II SA/Rz 221/13

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.O., P.O. i K.O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, drenażu i kanalizacji sanitarnej na działce nr 89/4 i części działek nr 89/1, 89/3, 89/6, 89/7 położonych w P.

Od tej decyzji odwołała się B.G., zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego w pełnym możliwym do zgromadzenia przez organ zakresie, jak również naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, iż wyczerpano środki dowodowe lub z powodu ich braku - wykonanie czynności przesłuchania strony - inwestora M.O. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, jak również brak rozpatrzenia zgromadzonego materiału w sposób pełny, kompletny, wnikliwy,

- obrazę prawa materialnego - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r, poz. 647), zwanej dalej "ustawą" poprzez niewykazanie spełnienia enumeratywnie opisanych tam obowiązków dotyczących wydanej decyzji o warunkach zabudowy i art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż zapis ten chroni interesy osób trzecich,- naruszenie przepisów prawa miejscowego, rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego zmienionego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. poprzez uznanie, że inwestycja nie koliduje z ww. przepisami bez udowodnienia tej kwestii, a jedynie powołanie się na uzgodnienie z Regionalną Dyrekcje Ochrony Środowiska w [...],

- obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 106 § 1 k.p.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 i art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania poprzez brak zawiadomienia o przesłuchaniu inwestora w dniu 7 marca 2012 r. zgodnie z art. 79 k.p.a.,

- naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane w szczególności art. 18 i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- naruszenie przepisów prawa miejscowego - Prawo wodne w szczególności art. 29 oraz Prawo ochrony środowiska w szczególności art. 36,

- błędną interpretację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844).

Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i "oddalenie wniosku inwestora", ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO, decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 56 w z w. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3 ustawy oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że powołana w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo o ustaleniu warunków zabudowy wyłącznie, w sytuacji gdy dla wnioskowanego terenu nie został sporządzony plan miejscowy (art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy).

Wnioskowana inwestycja – droga dojazdowa wewnętrzna, drenaż i kanalizacja sanitarnej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), gdyż droga ta nie ma statusu drogi publicznej, a zatem dla jej realizacji niezbędne jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy - poprzedza wydanie pozwolenia na budowę co oznacza, iż co do zasady, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla planowanej inwestycji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowić będzie podstawę do legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego), co wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez TK w procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie powinno mieć udowodnienie, że wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle ww. orzeczenia TK inwestor ubiegający się o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji rozpoczętej lub już zakończonej. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że sytuacja ta dotyczy decyzji wydanej na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej, a więc po wydaniu przez właściwy organ nadzoru budowlanego postanowienia zobowiązującego do przedstawienia takiej decyzji.

