uprzednio obowiązującą ewidencją gruntów sporządzając tzw. wykazy synchronizacyjne. Pola powierzchni działek obliczono metodą analityczną w oparciu o współrzędne z dokładnością 0,0001 ha,

- opisując zakresy informacji, które zawierały wykazy synchronizacyjne wskazano, że m.in. sporządzenie tych wykazów poprzedzone było ustaleniem w tzw. protokole synchronizacyjnym numeru protokołu z ustalenia stanu władania i władających,

- ustalenie organu I instancji, że S. J. dnia 7 grudnia 1993 r. w protokole synchronizacyjnym potwierdził własnoręcznym podpisem, że przyjmuje do wiadomości i bez zastrzeżeń okazaną powierzchnię (0,1090ha) w granicach określonych na mapie ewidencyjnej dla działki ewid. zmod. nr [...], jako odpowiednika działek [...] i [...], uzupełniono ustaleniem, że zdarzenie to miało miejsce w okresie wyłożenia operatu do wglądu / 24 listopada 1993 do 7 grudnia 1993 r./. Wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, za danymi operatu ewidencyjnego zmodernizowanego nr [...] numery punktów granicznych, które wyznaczyły przebieg granic ewidencyjnych dz. ewid.zmod. nr [...], pow. 0,1090 ha jako odpowiednika dz. ewid. [...] i [...] obj. KW [...]

- uściślając ustalenia organu I instancji, że podział działek [...] i [...] uwidoczniony na mapie uzupełniającej podziału przyjętej dnia 12.10.1993 r. do zasobu geodezyjno kartograficznego, ani akt notarialny z dnia 30 grudnia 1993 r. w przedmiocie sprzedaży powstałych z tego podziału m.in. działek [...] i [...] nie zostały uwzględnione w odnowionym operacie ewidencji gruntów stwierdzono, że archiwalna mapa ewidencyjna zmodernizowanej ewidencji w skali 1:2880 oraz rejestr gruntów sprzed modernizacji nie zawierały danych co do działek ewidencyjnych powstałych z podziału, a wykazane były tylko działki [...] i [...].

- w uzupełnieniu ustalenia organu I instancji, że w operacie ewidencji w jedn. rej. [...] I. P. – dalej skarżąca - wpisana jest jako właściciel dz. ewid. zmod. nr [...] o pow. 1090 ha, obj. KW nr [...] stwierdzono, że ta księga wieczysta pod numerem [...] założona została w 2002 r. na rzecz W. M. i M. M. jako właścicieli działki nr [...] na podstawie umowy darowizny z 25.02.2002 r. Podstawę opisu przedmiotu darowizny i opisu nieruchomości w księdze wieczystej stanowił wykaz zmian sporządzony przez geodetę J. K. z dnia 20 lutego 2002 L.ks.zam. [...], według którego "dz. ewid. zmod. nr [...]obszaru 0,1090 ha powstała ze starych działek ewidencyjnych nr [...] i [...]".

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego porównanie archiwalnej mapy w skali 1:2880 b.gm.kat. K przedstawiającej działki ewid. nr [...], [...] i [...] oraz nr [...] z obowiązującą mapą ewidencyjną obręb K w skali 1:2000 połączone z analizą protokołów badania ksiąg wieczystych zamieszczonych w operacie KERG [...] stanowiącym postawę wniosku, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działkę ewidencyjną nr [...] objętą KW nr [...], stanowiącą własność I. P., utworzyły /według starych oznaczeń/ nie tylko działki ewid. [...] i [...], którym zgodnie z w/w wykazem synchronizacyjnym L.ks.zam. [...] odpowiada działka nr [...] lecz również działki nr [...], [...] i nr [...] stanowiące przedmiot odrębnych praw własności – Gminy C.

Prowadzi to do wniosku, że działka ewid. zmod. o nr [...] obr. K nie jest jednorodna prawnie w rozumieniu przepis § 9 Rozrządzenia z 29 marca 2001 r. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Stan niejednorodności prawnej działki ewidencyjnej, zdaniem Organu II instancji uzasadniał wprowadzenie zmian o charakterze przedmiotowo - podmiotowym, aktualizujących ewidencję przez doprowadzenie jej do zgodności ze stanem prawnym. Usunięcie tej niezgodności winno na płaszczyźnie przedmiotowej polegać na uwidocznieniu w obwiązującej ewidencji działek objętych dotychczasową działką ewid. [...], które stanowią przedmiot odrębnych praw własności jako objęte odrębnymi księgami wieczystymi. Na płaszczyźnie podmiotowej aktualizacja polega tylko na określeniu podmiotów prawa własności, którym w świetle aktualnych wpisów w księgach wieczystych przysługuje prawo własności działek, których odpowiednikiem są działki nowowydzielone.

Celem rozstrzygnięcia jest uwidocznienie na obowiązującej mapie ewidencji w skali 1:2000 działki stanowiącej odpowiednik działek ewidencyjnych nr – wg. starych oznaczeń [...] i [...] w ich granicach ewidencyjnych. Organ podkreślił, że te granice nie muszą pokrywać się ze stanem prawnym, a ewentualny spór o zasięg prawa własności może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego.

Na tle tego stanowiska Organ II instancji w oparciu o dokumentację operatu nr [...] poczynił szczegółowe wywody, co do sposobu ustalenia przebiegu granic nowoutworzonej działki [...], odpowiadającej działkom [...] i [...] z działką nr [...] po wyodrębnieniu z niej tych działek. Stwierdzono, że ustalenie przebiegu tej granicy nastąpiło na podstawie operatu pomiarowego nr [...] podziału działek [...] i [...].

Wskazując na przepisy § § 37 i 38 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nastąpiło w trybie tych przepisów, gdyż zebrana w zasobie geodezyjnym dokumentacja operatu podziałowego działek [...] i [...] nr [...] nie odpowiada obowiązującym standardom technicznym. Elementem pozyskania danych dotyczących przebiegu granic ewidencyjnych działek było poprzedzenie terenowych pomiarów ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Sporządzony w trybie § 38 protokół z dnia 16 grudnia 2011 r. ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencji gruntów nie został podpisany przez obecną na gruncie uczestniczkę I. P. – skarżącą.

Ustalił organ, że granicę pomiędzy działką ewid. [...], a działką nowoutworzoną nr [...], wyznaczają punkty graniczne o numerach: [...], [...],[...],[...] i [...]. Punkty te oznaczone są na szkicu granicznym nr 1 stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic z dnia 16 grudnia 2011 r. Według dokumentacji punkty graniczne [...], [...], [...] zostały określone według pomiaru na uprzednio założoną osnowę pomiarową. Położenie punktów granicznych [...] i [...] zostało określone według mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

Wskazano, że granice ewidencyjne nowej działki ewid. nr [...], której powierzchnia wynosi 0,0893 ha wyznaczają punkty; [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...].

Granica nowej działki ewidencyjnej [...] o pow. 0,0197 ha wyznaczona jest przez punkty nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Według operatu [...], sporządzony dla działki [...] wykaz synchronizacyjny wskazuje, że powstała ona z dawnych działek [...] i [...] objętych KW [...] oraz z działki [...] /KW [...]/.

Natomiast wykaz synchronizacyjny sporządzony dla nowej działki [...] wskazuje, że powstała ze starych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i odpowiada wykazowi sporządzanemu przez geodetę w dniu 20.02.2002 za L.ks.zm [...] do umowy darowizny.

Co do różnic powierzchniowych z powołaniem na przepisy §§ 61 i 62 w/w rozporządzenia wskazano, że pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, stąd ewentualne rozbieżności powierzchni są wtórne względem prawidłowości przebiegu granic ewidencyjnych.

Z tych względów zdaniem Organu II instancji nie naruszyło zasad prowadzenia ewidencji postępowanie, którego przedmiotem była aktualizacja operatu, przez odtworzenie w granicach niejednorodnej prawnie działki, tej jej części, która w świetle ksiąg wieczystych odpowiada działkom opisanym według starych oznaczeń w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości stanowiących przedmiot własności Gminy C.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z powołaniem na przepis § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zajął stanowisko, że przyjęty dnia 28.03.2012 do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] "Operat geodezyjny wykonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów - podział działek dla przywrócenia zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym" wraz z wykazami zmian stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Starosty.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nie wezwano do udziału w postępowaniu S. J., byłego właściciela działek [...] i [...] podtrzymał organ odwoławczy stanowisko, że nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji wniosła I. P.

Skargę oparto na zarzutach naruszenia;

- § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zachodziła podstawa do aktualizacji operatu, a dokonana aktualizacja pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji gruntów prawa własności skarżącej i Gminy C,

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez nieposiadanie przez zaskarżone decyzje podstawy prawnej w przepisie ustawy

- naruszenie art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wnioskowanych dowodów w postaci zeznań świadków S. J., oraz M. i W. małż. M.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że skutkami decyzji jest zmiana konfiguracji i powierzchni działki [...] z 0,1090 ha na 0,00893 ha /2 ary/, z czego wyodrębnienie działki [...] odbyło się kosztem działki skarżącej – 0,0197 ha.

Wychodząc z założenia, że powierzchnia łączna działek S. J., które były przedmiotem podziału na mapie uzupełniającej z 12.10.1993 wynosiła 0,1352 ha, skarżąca powtórzyła wyliczenie z odwołania, że w następstwie sprzedaży Gminie C działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0348 ha pozostał S. J. właścicielem pozostałych działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1004 ha. Te działki będące przedmiotem darowizny tworzyły działkę [...] o powierzchni – według wykazu synchronizacyjnego 0,1090 ha. Nabyte przez Gminę działki, nie tworzyły działki [...], i miały powierzchnię, nie 0,0197 ha ale 0,0348 ha co wynikało z umowy sprzedaży.

