I SA/Kr 1341/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 233 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.) utrzymało w mocy decyzję nr komp. [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 29 stycznia 2013 r. – nakaz płatniczy w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2013.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją – nakazem płatniczym z dnia 29 stycznia 2010 r. ustalił łączne zobowiązanie pieniężne za rok 2013 w kwocie 148,00zł płatne w ratach. Na zobowiązanie to złożył się podatek leśny (130 zł) i podatek od nieruchomości (18 zł). Nakaz płatniczy został skierowany do E.F. i wskazywał P.F. jako właściciela nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji E.F. i P.F. (dalej: skarżący) oświadczyli, że nie zamierzają zapłacić ustalonego podatku z uwagi na niewywiązywanie się przez gminę z obowiązków na rzecz mieszkańców i osób gospodarujących w przysiółku M., a w szczególności z uwagi na niepodjęcie budowy drogi dojazdowej. W ocenie skarżących, gmina nie zabezpieczyła również należycie obszarów chronionych. P.F. podniósł w tym samym piśmie, że złożył skargę na bezczynność organu gminy z uwagi na fakt, że nie otrzymał nakazu płatniczego wystawionego na swoje nazwisko. Wezwana przez organ o sprecyzowanie zarzutów przeciwko decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających żądanie, E.F. wyjaśniła, że wnosi o anulowanie nakazu płatniczego. Powtórzyła zarzut przeciwko tej decyzji, polegający na braku dojazdu do opodatkowanych nieruchomości. Skarżąca wskazała, że w ramach postępowania dowodowego organ odwoławczy może przeprowadzić oględziny tego miejsca.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję – nakaz płatniczy Burmistrza Miasta i Gminy P..

Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności związane ze stanem nieruchomości i dostępem do niej nie mają znaczenia w kontekście podatku od nieruchomości ani podatku leśnego. Daniny te są bowiem podatkami o charakterze majątkowym, które przysługują z samego faktu własności nieruchomości. Stąd okoliczności podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla sprawy.

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

– art. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 7 pkt 1 i 2, art. 8 pkt 1-3, art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.)

– ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) "wraz z ustanowieniem Sieci Natura 2000 Ostoja Popradzka)"

– ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.)

– "załączników do I i II Dyrektywy Unijnej oraz Dziennika Urzędowego UE określającego strategię komunikacji i informacji dot. instytucji zarządzających, tj. Urzędu Marszałkowskiego i beneficjentów, tj. Urzędu Gminy Piwniczna, realizujących inwestycję ze środków unijnych,

– ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 67 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty podnoszone przez skarżących na etapie postępowania podatkowego. Skarżący podkreślili, że nie mogą korzystać z opodatkowanych nieruchomości z uwagi na zaniechanie realizacji obowiązków przez gminę. Skarżący oświadczyli, że ustalony podatek zapłacą remontując drogi gminne, zbierając śmieci pozostawione przez turystów na ich łąkach i lasach przy gminnym szlaku turystycznym, czyli wykonując zadania gminy, których ta nie realizuje. W ocenie skarżących organ również nie odniósł się do trybu doręczenia nakazu płatniczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. skarżący zwrócili uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ gminy P., choć gmina taka nie istnieje. W ocenie skarżących wynika to z faktu, że w ewidencji gruntów i budynków "wpisana jest" gmina P. oraz miasto P.. Również w księdze wieczystej opodatkowanej nieruchomości wpisana jest nazwa "P". Skarżący przedłożyli fragment kopii wypisu księgi wieczystej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art.134 p. p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób i w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do podnoszonych przez skarżących zarzutów związanych z niewywiązywaniem się gminy – beneficjenta podatku od nieruchomości – z jej zadań. Skarżący podnosili zastrzeżenia w tym zakresie zarówno na etapie odwołania jak i w rozpoznawanej skardze.

Należy zatem przypomnieć, że każdy podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym i nieodpłatnym (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że podmioty, na których ciąży zobowiązanie podatkowe (np. skarżący w niniejszej sprawie) nie mają możliwości wyboru sposobu uwolnienia się od tego zobowiązania przez zapłatę. Nie mogą w szczególności oferować beneficjentowi podatku (w tym przypadku gminie, w innych – Skarbowi Państwa) świadczenia usług o wartości odpowiadającej kwocie zobowiązania podatkowego – muszą uiścić je w formie pieniężnej. Pozbawione charakteru prawnego są zatem deklaracje, że skarżący zapłacą podatek "wykonując zadania gminy, na które gmina od wielu lat nie ma pieniędzy". Stanowisko to, jak wskazywali skarżący, zostało oparte na "zasadzie wzajemności". Tymczasem cecha ta nie jest właściwością zobowiązania podatkowego, które ma charakter nieodpłatny i nie ma charakteru ekwiwalentnego. Oznacza to, że przez zapłatę podatku na rzecz właściwego organu, podatnik nie uzyskuje żadnej wierzytelności – nie może od tego organu żądać niczego w zamian za uiszczony podatek (inaczej jest np. z opłatami, które od podatków odróżnia właśnie to, że mają charakter ekwiwalentny, tj., że w zamian za uiszczoną opłatę jej beneficjent ma obowiązek wykonać pewne świadczenie). Te dwie, podstawowe cechy podatku – pomijane przez skarżących – dopełnia kolejna, tj. przymusowość. Podatek nie jest bowiem świadczeniem cywilnoprawnym, mającym miejsce pomiędzy równymi sobie podmiotami. To świadczenie jednokierunkowe, kierowane od jednostki na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminy czy Skarbu Państwa). Ten zaś podmiot, jak wynika z istoty państwa, jest wyposażony w instrumenty, które mogą doprowadzić do przymusowego wyegzekwowania podatku, o ile nie zostanie on zapłacony dobrowolnie przez podatnika w prawidłowo ustalonej wysokości.

