II SAB/Lu 371/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą – zdaniem skarżącego – na niewydaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze strony lub niedoręczeniu mu decyzji Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w [...] (wydanej z upoważnienia Prezydenta [...]) z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi A. S. wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. Ł. Pozostali współwłaściciele dokonali zgłoszenia do Urzędu Miasta [...] zamiaru wykonania robót budowlanych mających na celu docieplenie znajdującego się na nieruchomości budynku handlowego "D." dołączając do wniosku nieprawdziwe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od momentu, gdy skarżący dowiedział się o zgłoszeniu budowy, uważając się za stronę mającą interes prawny w toczącym się postępowaniu zaczął kierować do organu administracji architektoniczno-budowlanej wnioski o wydanie kopii dokumentów, jednakże organ ten odmawiał nie uznając go za stronę postępowania.

Zdaniem skarżącego odmowa organu mogłaby być uznana za zasadną tylko do momentu wydania decyzji z dnia [...] stycznia o sprzeciwie w sprawie przystąpienia do zamierzonych robót budowlanych. Natomiast od tego momentu postępowanie staje się stricte modelowym postępowaniem administracyjnym, a skarżący zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. ze względu na fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. Ł. w L. w sposób oczywisty ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Wynika to również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11 (Lex nr 1248472): "Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes."

Patrząc na powyższe organ powinien:

- albo wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do postępowania w charakterze strony, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 20 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA 2645/01, Lex nr 82821), w którym Sąd stwierdził, że: "Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska, iż odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony winna następować w drodze postanowienia. Nie stoi temu na przeszkodzie brak wyraźnej regulacji kodeksowej";

- albo w przypadku uznania skarżącego za stronę postępowania doręczyć mu decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w L.

Żadna z tych czynności nie została wykonana, co w sposób jednoznaczny wskazuje na bezczynność organu.

W konkluzji skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze strony lub zobowiązania organu do doręczenia decyzji o sprzeciwie z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, ze jest ona bezzasadna, bowiem organ nie pozostaje w bezczynności. Wyjaśniono przy tym, że organ przesłał pełnomocnikowi skarżącego w dniu 4 czerwca 2013 r. kserokopię decyzji o sprzeciwie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Znak [...], na dowód czego dołączono pismo przewodnie o przesłaniu decyzji wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru z dnia v czerwca 2013 r. przez Kancelarię radcy prawnego R. K. Decyzja ta jednakże została skarżącemu doręczona nie jako stronie, lecz w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz.1198 ze zm.).

Zdaniem Prezydenta Miasta wniosek o uznanie skarżącego za stronę postępowania złożony po wydaniu dnia [...] stycznia 2013 r. decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia zamiaru budowy nie był zasadny, gdyż założeniem ustawodawcy wprowadzającego w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane instytucję zgłoszenia budowy, było doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyspieszenia procesu budowlanego. Zgłoszenie budowy nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a., a po jego dokonaniu nie toczy się postępowanie administracyjne i nie znajdują do niego zastosowania przepisy k.p.a., a tylko reguły formalne określone w art. 30 Prawa budowlanego. Jedyną stroną w sprawie zgłoszenia jest inwestor.

Wniosek pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony zgłoszony został dnia 21 stycznia 2013 r., już po wydaniu [...] stycznia 2013 r. decyzji i wysłaniu jej inwestorowi D. Spółka z o.o. Wniosek o wydanie postanowienia o odmowie uznania za stronę zgłoszony został 4 miesiące później, dnia 24 maja 2013 r., gdy decyzja o sprzeciwie od dawna była już ostateczna. Powyższe wnioski są zatem bezzasadne z tego względu, że po wydaniu decyzji organ I instancji nie ma już kompetencji do rozstrzygania o takich kwestiach jak uznanie za stronę postępowania, a kompetencje te posiada organ II instancji w przypadku wniesienia odwołania.

Zagadnienie formy prawnej rozstrzygania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest przedmiotem jednolitej wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1435/12 (Lex nr 1240703) stwierdził, że: "Nie jest przewidziane wydawanie przez organ rozstrzygnięcia, zwłaszcza w formie postanowienia, w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania bądź dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w prowadzonym postępowaniu." W cytowanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na taki pogląd ukształtowany we wcześniejszym orzecznictwie, to jest na postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 855/07, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt 1523/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06.