Zdaniem skarżącej organy nie wyjaśniły sprzeczności zaktualizowanej ewidencji z treścią w/w czynności prawnych.

Skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają normy dającej podstawę do wydawania decyzji w przedmiocie aktualizacji operatu. Na poparcie stanowiska przywołano wyrok WSA w Rzeszowie z 5.11.2010 sygn. II SA/Rz 709/10, nie podzielając stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 21.03.2012 sygn. I OSK 464/11 wydanym w rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie.

Uzasadniając, "z ostrożności procesowej" zarzut naruszenia przepisów art.77 § 1 i 78 k.p.a. skarżąca podnosi, że wnosiła o wezwanie w charakterze świadków S. J., M. i W. M. "na okoliczność numeracji, wielkości, podziałów oraz stanu prawnego działek o danej numeracji [...] i [...] oraz ich modernizacji do działki [...]". Zdaniem skarżącej dowód ten pozwolił by wyjaśnić dlaczego działki o powierzchni łącznej 0,1352 ha obecnie obejmują tylko 0,1090 ha i leżą wszystkie w obrębie dz. [...]. Zdaniem skarżącej "gołym okiem" widać, że w terenie zniknęło 2,6 ara ziemi. Podniosła też skarżąca zarzut, że zupełnie bezpodstawnym jest twierdzenie, że działkę [...] tworzyła też dz. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo tylko z przyczyn wskazanych na jej poparcie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ustawa P.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sprawując te kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku.

Rozważając zasadność zarzutów skargi, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Do jednej z przyczyn nieważności kodeks postępowania administracyjnego zalicza w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., poprzez "nieposiadanie" przez zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty podstawy prawnej w przepisie ustawy, w istocie stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego – przez brak w prawie materialnym podstawy do rozstrzygnięcia sprawy decyzją.

Decyzja bowiem w jej ujęciu materialnym jako akt organu o charakterze władnym rozstrzygający konkretną sprawę administracyjną musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego.

Samo naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., przez niepowołanie podstawy prawnej, nie jest równoznaczne z obiektywnym brakiem tej podstawy w obowiązujących przepisach prawnomaterialnych.

Uwzględnienie zarzutu skargi prowadziło by wbrew wnioskom skargi – nie do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Zdaniem skarżącej powołanie przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t. j. Dz.U.10.193.1287 ze zm. – dalej ustawa/ w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, nie czyni zadość wymogowi art. 107 § 1 k.p.a., gdyż wskazany przepis, reguluje tylko kto prowadzi operat, a nie czy i jak należy go aktualizować a w szczególności czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Powołując na poparcie swego stanowiska motywy wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5.11.2010 r. sygn. II SA/Rz 709/10, zarazem skarżąca nie podziela motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 I OSK 464/11 /LEX nr 1295814/ uchylającego powyższy wyrok i przekazującego sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Zdaniem Skarżącej NSA w tym wyroku "nie rozpatrywał sprawy w takim kontekście jaki zachodzi w sprawie, gdyż sąd nie musiał wówczas weryfikować decyzji o aktualizacji operatu ewidencji gruntów".

Wgląd w motywy tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że NSA prezentując stanowisko, że przepisy art. 20 i 22 ustawy nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zmian w ewidencji, zarazem uznał, że podstawę wydania decyzji w takiej sprawie stanowi przepis art. § 47 ust. 3 rozrządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454 – dalej rozporządzenie/.

Rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela. Z kolei, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. I OSK 464/11, stanowi odstępstwo od przeważającego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, że materialno prawną podstawę decyzji administracyjnej w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków stanowią przepisy art. 20 i 22 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne.

Stanowisko to prezentował Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 2.10.2009, I OSK 495/09, czy 5.01.2012 II OSK 1843/10, a ostatnio np. w wyrokach z 10.07.2013 I OSK 275/12, z 25.09.2013 I OSK 835/2, czy z 23.10.2013 I OSK 1016/12 /wszystkie https:II cbois.nsa.gov.pl/.

Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wskazując na jego poparcie dalsze argumenty.

Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

Ustawa z 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisem art. 6 a, z mocą od 1 stycznia 1999 r. ulokowała starostę wśród organów administracji geodezyjnej i kartograficznej /ust. 1 pkt 2 lit b/, których zadania wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej /ust.3/. Okoliczność, że starosta przepisem art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit. b umocowany jest zarazem do wykonywania zadań przy pomocy "geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego", nie zmienia przymiotu starosty jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej /art. 6 a ust.3/.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie /Dz.U.2009, 31.206 ze zm./ zadania administracji rządowej w województwie wykonuje starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

W myśl natomiast przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 a w zw z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej /Dz.U.2013.743 j.t. ze zm./, w ramach klasyfikacji działów administracji rządowej, wyróżnia się dział administracji publicznej /art. 5 pkt 1/, a dział administracji publicznej obejmuje m.in. sprawy geodezji i kartografii /art. 6 ust. 1 pkt 4a/.

Przepisem art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U.2013, 595 j.t. ze zm./ do wykonywania przez powiat określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym zaliczono m.in. zadania w zakresie geodezji, kartografii i katastru.

Jeszcze w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2000 r. K 7/99 /OTK 2000/1/2/ zwrócono uwagę, że przepisy tej ustawy przydają powiatowi różne role, w tym jako części składowej administracji publicznej /art.4,38,70,76/. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.

W świetle powyższych regulacji starosta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 9 i art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w zw. z art. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 a ustawy o działach administracji rządowej, umocowany jest do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, do których należą także sprawy z zakresu geodezji, kartografii i katastru, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.

Zarazem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jest przepis art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego od decyzji starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej służy odwołanie nie do samorządowego kolegium odwoławczego ale do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organu wyższego stopnia.

W świetle powyższych regulacji starosta, który nie jest organem powiatu definiowanego ustawowo jako obligatoryjna – z mocy ustawy – wspólnota samorządowa osób zamieszkujących dany teren /art. 1 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2/, w zakresie administracji publicznej należącej do właściwości powiatu ma przymiot organu umocowanego art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do rozstrzygania indywidualnych spraw decyzją.

Z tych względów należało przyjąć, że przydanie staroście przepisem art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne kompetencji do "prowadzenia" ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów, uszczegóławia tylko kompetencje wynikające z omówionych już wyżej przepisów o charakterze ustrojowym, sytuujących pozycję starosty na płaszczyźnie organu wykonującego zadania administracji rządowej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawy z zakresu geodezji i kartografii, a w tym i katastru /czyli ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu art. 2 pkt. 8 ustawy P.g i.k./ należą do zakresu administracji publicznej, dla których właściwy jest powiat, a starosta ma przydaną w tym zakresie kompetencję do załatwienia spraw indywidualnych decyzją.

Taka prawna regulacja zbędnym czyniła umieszczenie w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisu potwierdzającego expressiss verbis przysługującą staroście kompetencję do załatwiania spraw z zakresu ewidencji gruntów i budynków decyzją administracyjną. Zarazem zrozumiałym się staje, dlaczego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie powtarzając regulacji co do kompetencji starosty do wydawania decyzji w tych sprawach, przepisem art. 6 a ust.4 przydała staroście uprawnienie do powierzenia, na wniosek gminny wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/ w drodze porozumienia, prowadzenia spraw należących do zakresu jego zadań i kompetencji, w tym wydawania decyzji. Jest oczywiste, że skutecznie można powierzyć innemu organowi tylko taką kompetencję, którą posiada organ ją powierzający i o ile jest umocowany do takiej czynności ustawowo. Brzmienie art. 6 a ust. 4 potwierdza zatem stanowisko, że starosta jest umocowany do wydawania w sprawach należących do jego zadań i kompetencji decyzji administracyjnych, o ile co innego nie wynika z przepisu szczególnego.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w przepisach rangi ustawowej wyżej omówionych, istniała podstawa do załatwienia przez starostę przedmiotowej sprawy z zakresu ewidencji gruntów i budynków, decyzją administracyjną. Powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji tylko przepisu art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który swoją treścią mieści się w kompetencjach starosty wynikających z przepisów ustrojowych, do których należy m.in. załatwienie decyzją spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej dotyczących geodezji i kartografii, a w tym właśnie z zakresu ewidencji gruntów i budynków, nie stanowi takiego uchybienia przepisom postępowania /art. 107§1 kpa/, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez wydanie decyzji nie mającej oparcia w prawie materialnym z wyżej wskazanych powodów uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny za bezpodstawny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska, że przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi bezpośrednią, samoistną, materialnoprawną podstawę, do załatwienia w formie decyzji spraw w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Na tle natomiast regulacji zawartej w § 47 ust. 3 Rozporządzenia, podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny ukształtowany w sądownictwie administracyjnym pogląd, że wprowadzenie zmian w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie zawsze wymaga podjęcia decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

W myśl tego stanowiska wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia nastąpić może w dwojakim trybie, t.j. poprzez dokonanie czynności materialno- technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany /art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia/, o czym organ tylko zawiadamia /§49 ust. 1 rozrządzenia/, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji. /Por. np. powołany wyżej wyrok NSA z 2012.03.21, I OSK 464/11, LEX nr 1295814/, wyrok NSA z 2013.09.25 IOSK 835/12 /baza cbois/, czy wyrok WSA w Krakowie z 2008.04.16 III SA/Kr 119/08/ONSA i WSA 2010/2/26, LEX nr 510289/.

Rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku Gminy C o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, nastąpiło właśnie w trybie przewidzianego § 47 ust. 3 rozporządzenia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji. Tylko ten tryb daje podstawy do poddania wprowadzonej zmiany kontroli sądowoadministracyjnej przez wniesienie skargi na decyzję.

Zaskarżona decyzja wydana została 11 stycznia 2013 r. Przyjęcie trybu postępowania administracyjnego dla wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, implikowało obowiązek zachowania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. W szczególności organy ewidencyjne obowiązane były zgodnie z przepisami art. 7 i 77 w ich brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. do podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. W myśl art. 80 kpa dopiero całokształt materiału dowodowego daje podstawę do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podejmowane czynności dowodowe nie mogą być oderwane od szczegółowych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w zasadzie nie zawiera regulacji dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz określających zasady wymiany danych ewidencyjnych. Czyni to powołane już wyżej, wydane na podstawie przepisów tej ustawy, aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków / dalej rozporządzenie/.

Za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Zdaniem skarżącej nie zachodziła potrzeba aktualizacji ewidencji, a aktualizacja pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentów stanowiących nadal aktualną podstawę wpisu w ewidencji gruntów.

Rozważając ten zarzut należy przypomnieć, że jednym z podstawowych pojęć ewidencji gruntów – jako najmniejsza jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji /§5pkt 3/ - jest działka ewidencyjna definiowana § 9 ust. 1 rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny po względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Należy mieć na uwadze, że oznaczenie nieruchomości w tym jej obszar i granice oznaczone na mapie i opisie nieruchomości są elementem oznaczenia nieruchomości zawartym w dziale I – O księgi wieczystej stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U.2013.707 j.t. ze z.m./ oraz § 28 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów /Dz.U.102. poz. 1122 ze zm./. Przepis powyższego § 28 ust. 1 stanowi, że dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów w ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Identyczne regulacje zawierają postanowienia §§ 15 i 16 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg w systemie informatycznym /Dz.U.2013.659. j.t./.

Za powszechnie przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego /por. np. wyrok SN z 24.11.1997 II CKC 110/97, LEX nr 32492, Prok. i Pr. – wkł 1998/5/28/ jak i w piśmiennictwie /por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. Praw. Wyd. III 2000 r. st. 36 i n. wraz powołanym orzecznictwem/, uważa się że elementy oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa /art.3/, ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych /art. 5/ statuowanymi tą ustawą.

Przeciwnie, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy są dane z katastru nieruchomości, a zatem dane z ewidencji gruntów i budynków, definiowanej art. 2 pkt. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Przepis art. 27 ustawy Prawo o księgach wieczystych i hipotece określa tryb postępowania sądu rejonowego w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej. Sąd prowadzący księgę wieczystą na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika, a także z urzędu, na skutek bezpośredniego sprawdzenia danych z katastru lub zawiadomienia jednostki prowadzącej kataster, dokonuje na podstawie danych z katastru sprostowania oznaczenia nieruchomości.

Z powyższych regulacji wynika, że mapa ewidencji gruntów i wyrys z tej mapy oraz opis nieruchomości danymi ewidencyjnymi, stanowią podstawę jej oznaczenia w księdze wieczystej. Elementy opisu nieruchomości jako nie objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa, i nie chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą zatem ulegać zmianom w oparciu o dane z ewidencji gruntów.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela – co do zasady – stanowisko wyrażone m.in. we wcześniejszych wyrokach WSA w Krakowie z dnia 2010.11.24 III SA/Kr 747/09 /LEX nr 756996/ oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 2006.10.19 III SA/Kr 850/05 /LEX nr 879609/, w myśl którego, objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów, a ustalenie takiego stanu daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym.

Wbrew natomiast stanowisku skarżącej zmiany w ewidencji gruntów dotyczące elementów służących opisowi nieruchomości nie wkraczają w sferę prawa własności. Poza właściwością organów ewidencji gruntów leżą bowiem sprawy, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie sporu o zasięg prawa własności.

Na tle okoliczności sprawy za prawidłowe, zgodne z zebranymi dowodami należy uznać stanowisko organów ewidencji, że obowiązujący od 1994 r. operat ewidencji gruntów obrębu K, nie uwzględniał w odniesieniu do granic ewidencyjnych działki ewid. zmod. [...], zmian stanu prawnego zaistniałych po wyłożeniu projektu operatu, w następstwie umowy notarialnej sprzedaży z dnia 30 grudnia 1993 r., niektórych działek powstałych z podziału działek [...] i [...] mapą uzupełniającą z 4.10.1993 r. Z protokołu synchronizacyjnego dla celów założenia operatu zmodernizowanego wynika, że w dniu 7 grudnia 1993 r. S. J. przyjął bez zastrzeżeń "okazaną powierzchnię działki ewid. zmod. nr [...] w granicach określonych na mapie". Z protokołu wynika, że działka zmod. ewid. była odpowiednikiem całych /przed podziałem/ działek [...] i [...] i miała powierzchnię 0,1090 ha, a więc mniejszą niż przyjmowana w ewidencji przed modernizacją powierzchnia działek macierzystych, z których powstała. Kwestia powierzchni jest kwestią wtórną. Decydujące znaczenie ma wynikający z protokołu fakt przyjęcia, że granice działki [...] na mapie ewidencji zmodernizowanej, odpowiadały działkom macierzystym, z których powstała.

Nie budzi też wątpliwości ustalenie, że mimo przyjęcia mapy uzupełniającej podziału z 4.10.1993 r. do tzw. zasobu geodezyjno – kartograficznego, założona od 1994 r. ewidencja nie odzwierciedlała wynikającego z tej mapy podziału. W szczególności nabyte przez Gminę C aktem notarialnym z 30.12.1993 r. powstałe z podziału, działki [...] i [...] objęte księgą wieczystą, nie miały swego odpowiednika w obowiązującej ewidencji. Mylące było zresztą z tego względu określanie przez organy powstałych z poddziału działek [...] i [...], działek [...], [...], [...] i [...] jako działek "ewidencyjnych" gdyż nigdy tego przymiotu nie uzyskały nieuwidocznione w obowiązującym operacie ewidencji gruntów.

Nie można zatem podzielić zarzutu, że został naruszony przepis 47 § 1 rozporządzenia, gdyż aktualizacja pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentów stanowiących podstawę wpisu w ewidencji gruntów praw własności skarżącej i Gminy C. Przede wszystkim przepis ten dotyczy kwestii niezwłoczności wprowadzenia zmian po ich udokumentowaniu. Po drugie zmiana ewidencji, nie rozstrzyga o prawie własności, a tylko ma służyć ewidencyjnemu uwidocznieniu opisu przedmiotu prawa własności.

Rozporządzenie przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 dane ewidencyjne mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, stanowiąc iż źródłami danych ewidencyjnych m.in. są: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym /pkt 1/, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5).

Należy mieć na uwadze, że zawarte w art. 45 § 2 Rozporządzenia odesłanie w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego, do odpowiedniego stosowania § 35 Rozporządzenia, (zawartego w Rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów), oznacza również odesłanie do odpowiedniego stosowania § 36 Rozrządzenia, będącego uszczegółowieniem § 35. Przepis § 36 reguluje bowiem tryb wykazywania w postępowaniu ewidencyjnym granic działek ewidencyjnych. Stanowi on, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2/ w celu podziału nieruchomości, 3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4/ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5/ na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6/ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

W świetle tej regulacji, samoistną podstawę ustalenia w postępowaniu ewidencyjnym granic działki ewidencyjnej, może stanowić tylko dokument, który jest przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a został sporządzony (wytworzony) w jednym z rodzajów postępowań określonych § 36 pkt 1-6 Rozporządzenia.

Natomiast § 37 stanowi, że w razie braku dokumentacji wymienionej § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

Przepis § 38 reguluje tryb postępowania przy czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W myśl § 4 tego przepisu wzór protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków określa załącznik Nr 3 do rozporządzenia

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian aktualizujących operat, stanowić może także opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierajace wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Przepis § 46 ust. 3 określa natomiast dane, które winien zawierać tzw. "wykaz zmian ewidencyjnych" zaliczając do nich m.in. numer odpowiedniej jedn. rejestrowej gruntów (pkt 2) definiowanej § 13, numer księgi wieczystej (pkt 4), oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane uległy zmianie (pkt 5) oraz określenie danych ewidencyjnych które uległy zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych i danych aktualnych (pkt 6).

Wielokrotnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreślano (por. np. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. III SA/Kr 119/08 Lex nr 510289 ONSA i WSA 2010/2/26), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno – kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno – kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.

Temu wymaganiu organy nie sprostały.

Mapa uzupełniająca podziału działek [...] i [...] z dnia 4.10.1993, jako operująca oznaczeniami działek nieaktualnymi dla obowiązującej ewidencji i sporządzona w innej skali nie mogła stanowić bezpośredniej samoistnej podstawy wprowadzenia zmian granic działek ewidencyjnych powstałych z podziału, w oparciu o § 36 pkt 2 rozporządzenia.

Zasadnym było wymaganie aby podstawę wprowadzenia zmian aktualizujących operat stanowiło przyjęte opracowanie geodezyjno – kartograficzne spełniające wymogi

§ 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia, t.j. przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Istotą tego opracowania winno być geodezyjno – kartograficzne i opisowe /poprzez dane z wykazu zmian/ odtworzenie – wyodrębnienie – w części kartograficznej obowiązującej ewidencji z działki ewid. zmod. nr [...] tej jej części, która odpowiada powstałym z podziału tworzących działkę nr [...] działek macierzystych [...] i [...], działkom [...] i [...], oznaczonym na mapie uzupełniającej podziału z 4.10.1993 r., w ich granicach ewidencyjnych wynikających z tego podziału.

W obowiązującym operacie ewidencji gruntów, dla nieruchomości opisanej w księdze wieczystej jako działki [...] i [...] własności Gminy C, nie ma odpowiednika tych działek według oznaczeń nowej obwiązującej ewidencji.

Innymi słowy, z działki ewid. zmod. [...], winna być wydzielona

geodezyjno-kartograficznie działka odpowiadająca działkom [...] i [...] oznaczonym na mapie uzupełniającej podziału z 4 października 1993 r. i opisanym w księdze wieczystej założonej dla tych działek.

Ze stanowiącej podstawę decyzji, przyjętej do państwowego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28.03.2012 r. za nr [...], "dokumentacji geodezyjnej – dla dz. ewid. Nr [...] z kw ... z wykonania aktualizacji ewidencji gruntów – podziału działek dla przywrócenia zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym /hipotecznym/", wynika m.in. co następuje:

- dokumentacja dotycząca działki nr [...] /k.36.96/ jest częścią /k.89/ ogólniejszego opracowania, którym wydzielono poza działką ewid. zmod. [...], działki ewid. zmod. [...] – do [...] i dz. [...] i dla których opracowano wykazy synchronizacyjne. Konfiguracja zmodernizowanych działek wskazuje, że mają tworzyć drogę.

- w toku prac ustalono w oparciu o pomiary nawiązujące do współrzędnych punktów granicznych i poprzedzone ustaleniem przebiegu granic na gruncie, granice ewidencyjne działki nr [...], przed podziałem i przed wyodrębnieniem odpowiednika działek [...] i [...], oraz ustalono powierzchnię działki nr 0,1090 ha.

- ustalono, że w granicach ewidencyjnych działki nr [...], odpowiednikiem działek nr [...] i [...] jest obszar o pow. 0,0197 ha.

- opracowanie nie tworzy działki ewidencyjnej, wyodrębnionej z granic ewidencyjnych dz. [...], odpowiadającej wyłącznie działkom [...] i [...] o pow. 197 m2.

- z wykazu zmian gruntowych /k.35.94/ operatu wynika, że wydzielona z dz. ewid. [...] dz. ewid. [...] o pow. 0,0197 ha objęta jest księgami wieczystymi [...] i [...].

- z wypisów z ksiąg wieczystych, obu dotyczących nieruchomości własności Gminy C wynika, że pierwsza z tych ksiąg obejmuje działki [...] i [...] oznaczone jako droga, przy braku danych co do powierzchni, a druga z tych ksiąg działki [...] i [...] oznaczone jako rolne, też przy braku powierzchni, (k.102-111 akt adm.).

- aneksem z 9.03.12 do wykazu zmian /k.31.91/ dla dz. ewid. Nr [...] jako powstałej ze starych dz. "ewid." [...] i [...] przyjęto powierzchnię 0,0893 ha.

- natomiast wykazem synchronizacyjnym z 9.03.2012 /k.32.92/ przyjęto, że "działka ewidencyjna zmodernizowana nr [...] o pow. 0,0197 ha – B powstała z działek ewid. starych nr [...] i [...] z KW [...] oraz dz. ewid. Starej [...] z k. [...] o łącznej powierzchni 0,0393 ha",

Na mapie uzupełniającej podziału działek [...] i [...] z 4.10.1993 r. działka [...] przylega do zachodniej granicy ewidencyjnej powstałych z podziału działek [...] [...] /k.5 akt adm./.

Na mapach "ewidencji starej /dla porównania/ opracowanej w skali 1:2880/", sporządzonych przez geodetę 9.03.12 / k. 31-32, 91-92 akt adm./, działka [...] ma konfigurację wąskiego klina przylegającego do zachodniej granicy działek [...] i [...] oraz od wschodu do działki [...].

Według rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, wyodrębniona z działki ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,1090 ha działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,0197 ha, powstała z dawnych działek nr [...] i [...] ujawnionych w k.w. ..... oraz z działki ewid. nr [...] ujawnionej w k.w. .... a stanowiących własność Gminy C.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przyjęto ustalenie, że zmodernizowana dz. nr [...] w swej konfiguracji zawiera działki powstałe z poddziału działek [...] i [...] oraz część działki ewid. [...].

Natomiast organ II instancji, też odwołując się do porównania "archiwalnej mapy w skali 1:2880 przedstawiającej działki "ewidencyjne" [...], [...], [...] i [...] i [...] z obowiązującą mapą ewidencyjną 1:2000 uznał, że pozwala ono na jednoznaczne stwierdzenie, że działkę ewid. nr [...] utworzyły według starych z oznaczeń nie tylko dz. [...] i [...], którym zgodnie z wykazem synchronizacyjnym L.ks.zn. [...] odpowiada działka nr [...], lecz również działki nr [...],[...] i nr [...] stanowiące przedmiot odrębnych praw własności. Według organu II instancji, w działkę ewid. zmod. [...] weszła cała działka [...].

Na tle dokonanych ustaleń, za niewątpliwe uznać można ustalenie organów w tej części, że działka ewid. zmod. nr [...] w jej granicach ewidencyjnych zawiera działki nr [...] i [...] stanowiące przedmiot odrębnej władności. Istniejący zatem stan niejednorodności prawnej dotychczasowej działki ewid. zm. Nr [...], co do zasady daje podstawę do wprowadzenia zmian aktualizacyjnych ewidencję, przez wyodrębnienie z niej odpowiednika działek [...] i [...].