W świetle przepisów ustawy ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie na obszarach, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe (art. 62 ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków określonych przepisami art. 61 ust. 1 ustawy. Ustawodawca dopuścił jednocześnie wyjątki od zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zasad w zakresie kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy oraz dostępu do drogi publicznej. Wymienionych przepisów nie stosuje się m. in. do obiektów liniowych (art. 61 ust. 3 ustawy).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż z uwagi na to, że ustawa nie definiuje obiektu liniowego, to na użytek postępowania w sprawie warunków zabudowy należy sięgnąć do tego terminu w znaczeniu określonych w art. 3 pkt 3 a Prawa budowlanego, który stanowi, że obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga. Wobec tego wnioskowana droga wewnętrzna wraz z urządzeniami towarzyszącymi (drenażem i kanalizacją sanitarną) stanowi obiekt liniowy. Bezsporne w sprawie jest to, że wnioskowany obiekt położony jest na terenie, który nie jest objęty planem miejscowym; teren inwestycji stanowią grunty rolne (klasy Ps IV), a inwestycja usytuowana jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie wnioskowanej inwestycji w ramach którego organ ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej przedmiotowej inwestycji. Skoro przedmiotowa droga jest obiektem liniowym, to nie mają do niej zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy dotyczące "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej. Analiza pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 wykazuje, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji; teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze; brak jest innych przepisów sprzeciwiających się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę (art. 60 ust. 4 ustawy) oraz stosownie do art. 53 ust. 4 pkt. 6, 8 ustawy został uzgodniony: z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych (ostateczne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r.), ze Starostą K. w zakresie ochrony gruntów rolnych i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, przy czym uzgodnień tych dokonano w ramach tzw. milczącej zgody (art. 53 ust. 5 i 5c ustawy). Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odniesieniu do argumentacji odwołania organ II instancji stwierdził, iż jest chybiona albo wykracza poza przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W toku postępowania strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Skarżąca nie wykazała, że podczas przesłuchania w dniu [...] marca 2012 r. M.O., jej nieobecność miała znaczenie dla wyniku sprawy. Wobec tego uchybienie organu polegające na niepowiadomieniu jej o terminie przesłuchania nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, przy czym nie należą do nich przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa budowlanego, cyt. wyżej rozporządzenia czy prawa miejscowego, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenie art. 29 Prawa wodnego czy art. 36 Prawa ochrony środowiska. Wbrew twierdzeniu skarżącej, zapis zawarty w pkt 2 lit d zaskarżonej decyzji – dotyczący zachowania wymagań określonych art. 5 ust. 1 pkt 10 - powinno być art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego, chroni interesy osób trzecich. Ponadto wbrew zarzutom odwołania zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy, zaś organ I instancji prawidłowo zinterpretował ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, co wykazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

B.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu w początkowej jego części przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania polemizując z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W dalszej części powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto podniosła, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest lakoniczne i ogólnikowe oraz nie odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazała, że na uwagę zasługuje zarzut nie podniesiony w odwołaniu, a mianowicie kwestia załączników do decyzji o warunkach zabudowy, które stanowią jej integralną część. W braku załączników decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazała, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być sporządzony przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, a autor projektu decyzji musi należeć do samorządu zawodowego architektów lub urbanistów. Jego autorstwo musi być udokumentowane w aktach sprawy. Zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art.156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdza, że skarga jest zasadna z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

W myśl art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast w przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem braku udziału strony w postępowaniu rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13; OSPiKA 1989, z. 4, poz. 79, z glosą B. Adamiak: "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."; podobnie wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, M. Pod. 1999, nr 4, s. 3: "Brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony"; czy wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., I SA 450/01, LEX nr 82000: "Pominięcie przez organ administracji przedstawiciela ustawowego strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnieść to trzeba do doręczeń, mając na uwadze fakt, że dokonanie czynności procesowej pod nieobecność przedstawiciela ustawowego, przy braku dowodu doręczenia mu orzeczenia, stanowi naruszenie art. 40 § 1 k.p.a." oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., II SA/Kr 551/11, LEX nr 821556: "1. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. [...] Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a." (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 30 grudnia 2012 r., LEX).

Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, LEX nr 196700).

Zasadą jest, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie, ani też okoliczność czy strona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zaskarżyła decyzję kończąca to postępowanie do sądu administracyjnego. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1220/08, LEX nr 594967, wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca, zgodnie z art. 87 § 1 k.p.a w piśmie z dnia [...] marca 2012r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w R. w dniu [...] kwietnia 2012r. ustanowiła w sprawie pełnomocników: męża A.G. oraz córkę K.G. Pełnomocnictwo obejmowało m. in. prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, objętej niniejszym. Organy zdały się nie zauważyć tego faktu i kierowały korespondencję bezpośrednio do B.G. z pominięciem pełnomocników. Także zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja skierowana została bezpośrednio do skarżącej.

Mając na uwadze wskazane wyżej względy podnieść należy, że doręczenie decyzji II instancji bezpośrednio skarżącej stanowiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Pominięcie przy doręczaniu decyzji pełnomocnika, skutkuje wadą kwalifikowaną dającą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie sytuacji określonych w art. 145 i 156 k.p.a., nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przy doręczaniu korespondencji w toku postępowania uwzględni fakt, że skarżąca ustanowiła pełnomocników umocowanych do reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym.