II SA/Bd 1079/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. (PLW), po zapoznaniu się z protokołem kontroli nr [...], na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej"), art. 4, art. 7 ust. 1, art. 21 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego"), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. z 2012 r., poz. 1367, dalej powoływanego jako "rozporządzenia MRiRW z dnia 9 października 2006 r.") i art. 54 ust. 2 lit. a, b rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt (Dz.Urz.UE.L.2004.165.1, dalej powoływanego jako "rozporządzenie WE nr 882/2004") oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "kpa"), zakazał Przedsiębiorstwu J. ul. [...] W. (dalej powoływanej też jako "spółka") prowadzenia działalności w zakresie składowania i wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego, bez uprzedniego zatwierdzenia obiektu znajdującego się przy ul. [...] W., nadając podjętej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na potrzebę ochrony zdrowia ludzkiego, w związku z tym, iż produkty niewiadomego pochodzenia oraz niewłaściwie przechowywane mogą stanowić potencjalne źródło zakażenia. W sentencji decyzji organ wskazał także, że czynności związane z zagospodarowaniem wskazanych w decyzji produktów należy wykonać pod nadzorem PLW.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w czasie kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniu [...] i [...] przez PLW (protokół nr [...]), ustalono że spółka magazynuje bloki smalcowe w magazynach zlokalizowanych przy ul. [...] W., że obiekt ten (magazyny) nie jest wyszczególniony w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz, że nie jest on ujęty w projekcie technologicznym i nie posiada weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Powyższe ustalania kontroli wskazują, zdaniem PLW, że pod adresem ul. [...] w W. prowadzona jest nielegalna działalność w zakresie składowania produktów pochodzenia zwierzęcego bez zatwierdzenia obiektu do tego typu działalności. Oran stwierdził, że ustalony stan faktyczny stanowi podstawę do wydania orzeczonego zakazu, gdyż narusza on przepisy:

- art. 21 ust. 2 i 4 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L.2004.139.55, dalej powoływanego jako "rozporządzeni WE nr 853/2004") w zakresie konieczności zatwierdzenia działalności polegającej na składowaniu i wprowadzaniu do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego;

- art.17 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz.UE.L.2002. 31.1 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenia WE 178/2002") w zakresie wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego nie spełniając wymogów prawa żywnościowego;

- art. 5 ust. 1 rozporządzenia WE nr 853/2004 w zakresie wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego bez wymaganego weterynaryjnego znaku identyfikacyjnego.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Odwołująca wskazała w uzasadnieniu pisma, iż w obrębie Przedsiębiorstwa J. ul. [...] W., znajdują się obiekty usytuowane przy ul. [...] i ul. [...] oraz, że przedmiotowe przedsiębiorstwo posiadało decyzje administracyjne: z dnia [...], w której PLW dopuszcza zakład do przetwórstwa mięsa zwierząt rzeźnych oraz nadaje WNI [...], z dnia [....], w której PLW dopuszcza zakład do przetwórstwa mięsa zwierząt rzeźnych i kwalifikuje podmiot do sprzedaży na rynek krajowy, i z dnia [...] nr [...], w której PLW kwalifikuje zakład handlu w zakresie przetwórstwa mięsa zwierząt rzeźnych i nadaje WNI [...].

Odwołujący podkreślił, że w dniu wydawania powyższych decyzji zakład prowadził również działalność przy ul. [....]. Wskazał na okoliczności przeniesienia własności obiektów usytuowanych przy ul. [...] oraz [...] na poczet Przedsiębiorstwa J. Dołączył do odwołania, poza ww. decyzjami, także zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] oraz wyciąg z krajowego rejestru sądowego z dnia [....]. Zarzucił organowi I instancji naruszenie zasady trwałości decyzji poprzez nie dokonanie analizy sytuacji oraz naruszenie prawa poprzez niepodanie treści przepisów prawa przywołanych w decyzji. Zaznaczył również, że stwierdzony stan faktyczny nie stwarza zagrożenia związanego z bezpieczeństwem żywności, jako że magazynowany asortyment był w pełni identyfikowalny. Nie było zatem w jego ocenie podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozparzeniu ww. odwołania, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (WLW) decyzją z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając w motywach rozstrzygnięcia brak podstaw do uwzględnia odwołania organ odwoławczy stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy są argumenty odwołującej, iż obiekty znajdujące się przy ulicy [...] są własnością Przedsiębiorstwa J., gdyż nie jest to przedmiotem rozstrzygnięcia, jako że samo posiadanie przez Przedsiębiorstwo J. kilku obiektów nie świadczy o tym, iż wszystkie te obiekty są objęte nadzorem PLW. Zaznaczył przy tym, że nadzorem PLW objęte są tylko "przedsiębiorstwa spożywcze", które w rozumieniu rozporządzenia WE nr 178/2002, oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności pochodzenia zwierzęcego. Wskazał, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego powiadamia właściwy organ, w sposób jakiego wymaga tego organ, o każdym obiekcie znajdującym się pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu rejestracji każdego z takich obiektów. W dalszej kolejności WLW podkreślił, że w przedstawionych przez odwołującą decyzjach na mocy, których Przedsiębiorstwo J. uzyskało prawo do prowadzenia produkcji żywności pochodzenia zwierzęcego, jak również zostało objęte nadzorem PLW, jedynym adresatem decyzji jest Przedsiębiorstwo J. zlokalizowane przy ul. [...], w W., i że to do działalności prowadzonej przy [...] przypisany jest aktualnie posiadany weterynaryjny numer identyfikacyjny – [...], jak również dla tej lokalizacji przypisany był wcześniejszy weterynaryjny numer identyfikacyjny – [...], który został zmieniony z uwagi na przekwalifikowanie zakładu. Zaznaczył jednocześnie, że ww. decyzje nadające Przedsiębiorstwu J. ul. [...] W. uprawnienia do prowadzenia działalności, jako przedsiębiorstwa zajmującego się produkcją żywności pochodzenia zwierzęcego, są na dzień rozpatrywania odwołania prawomocne, gdyż skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia od nich odwołania, co w ocenie organu jest dowodem na zaakceptowanie przez spółkę treści decyzji wydanych przez PLW, a także że w przypadku decyzji z dnia [....], decyzji z dnia [....] i decyzji z dnia [....] organ I instancji odstąpił od ich uzasadnienia, powołując się na art. 107 § 4 kpa, co jest jednoznaczne z tym, iż wydane decyzje w całości uwzględniały żądanie strony. Następnie WLW wskazał, że PLW wydając decyzję z dnia [...] podał za jej podstawę prawną uchyloną już obecnie ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 33, poz. 288 ze zm.), że ta nieobowiązująca już ustawa w art. 2 pkt 7 zawierała definicję zakładu, że przyjęte w jej zakresie rozwiązanie było przejrzyste, czytelne i odnosiło się do faktycznego obiektu lub obiektów, które podlegały zatwierdzeniu bądź rejestracji przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Pokreśli, że art. 10 tej ustawy określał również tryb zgłaszania i rejestrowania podmiotów zamierzających prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. W tym kontekście stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż to obowiązkiem podmiotu zgłaszającego było dostarczenie właściwemu organowi koniecznych do prawidłowego zatwierdzenia podmiotu, informacji dotyczących obiektów, w których prowadzi produkcję środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego, składając wniosek o wpis do rejestru PLW. W ocenie WLW takie same obowiązki spoczywają na podmiocie zgodnie z aktualnym stanem prawnym. Wnika to bowiem z treści art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, oraz art. 4 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 854/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U.UE.L.2004.139.206 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie (WE) nr 854/2004").

Odnosząc się do stwierdzenia odwołującej, że organ I instancji nie dokonał analizy sprawy w związku z okolicznością posiadania wcześniej przez spółkę innego weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, organ II instancji wskazał, że na podstawie załączonych i analizowanych decyzji nie było podstaw do przypuszczania, że lokalizacja zakładu jest inna niż podana w decyzjach. Zaznaczył przy tym, prowadzenie jakiegokolwiek etapu produkcji żywności pochodzenia zwierzęcego w tym, dystrybucji, transportu i przechowywania bez wpisu do rejestru i przedstawienia do nadzoru właściwemu organowi, stanowi niedopełnienie przez podmiot obowiązku wynikającego z przepisu art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, stanowiącego, iż podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

W ocenie organu II instancji również prawidłowe było nadanie przez PLW podjętej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego, gdyż w sytuacji prowadzenia działalności bez odpowiedniego nadzoru właściwego organu istnieje prawdopodobieństwo wprowadzenia do łańcucha żywnościowego produktów szkodliwych dla zdrowia ludzi.

Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wniesioną w sprawie skargę oparto na następujących zarzutach:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 13 ust 1 pkt 3, art. 14 ust 1 pkt 2, art. 19 ust 1a, 1b i 1c, art. 19a, art. 19b ust 1 pkt 2 i ust 2, art. 19d ust 1 pkt 4 i 5 oraz art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że działanie organu w ramach "kontroli interwencyjnej na polecenie Głównego Lekarza Weterynarii w Ś." stosownie do przysługujących mu kompetencji, w granicach przyznanych mu uprawnień i obowiązków, nie jest tożsame z bezprawnością - a więc utożsamieniu wykonywania aktów władczych w ramach kompetencji z brakiem bezprawności - w sytuacji, w której bezprawność była cechą zachowania się funkcjonariusza,

- przyjęciu, że sporządzenie protokołu kontroli (opisanej w przepisie art.19b ust 2 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, który nie zawiera pojęcia kontroli interwencyjnej a jedynie doraźną) zawierającego informacje i oceny prawne (które winny być związane wyłącznie z nieznanym stronie kontrolowanej zakresem kontroli) jest objęte zakresem działań władczych określonych w art. 7 ust. 1, art. 21 ust.2 pkt 2 i 4 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 54 ust 2 pkt a i b rozporządzenia WE nr 882/2004, a tym samym bezpodstawnym rozszerzeniu (nadinterpretacji) w drodze powyższej wykładni zakresu przeprowadzonej kontroli interwencyjnej oraz wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej i aktów władczych im podobnych, choć przepisy prawa przewidują jedynie złożenie organowi zlecającemu informacji związanych z podjęciem określonych czynności (art. 13 ust 1 pkt 3 i art. 14 ust 1 pkt 2 ww. ustawy).

- przyjęciu, że za bezprawne (przekraczające zakres udzielonych uprawnień) działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (w rozumieniu kontroli interwencyjnej na polecenie Głównego Lekarza Weterynarii) nie może być uznane dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa, i tym samym powodującą nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów w sprawie;

b) art. 5 ust 1, art. 19 ust 1-3 oraz art. 20 i art. 21 ust 2 pkt 1a, 2 i 4 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego poprzez błędną ich wykładnię:

• skutkującą przyjęciem, że zatwierdzeniu podlega obiekt magazynowy nie posiadający weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego - choć zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania numeru identyfikacyjnego (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1193) - numer taki nadaje się "podmiotom prowadzącym działalność (czyli produkcję)" a nie określonym budynkom należącym do podmiotu prowadzącego działalność (który notabene posiada stosowny weterynaryjny numer identyfikacyjny) wprowadzając w ten sposób niewłaściwą (contra legem) interpretację ustawowej definicji określenia "produkcja", zawartej w art. 5 ust 1 ww. ustawy, gdzie przechowywanie (oczywiście w magazynach) stanowi również element produkcji i czynność taka nie wymaga otrzymania osobnej identyfikacji,

• polegającą na uznaniu, że procedura opisana w przytoczonych w uzasadnieniu decyzji in extenso przepisach dotyczy również skarżącego choć przepisy jednoznacznie wskazują na obowiązek dotyczący "podmiotów zamierzających prowadzić działalność ... przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zakładu" czyli de facto niedotyczące sytuacji skarżącego, prowadzącego już w wyżej opisanych budynkach działalność od wielu lat, posiadającego dokumenty opisowe i graficzne, z których wynika sposób magazynowania (składowania) całości produktów i ponadto posiadającego weterynaryjny numer identyfikacyjny; zważywszy że sam organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że przedstawione wcześniejsze decyzje uprawniające do prowadzenia produkcji żywności (czyli także ich składowania w rozumieniu definicji ustawowej) są na dzień odwołania prawomocne (okoliczność ta wprowadza niezgodność pomiędzy treścią merytoryczną wydanej decyzji a jej uzasadnieniem),

• polegającą na przyjęciu przez PLW błędnej wykładni połączonej z nadinterpretacją (contra legem) przepisu art. 38 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym o bezwarunkowej konieczności wyszczególnienia magazynów przy dokonywaniu wpisu do KRS, skoro ten akt prawny nie nakłada na podmiot prowadzący działalność obowiązku wyszczególnienia w tymże rejestrze poszczególnych budynków należących do podmiotu podlegającemu wpisowi (kolejna kwestia będąca przedmiotem zaskarżenia wcale nie podjęta i nie omówiona przez organ II instancji), a tym samym powodującą nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów w sprawie.

2. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 i 11 kpa poprzez naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego) oraz zasady przekonywania, które miało istotny wpływ na wydanie decyzji;

b) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa poprzez nierozważenie przez WLW wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i wniosków, oraz nienależyte ustosunkowanie się do granic zaskarżenia decyzji PLW (brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów) i tym samym podstawy rozstrzygnięcia, skutkiem nierozpoznania części zarzutów odwołania;

c) art. 75 kpa w zw. z art. 85 § 1 kpa poprzez bezpodstawne pominięcie części zebranego w postępowaniu materiału dowodowego tj. nie przeprowadzeniu oględzin i dokładnego spisu ilości towaru, jego identyfikacji oraz sposobu przechowywania bloków smalcowych i budynku magazynu, opisanego w ogólny sposób w treści protokołu kontroli, pomimo jego istotności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza wobec postawienia zarzutu "niewiadomego pochodzenia" magazynowanego towaru, i braku jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym polega "niewłaściwe przechowywanie mogące stanowić potencjalne źródło zagrożenia" (kwestia również nie podjęta w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, mimo że była podstawą zaskarżenia decyzji, co wskazuje jednoznacznie na pomijanie milczeniem niektórych twierdzeń skarżącego i brak odniesienia się do faktów istotnych dla danej sprawy);

d) art. 9, art. 10 i art. 12 kpa poprzez naruszenie zasady informowania stron o toczącym się postępowaniu, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady szybkości postępowania;

e) art. 73 § 1 i 1a kpa poprzez brak poinformowania skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie (w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji) co w rezultacie doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jako "ppsa"), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.

Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], mocą której organ I instancji, w związku ze stwierdzeniem w wyniku przeprowadzonej kontroli, iż magazyny przy ul. [....] w W., w których spółka składuje bloki smalcowe, nie zostały wyszczególniony w Krajowym Rejestrze Sądowym i ujęte w projekcie technologicznym oraz nie posiada weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, a więc że we wskazanym obiekcie prowadzona jest nielegalna działalność w zakresie składowania produktów pochodzenia zwierzęcego bez uprzedniego zatwierdzenia obiektu do tego typu działalności, zakazał spółce prowadzenia działalności w zakresie składowania i wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego, bez uprzedniego zatwierdzenia przedmiotowego obiektu, nadając podjętej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kontrolowanej przez Sąd sprawy wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, iż z art. 15 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 18 grudnia 2006 r. wynika kompetencja Powiatowego Lekarza Weterynarii do decyzyjnego działania w sprawie, a Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do działania w sprawie jako organu wyższego stopnia. W myśl bowiem § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 18 grudnia 2006 r. powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 882/2004 wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii, jest wojewódzki lekarz weterynarii.

Decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, podejmuje PLW w sytuacji stwierdzenia niezgodności. Działania, które może podjąć PWL w takiej sytuacji określa ust. 2 wskazanego artykułu, wymieniając enumeratywnie składające się na nie środki zaradcze. I tak przepis ten przewiduje m.in.: nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt (lit. a), ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (b), zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu (e), wszelkie inne środki jakie organ uzna za właściwe (h). W przedmiotowej sprawie PLW, kierując się kompetencjami wynikającymi z przytoczonego przepisu zastosował środek zaradczy w postaci zakazu prowadzenia działalności w zakresie składowania i wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego, bez uprzedniego zatwierdzenia obiektu znajdującego się przy ul. [...] w W. Zastosowanie wskazanego środka zaradczego, jak zaznaczono wcześniej, wymaga zaistnienia niezgodności. W tym zakresie niezbędne jest przytoczenie treści art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, że podmioty zamierzające prowadzić' działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zakładu są obowiązane: 1) sporządzić projekt technologiczny zakładu i przesłać go wraz z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na planowane miejsce prowadzenia tej działalności; 2) powiadomić pisemnie powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w pkt 1, o zakresie i wielkości produkcji oraz rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które mają być produkowane w tym zakładzie (ust. 1), oraz że powiatowy lekarz weterynarii zatwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, projekt technologiczny zakładu, jeżeli odpowiada on wymaganiom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w tej sprawie (ust. 2). Z treści art. 20 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika zaś, że powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości: 1) prowadzi: a) rejestr zakładów obejmujący m.in. zakłady, które podlegają rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, zakłady zatwierdzone zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, zakłady prowadzące działalność marginalną, lokalną i ograniczoną oraz zakłady prowadzące sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego, b) wykaz podmiotów podlegających rejestracji, z wyłączeniem podmiotów prowadzących działalność w zakładach podlegających zatwierdzeniu w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004; c) wykaz zakładów zatwierdzonych w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia na 853/2004; 2) wydaje decyzje administracyjne w stosunku do zakładów, o których mowa w pkt 1, w sprawach wpisu do rejestru (lit. a), zatwierdzania (lit. b), warunkowego zatwierdzenia (lit c), przedłużania warunkowego zatwierdzenia (d), zawieszania zatwierdzenia (lit. e), cofania zatwierdzenia (it. f) oraz wykreślenia z rejestru (lit. g). W myśl natomiast art. 21 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wniosek o wpis do rejestru zakładów oraz wniosek o zatwierdzenie zakładu składa się w formie pisemnej, w terminie co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Wniosek taki, zgodnie, z ust. 2 wskazanego artykułu, powinien zawierać m.in. 1) imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 1a) numer w KRS albo w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; 2), określenie rodzaju i zakresu działalności, która ma być prowadzona, w tym rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które mają być produkowane w tym zakładzie; 3) określenie lokalizacji zakładu, w którym ma być prowadzona działalność. Wskazać należy także na ust. 4 i 5 ww. artykułu, z których wynika, iż powiatowy lekarz weterynarii wydając decyzję administracyjną, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. a-c, nadaje temu zakładowi weterynaryjny numer identyfikacyjny, oraz że Minister właściwy do spraw rolnictwa określa, w drodze rozporządzenia, sposób: 1) prowadzenia rejestru zakładów, wykazu podmiotów prowadzących działalność rejestrowaną oraz wykazu zatwierdzonych zakładów, a także zakres danych i informacji objętych rejestrem i tymi wykazami, mając na względzie rodzaj działalności objętej rejestracją, możliwość wpisywania istotnych informacji dotyczących zakładów oraz sprawną aktualizację tych informacji; oraz 2) ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, mając na względzie możliwość identyfikacji zakładu wpisanego do rejestru, miejsca prowadzenia działalności i rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego. W świetle przytoczonych regulacji należy także wskazać na regulację art. 4 pkt 2 lit a i b rozporządzenia (WE) nr 854/2004 (stosowanego jako dodatkowe do rozporządzenia (WE) nr 882/2004), uprawniającą właściwe organy do przeprowadzania urzędowych kontroli w celu weryfikacji przestrzegania przez podmioty działające na rynku spożywczym wymogów określonych w rozporządzeniu 852/2004 i 853/2003, a także na wynikający z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 rozporządzenia (WE) nr 853/2003, a ustanowiony w stosunku do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze wprowadzające do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w ust. 2 art. 4, wymóg konieczności zatwierdzenia zakładu prowadzącego tego typu działalność, oraz wymóg w zakresie wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego opatrzonego określonym znakiem identyfikacyjnym. Z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 wynika także obowiązek podmiotu działającego na rynku spożywczym i pasz zapewnienia na wszelkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodności tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowania przestrzegania tych wymogów.