Zarzut bezczynności jest zatem – zdaniem autora odpowiedzi na skargę – bezpodstawny, gdyż żadne przepisy nie dają podstawy prawnej do orzekania w formie postanowienia o uznaniu lub odmowie uznania za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie wywołane zgłoszeniem przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr. bud." jest postępowaniem specyficznym, do którego tylko w ograniczonym zakresie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji oraz, że do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisani k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w Pr.bud. Przepisy k.p.a. maja zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Brak cech jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego nie oznacza jednak, że organ nie przejawia żadnej aktywności wynikającej z faktu przyjęcia zgłoszenia. Przeciwnie, zadaniem organu jest w takim wypadku dokonanie weryfikacji formalnej i materialnej zgłoszenia oraz załączonej dokumentacji, przy czym czynności te wykonywane są w postępowaniu wewnętrznym, tzw. gabinetowym. Organ, prowadząc kontrolę i ocenę złożonej dokumentacji co do jej zgodności z prawem nie wykonuje jednak ani też nie uzewnętrznia tych czynności w trybie procesowym (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1294/09 i z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1240/10).

W orzecznictwie wskazano także, że w postępowaniu zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 Pr. bud., stronami są: podmiot, który dokonuje zgłoszenia i organ (patrz postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1370/12).

W wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 346/09 NSA stwierdził, że "wobec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie – Prawo budowlane, nie ma w sprawie, w której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty poza inwestorem, np. sąsiedzi inwestora. Przyjęcie, że te inne osoby mają interes w sprawie i należy zapewnić im udział w postępowaniu wymagałoby w szczególności zachowania odpowiednich procedur umożliwiających im wzięcie udziału w postępowaniu, takich jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, umożliwienie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji itd. Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty."

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, że organ nie miał obowiązku ani zawiadomić skarżącego o zgłoszeniu zamiaru budowy dokonanym przez inne podmioty ani doręczyć mu następnie decyzji o sprzeciwie. Jak wynika z akt sprawy od decyzji tej inwestorzy nie odwołali się, zatem stała się ona ostateczną i postępowanie tym samym zakończyło się. Gdyby natomiast odwołanie zostało wniesione, to dopiero wówczas mielibyśmy do czynienia z postępowaniem, do którego w pełnym zakresie miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. i w którym skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości miałby przymiot strony.

Ubocznie tylko wypada wskazać, ze kwestia doręczenia skarżącemu decyzji o sprzeciwie jest pozbawiona praktycznego znaczenie, gdyż – jak wynika z treści odpowiedzi na skargę i dołączonych do niej dowodów – wprawdzie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 1198 ze zm.) – ale jednak kserokopia decyzji o sprzeciwie z dnia [...] stycznia 2013 r. została przesłana pełnomocnikowi skarżącego w dniu 4 czerwca 2013 r.

Przede wszystkim wszakże zarzut bezczynności organu wywodzony z faktu niedoręczenia skarżącemu decyzji o sprzeciwie należy uznać za niedopuszczalny. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych podlegają m.in. sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornie nie mogą to być przypadki wskazane w punktach 1-3 i 4a (decyzje i określone postanowienia oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego). W grę mógłby więc wchodzić tylko przypadek z pkt 4, to jest "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa." Za czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie powyższego przepisu nie może być jednak uznana czynność materialno – techniczna doręczenia pisma w toku postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1094/06 (Lex nr 377589). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zobowiązanie organu administracji tylko do dokonania czynności materialno – technicznej, jaką jest doręczenie, nie może być dokonywane w ramach kompetencji sadu administracyjnego zakreślonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 211/06).

Za niedopuszczalną należy również uznać skargę A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] przejawiającą się – jego zdaniem – w niewydaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podejmowania przez organ administracyjny osobnego aktu służącego orzekaniu, czy dany podmiot jest stroną w sprawie. Dopiero bowiem w decyzji załatwiającej sprawę może być stwierdzenie tego, że żądanie pochodziło od strony. Stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym względzie przytoczone zostały w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wypada jeszcze wskazać na postanowienie NSA z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 147/12, w którym podzielono powyższy pogląd. NSA podniósł nadto, że podmiot, który domaga się uznania go za stronę może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy wydaje akt oceniający jego legitymację w sprawie przez wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. lub decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższe stanowisko prezentowane jest również w doktrynie prawa administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 143-144).

Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA w Warszawie z 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2645/01 (na które powołuje się skarga), według którego odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony, winna następować w drodze postanowienia. W szczególności trudny do zaakceptowania jest pogląd, że nie stoi temu na przeszkodzie brak wyraźnej regulacji kodeksowej. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy trzeba bowiem zauważyć, że w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w odniesieniu do organizacji społecznej.

W cytowanym wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 147/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu, gdy załatwienie sprawy nie może nastąpić w drodze decyzji lub postanowienia i nie dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie cyt. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

.