Powyższe spostrzeżenia dopełnia charakter określanych w zaskarżonej decyzji podatków, tj. podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego. Podatki te mają bowiem charakter majątkowy. Zatem opodatkowaniu podlega posiadanie nieruchomości bez względu na to, czy nieruchomość ta przynosi dochody, czy też na nieruchomość należy ponieść nakłady w celu utrzymania jej w stanie zdatnym do użytku (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 559/07, LEX nr 478675). Jak wynika z powyższych rozważań w kontekście podatku nieistotne jest również, czy organy gminy wykonują prawidłowo wszystkie swoje zadania, także związane z zapewnieniem dostępu do opodatkowanej nieruchomości lub z ochroną środowiska.

Sąd stwierdza zatem, że niezasadne są te zarzuty skarżących, w których pozbawiają one Burmistrza Miasta i Gminy P. prawa ustalenia skarżącym wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, leśnym i rolnym. Sama wysokość podatku została ustalona przez organ podatkowy prawidłowo. Okoliczność tę przyznali sami skarżący, nie kwestionując wysokości, lecz jedynie zasadność pobrania podatku.

Oczywiście bezzasadne są również zarzuty naruszenia w kontrolowanym postępowaniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) "wraz z ustanowieniem Sieci Natura 2000 Ostoja Popradzka)", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 856 ze zm.), "załączników do I i II Dyrektywy Unijnej oraz Dziennika Urzędowego UE określającego strategię komunikacji i informacji dot. instytucji zarządzających, tj. Urzędu Marszałkowskiego i beneficjentów, tj. Urzędu Gminy Piwniczna, realizujących inwestycję ze środków unijnych, czy wreszcie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 67 ze zm.). Przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a ich treść w żaden sposób nie modyfikuje ani kompetencji do określania zobowiązań podatkowych, ani nie wskazuje – odmiennie niż ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i o podatku od nieruchomości – szczególnych kategorii podmiotu i przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych czy zwolnień od opodatkowania. Tylko te zagadnienia są bowiem istotne zarówno dla organu podatkowego, jak i dla sądu administracyjnego, kontrolującego postępowanie podatkowe. Natomiast okoliczności związane z ewentualnym naruszeniem przez organy gminy ich ustawowych obowiązków związanych z ochroną środowiska leżą poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Kontrola sądowoadministracyjna ma bowiem charakter konkretny, co oznacza, że przedmiotem kontroli jest wyłącznie ściśle określone postępowanie – w tym przypadku postępowanie podatkowe dotyczące określenia skarżącym łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2012. Wobec tego inne okoliczności (spoza tego postępowania), wykazujące nawet naruszenie prawa przez organy władzy publicznej muszą pozostać bez komentarza Sądu.

W ocenie Sądu nie można również stwierdzić, by w toku postępowania wystąpiły naruszenia przepisów o doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. Należy bowiem pamiętać, że decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszej sprawie została wydana w formie nakazu płatniczego. Ten rodzaj decyzji został określony w art. 6c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm; dalej: u.p.r.). Zgodnie z tym przepisem (ust. 1), osobom fizycznym, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego oraz jednocześnie w zakresie podatku od nieruchomości lub podatku leśnego dotyczący przedmiotów opodatkowania położonych na terenie tej samej gminy, wysokość należnego zobowiązania podatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego ustala organ podatkowy w jednej decyzji (nakazie płatniczym), z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie tym wskazano, że łączne zobowiązanie pieniężne należne od przedmiotów opodatkowania stanowiących współwłasność lub znajdujących się w posiadaniu dwóch lub więcej osób fizycznych ustala się w odrębnej decyzji (nakazie płatniczym), który wystawia się na któregokolwiek ze współwłaścicieli (posiadaczy). Jeżeli gospodarstwo rolne prowadzi w całości jedna z tych osób, nakaz płatniczy wystawia się na tę osobę. Przepisy te dopełnia art. 92 § 2 zdanie drugie O.p., zgodnie z którym w przypadku określenia łącznego zobowiązania pieniężnego, zasady odpowiedzialności solidarnej stosuje się z chwilą doręczenia decyzji (nakazu płatniczego) osobie, na którą, zgodnie z odrębnymi przepisami, wystawia się decyzję (nakaz płatniczy). Analizując to zagadnienie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sprawie ziściły się przesłanki wydania decyzji w formie nakazu płatniczego. Te same osoby (skarżący) były bowiem podatnikami podatku rolnego oraz podatku leśnego i podatku od nieruchomości od przedmiotów opodatkowania (gruntów, nieruchomości) znajdujących się na terenie tej samej gminy. Stąd też organ miał prawo wydać nakaz płatniczy, który wchodzi do obrotu prawnego z chwilą doręczenia go któremukolwiek z podatników. Od daty doręczenia nakazu jednemu z nich, wszyscy podatnicy łącznego zobowiązania pieniężnego odpowiadają solidarnie za to zobowiązanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 387/10, LEX nr 751525).

Odnosząc się wreszcie do podniesionego na rozprawie zarzutu związanego z nieprawidłową nazwą gminy, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, należy uznać, że jest on bezzasadny i pozbawiony znaczenia w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.g., to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. W związku z tym, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 863) dokonano zmiany nazwy i siedziby gminy P. z siedzibą władz w P. na P. z siedzibą władz w P. (§ 3 ust. 1 lit. "a" tiret drugie). Dla określenia prawidłowej nazwy organu gminy mają znaczenie wyłącznie zacytowane wyżej regulacje. Ani gmina ani jej organ nie powstają bowiem na podstawie wpisu do ewidencji gruntów czy budynków ani wpisu do księgi wieczystej. Na podstawie ewidencji gruntów i budynków właściwy organ podatkowy ustala przedmiot opodatkowania (art. 4 u.p.r.), nie zaś swoją nazwę. Nie wynika ona również z księgi wieczystej, gdyż jako ujawniona w dziale I-O księgi nie tworzy stanu prawnego nieruchomości (zob. postanowienie SN z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV CSK 272/11, LEX nr 1215294), a ponadto rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje zmian stanu prawnego (zob. wyrok SN z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II CSK 451/12, LEX nr 1360210). Nieścisłości, na jakie zwróciła uwagę strona skarżąca wynikają zapewne z tego, że utworzenie księgi wieczystej dla tej nieruchomości i wpis w ewidencji gruntów i budynków nastąpiły przed wydaniem zacytowanego rozporządzenia z dnia 29 września 2001 r. Okoliczność ta jest jednak pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia w ocenie legalności zaskarżonej decyzji, gdyż – jak już wyżej podniesiono – ani księga wieczysta ani ewidencja gruntów i budynków nie mają wpływu na powstanie i nazwę organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zarzuty skarżących okazały się zatem bezzasadne. Sąd administracyjny zauważył jednak, że w toku postępowania podatkowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zastosowało pewne przepisy proceduralne. Uchybienia w tym zakresie nie mają jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji nie dostrzegł bowiem, że pod odwołaniem z dnia 11 marca 2013 r. znajdują się podpisy zarówno E.F., jak i P.F.. Z takiego stanu rzeczy wynikało, że organ odwoławczy powinien był rozpoznać to pismo jako odwołania dwóch podatników łącznego zobowiązania podatkowego za rok 2013 w ten sposób, że np. stwierdzi niedopuszczalność odwołania (art. 228 § 1 pkt 1 O.p.) lub wyda decyzję w postępowaniu odwoławczym na skutek odwołań obu tych osób (art. 233 O.p.). Tymczasem w komparycji zaskarżonej decyzji ujawniono jedynie, że została ona wydana na skutek odwołania jednego z dwóch autorów odwołania z dnia 11 marca 2013 r. (E.F. – k. 21 akt administracyjnych). Również w dalszych częściach tej decyzji organ odwoławczy nie dostrzegł udziału w sprawie P.F. ani nie wskazał na ewentualną odrębną decyzję wydaną w jego kierunku. Zaskarżona decyzja została jednak doręczona na wspólny adres skarżących, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że Piotr Foryś był adresatem adekwatnej przesyłki i to on potwierdził własnoręcznym podpisem odbiór decyzji w dniu 27 czerwca 2013 r. (k. 23 akt administracyjnych). Ponadto skarga została wniesiona przez E.F. i P.F. co oznacza, że jej treść była im znana. Z tego względu w ocenie Sądu żaden ze skarżących podatników nie został pozbawiony czynnego prawa do udziału w postępowaniu podatkowym. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego działali bowiem wspólnie, czego najlepszym dowodem jest fakt, że na wezwanie do uzupełnienia odwołania z dnia 27 maja 2013 r. (k. 17 akt administracyjnych), skierowanego do E.F., skarżący odpowiedzieli wspólnie z konta poczty elektronicznej P.F.. Faktyczne wspólne działanie obu autorów odwołania w toku całego postępowania podatkowego wskazuje zatem, że wykazane wyżej uchybienia proceduralne Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Wynika to z faktu, że bez względu na ich wystąpienie bądź nie, wynik sprawy byłby taki sam – skarżącym ostatecznie zostałoby określone łączne zobowiązanie pieniężne za rok 2012 r. w takiej samej wysokości, jak w zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.