W niniejszej sprawie orzekające organy z treści przytoczonych krajowych i unijnych regulacji prawnych wywiodły nie tylko sam wymóg zatwierdzenia przez PLW skarżącej, jako przedsiębiorstwa prowadzącego produkcję produktów pochodzenia zwierzęcego, ale również konieczności posiadania przez skarżącą takiego zatwierdzenia, które dotyczyłoby wszystkich obiektów skarżącej, w których prowadzona jest działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, co obejmuje ich zdaniem także składowanie tego typu produktów, jako że przedsiębiorstwo spożywcze, w myśl art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oznacza przedsiębiorstwo prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Stwierdzając zatem, w oparciu o ustalenia zawarte w protokole kontroli nr [...], że Przedsiębiorstwo J. ul. [...], W., zatwierdzone na mocy decyzji PLW z dnia [...] nr [...] z późniejszymi zmianami (decyzja PLW z dnia [...] nr [...]) do produkcji tłuszczu jadalnego, posiadające weterynaryjny numer [...], i znajdujące się pod adresem ul. [...] W. (pod adresem tym znajduje się również drugi budynek stanowiący odrębny zakład produkcyjny, funkcjonujący pod tą samą nazwą, posiadający weterynaryjny numer [...], zatwierdzony decyzją PLW z dnia [....] nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [....] i decyzję nr [...] z dnia [...]), magazynuje bloki smalcowe w magazynach zlokalizowanych przy ul. [...] W., które to magazyny nie są wyszczególnione w wykazie KRS oraz ujęte w protokole technologicznymi i nie posiadają weterynaryjnego numery identyfikacyjnego, organy obu instancji uznały, iż w przypadku wskazanych magazynów występuje niezgodność z prawem, w postaci braku zatwierdzenia tego obiektu do wykonywania działalności w nim prowadzonej, i w konsekwencji orzekły przedmiotowy zakaz. Orzeczony zakaz sformułowały jednak w taki sposób, że zakazały skarżącej tj. Przedsiębiorstwu J. ul. [...] W. prowadzenia działalności w zakresie składowania i wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego, bez uprzedniego zatwierdzenia obiektu znajdującego się przy ul. [...] W. Tak skonstruowany zakaz, w ocenie Sądu, obejmuje jednak nie tyko przedmiotowe magazyny przy ul. [...] W., ale również zakład przy ul. [...] W., w stosunku do którego to zakładu, stwierdza się w protokole kontroli, spełnienie wymogu posiadania stosownego zatwierdzenia PLW i weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Skoro więc w stosunku do zakładu przy ul. [...] W. orzekające organy nie stwierdziły nieprawidłowości, a brak nadzoru PLW i posiadania stosownego zatwierdzenia zarzuciły jedynie obiektowi przy ul. [...] W., wykazując jednocześnie w motywach podjętych rozstrzygnięć na konieczność sprawowania takiego nadzoru wobec każdego zakładu należącego do przedsiębiorstwa prowadzącego produkcję produktów pochodzenia zwierzęcego, to tym samym nie było podstaw do objęcia orzeczonym zakazem także zakładu przy ul. [...] W. Zdaniem Sądu nieprawidłowe również w sentencji decyzji PLW została określona przyczyna nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał bowiem, że powodem jego nadania jest potrzebę ochrony zdrowia ludzkiego, w związku z tym, iż produkty niewiadomego pochodzenia oraz niewłaściwie przechowywane mogą stanowić potencjalne źródło zakażenia. PLW uzasadnił zatem nadany decyzji rygor niewiadomym pochodzeniem oraz niewłaściwym przechowywaniem w magazynach przy ul. [...] W., produktów pochodzenia zwierzęcego – bloków smalcowych. W protokole kontroli nr [...], którego ustalenia stanowiły podstawę i powód wydania orzeczonego przez PLW zakazu, wskazuje się zaś, że w stwierdzona w trackie kontroli w magazynach bloki smalcowe, występują w ilościach zgodnych z załącznikiem nr 3, są prawidłowo oznakowane i w pełni identyfikowalny. Z powyższego wynika, że w sprawie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy ustaleniami zawartymi we wskazanym protokole kontroli, a okolicznościami wskazanymi w rozstrzygnięciu PLW, jako powód nadania jemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustalanie kontrolne wskazują bowiem, że bloki smalcowe są w pełni identyfikowalne, zaś w decyzji PLW mówi się o niewiadomym ich pochodzeniu. W aktach sprawy nie ma również żadnego dowodu potwierdzającego czy wskazującego na okoliczność niewłaściwego przechowywania przedmiotowych bloków smalcowych. Sentencja decyzji PLW zawiera ponadto niewyjaśniony w żaden sposób ani przez PLW, ani WLW nakaz wykonania przez spółkę czynności związanych z zagospodarowaniem wskazanych w decyzji produktów pod nadzorem PLW. W tym sensie jest on więc niezrozumiały i jako taki nie mogący być poddany kontroli Sądu pod względem legalności. Uwzględniając poczynione uwagi Sąd stwierdza, iż sposób skonsturowania przez organ I instancji sentencji podjętego rozstrzygnięcia, jest niejasny i nieprecyzyjny co do adresata decyzji (zwłaszcza w kontekście ustaleń objętych protokołem kontroli nr [...]) oraz co do nakazu dotyczącego formy wykonania zagospodarowania wskazanych w decyzji produktów, a ponadto sprzeczny z ustaleniami protokołu kontroli nr [...], wskazanego jako podstawa wydania przedmiotowej decyzji, w zakresie okoliczności mających stanowić o potrzebie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tak sformułowane rozstrzygnięcie PLW narusza art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 kpa.

Zdaniem Sądu wydana w sprawie przez PLW decyzja narusza prawo również z tego powodu, że wskazuje się w niej, iż przedmiotowe magazyny przy ul. [...] W., nie są ujęte w projekcie technologicznym, co ma dowodzić braku sprawowania przez PLW nadzoru nad nimi oraz braku zatwierdzenia tego typu obiektu. W protokole kontroli nr [...] zawarte jest jednak ustalenie, że brak jest części opisowej projektu technologicznego oraz, że część graficzna projektu technologicznego nie spełnia wszystkich wymogów właściwego rozporządzenia i nie odzwierciedla w pełni stanu faktycznego zakładu. Biorąc pod uwagę okoliczność, że w aktach sprawy brak jest rzeczonego projektu technologicznego, a także fakt, że w protokole kontroli mówi się o braku części opisowej projektu technologicznego i niejasnościach części graficznej projektu technologicznego, stwierdzić należy, iż Sąd nie ma żądnych warunków do zweryfikowania ustalenia organów, iż magazyny przy ul. [...] W., nie są ujęte w projekcie technologicznym. Samo zaś ustalenie organów w tym przedmiocie tj. że ww. magazyny nie są ujęte w projekcie technologicznym nie koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli. Z tych ostatnich bowiem wynika, że w ogóle brak jest części opisowej projektu technologicznego, a część graficzna nie odzwierciedla w pełni stanu faktycznego zakładu. Niejasnym jest zatem na podstawie czego organ skonstatował, iż przedmiotowe magazyny nie są ujęte w projekcie technologicznym. Niezrozumiałe jest także dla Sądu ustalenia WLW, iż to zgłaszający powinien był dostarczyć organowi wraz z wnioskiem o wpis do rejestru PLW informacje dotyczące obiektów, w których prowadzi produkcję środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego, celem prawidłowego zatwierdzenia podmiotu. W piśmie PLW z dnia [...] skierowanym do WLW wskazuje się bowiem, że zakład został zatwierdzony do produkcji na rynek UE bez zatwierdzania na wniosek strony. Niejasnym jest więc w sprawie czy skarżący w ogóle składał wniosek o wpis do rejestru PLW, czy taki wniosek istnieje, jeżeli tak to jaka jest jego treść, a jeżeli nie to dlaczego organ czyni zarzut, że strona nie dostarczyła wraz z wnioskiem o wpis do rejestru PLW informacji dotyczących obiektów, w których prowadzi produkcję środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Skoro więc w aktach sprawy brak jest dokumentów na które powołują się organy weterynaryjne celem wykazania, że magazyny przy ul. [...] W. nie zostały objęte nadzorem PLW i nie podlegały stosownemu zatwierdzeniu tj. projektu technologicznego i wniosku o wpis do rejestru PLW, a z akt sprawy, a więc w szczególności z protokołu kontroli nr [...] i ww. pisma PLW z dnia [...], nie wynikają okoliczności na które powołały się organy wydając kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia, należy uznać, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące przedmiotu sprawy nie zostało przeprowadzone przez PLW i WLW zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 §1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 ust. 3, art. 8, i art. 11 kpa. Brak dokumentów w aktach sprawy, powoduje iż Sąd nie może odnieść się do ustaleń organów weterynaryjnych, stanowiących przyczynę wydania kwestionowanego przez skarżącą zakazu, ani też dokonywać stosownych ustaleń we własnym zakresie. Kompetencja Sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, a nie do dokonywania za nie ustaleń stanowiących postawę podjętych przez nie rozstrzygnięć. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie istotne ustalenia organów albo nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, albo też są sprzeczne lub nie spójne z dołączonymi do akt sprawy dokumentami, a Sąd nie ma kompetencji do dokonywania koniecznych ustaleń za organ, koniecznym było na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ppsa, także i z tego powodu uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia WLW, oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia PLW z dnia [...]. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy wyjaśnią wskazane przez sąd niejasności, sprzeczności i niespójności, czyniąc niezbędne ustalenia i uzupełniając materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz konstruowania sentencji i uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej. W związku z tym, iż w piśmie PLW z dnia [...] wskazuje się, iż obiekt przy ul. [...] W. był "kontrolowany" przez PLW w okresie przed wejściem Polski do UE oraz w okresie dostosowywania zakładu do wymogów wspólnoty europejskiej tj. w latach [...], oraz że z dołączonej przez skarżącą do akt spawy w trakcie rozprawy sądowej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii (GLW) z dnia [....] wynika, że Przedsiębiorstwo J. W., ul. [...], figurowało w rejestrze GLW pod pozycją [....] i otrzymało weterynaryjny numer identyfikacyjny [...], orzekające organy weterynaryjne wyjaśnią i ustosunkują się także do kwestii czy okoliczności te mają wpływ i znaczenie z punktu widzenia wymaganego w aktualnym stanie prawnym sposobu i formy sprawowania nadzoru przez PLW nad tym obiektem. Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie orzekające organy nie zachowały gwarancji procesowych strony, o jakich mowa w art. 10 § 1 kpa, w żaden sposób nie podając przyczyny tego stanu rzeczy, co w ocenie Sądu w sposób istotny narusza wskazany przepis, w ponownie prowadzonym postępowaniu będą one zobligowane do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 10 § 2 kpa, co zostanie wykazane w uzasadnieniu podjętych decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.