Natomiast mimo przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przedstawiona dokumentacja geodezyjna – nie dawała wystarczających podstaw do przyjętego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem postępowania w sprawie, zgodnie z wnioskiem Gminy C była aktualizacja operatu gruntów w zakresie zmodernizowanej działki nr [...] przez wyodrębnienie ewidencyjne z niej działek [...] i [...], które stanowiły przedmiot umowy sprzedaży z 30 grudnia 1993 i które opisują w księdze wieczystej – nabytą nieruchomość. Rozstrzygnięcie wykracza poza przedmiot sprawy.

Z wykazu synchronizacyjnego geodety wynika sprzeczność. Z jednej strony przyjmuje, że działka zmod. [...] ma 0,0197 ha powierzchni, a z drugiej, że utworzona jest także z działki ewid. [...] o łącznej powierzchni 0,0393 ha. Wynika z tego, że po pierwsze będące przedmiotem sprzedaży działki [...] i [...] powstałe z działki [...] w istocie miały powierzchnię mniejszą niż przyjętą w kontrakcie i mniejszą niż 0,0197 ha , ale operat nie odtwarza odpowiednika tylko tych działek wg. nowej ewidencji. Po drugie z wykazu wynika że przyjęta powierzchnia dla nowopowstałej działki ewid. [...], obejmuje także część powierzchni działki [...], skoro jej całość wynosi 0,0393 ha.

Te okoliczności nie zostały w sposób jednoznaczny ustalone tak w operacie jak i przez organy ewidencji.

Stwierdzenie przez Organ II instancji, że pola powierzchni działek w oparciu o współrzędne określono z dokładnością do 0,0001, winno dać podstawę do wyodrębnienia z granic dz. ewid. zmod. [...] tylko działek [...] i [...] i nadania im nowego oznaczenia. Dopiero połączenie odpowiednika w nowej ewidencji działek [...] i [...] z działką /częścią/ [...], mogło prowadzić do ewentualnego powstania działki ewid. zmod. [...].

Trzeba tu podkreślić, że według ewidencji i ksiąg wieczystych działka [...] ma charakter użytku drogowego, a działki [...] i [...] mają charakter użytku rolnego, mimo że celem ich nabycia było przeznaczenie pod budowę drogi "[...]".

Wprawdzie wszystkie w/w działki stanowią własność Gminy C, ale tworzą dwie odrębne nieruchomości, objęte odrębnymi księgami wieczystymi.

Określona § 9 ust. 1 rozporządzenia definicja działki ewidencyjnej odzwierciedla regułę, że działki ewidencyjne sąsiadujące ze sobą, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób, nie podlegają wyróżnieniu jako działki odrębne /Por. wyrok NSA z dnia 19.01.2007, I OSK 7/06, LEX nr 291361/.

Natomiast postanowienia § 9 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia, określają przypadki, kiedy mimo tego, że działki ewidencyjne będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób, sąsiadują ze sobą, wykazywane są w ewidencji jako odrębne.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt. 2 jako odrębne wykazuje się działki ewidencyjne wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, a w szczególności w księgach wieczystych .... które jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nadto zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 jako odrębne wykazuje się m.in. grunty zajęte pod drogi publiczne, a ich wyróżnienie jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe.

Całkowicie poza ustaleniami organów, pozostała kwestia, czy utworzenie zmod. działki ewidencyjnej [...], obejmującej co prawda sąsiadujące działki własności Gminy C lecz o różnym charakterze użytkowania i objęte odrębnymi księgami, było zgodne z regułami przewidzianymi § 9 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia, dotyczącymi tworzenia działek ewidencyjnych.

Powyższe okoliczności brał Sąd pod uwagę z urzędu w oparciu o przepis art. 134 § 1 P.p.s.

Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o zebrany materiał i pominięcie w jego ocenie całokształtu dowodów, w tym brak jednoznacznego ustalenia, co do odpowiednika działek [...] i [...] w granicach ewid. dz. zmod. [...] i ich powierzchni, oraz brak synchronizacji danych dla działki [...] wyłącznie względem działki nowej powstałej jako odpowiednik, działek nabytych 30.12.1993 r. stanowi uchybienie przepisom art. 7,77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien określać m.in. numer księgi wieczystej, oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie, a wreszcie wyszczególnienie danych ewidencyjnych, dotychczasowych, które uległy zmianie i danych ewidencyjnych aktualnych.

Stanowiący załącznik do mapy aktualizacji ewidencji wykaz zmian gruntowych wykazujący, że w nowym stanie dz. ewid. zmod. [...] objęta jest dwiema księgami wieczystymi, niewątpliwie narusza te wymogi.

Natomiast za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty skargi niedopuszczenia do udziału w sprawie poprzednich właścicieli działki ewid. zmod. [...], gdyż jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2010 sygn. I OSK 1327/09 /LEX nr 595080/ legitymacja do wystąpienia z żądaniem