II SA/Wr 2818/02

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O., działającego z upoważnienia Zarządu Województwa [...], z dnia 22 października 2001 r., nr [...], o obciążeniu B. S. opłatą drogową w wysokości 20751,64 zł., postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium powołało się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 157 § 1 i 2 kpa w związku z art. 158 kpa. Zdaniem Kolegium organ I instancji, wydając decyzję, prawidłowo orzekł na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838) oraz obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz.607), w tym § 9 ust.2 stanowiącego, iż opłatę za przejazd bez zezwolenia oblicza się według zryczałtowanej długości trasy przejazdu wynoszącej 400 km. Kolegium wywodziło, odnosząc się do zarzutów skarżącej, że organy administracji nie są właściwe do badania, czy akt prawny jest zgodny z Konstytucją. Do takiego badania uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny. Organ administracyjny działał zatem na podstawie obowiązującej normy prawnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. S. podniosła, że wyrokiem z dnia 27 kwietnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych, z powodu represyjnego charakteru tego uregulowania oraz naruszenia zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych. Ten akt wykonawczy również został, wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2000 r., uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a to z powodu regulacji zawartej w § 9, pozwalającej na pobieranie podwyższonych opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, bez względu na długość przejechanej trasy. Zastosowany w sprawie przepis § 9 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłaty drogowej nadal nakazuje pobieranie podwyższonej opłaty bez względu na długość przejechanej trasy, przyjmując zryczałtowaną wartość 400 km. Zmiana regulacji jest zatem pozorna. Wciąż nie uwzględnia się faktycznie przejechanego odcinka trasy. W przedmiotowej sprawie kierowca przejechał 61 km. Zdaniem odwołującej się, obowiązująca norma prawna narusza zasadę proporcjonalności. Skoro norma § 9 ust.2 nie obowiązuje, wobec jej niekonstytucyjności, to decyzja, co do której skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności, pozbawiona jest częściowo podstawy prawnej. Ta okoliczność jest, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przesłanką stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ponownie przytoczyło wywody zawarte w poprzedniej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Organ zaakcentował brak swojej kompetencji do orzekania o niezgodności aktu prawnego z Konstytucją. Wskazał, iż dopiero ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powoduje zmianę stanu prawnego. Dopiero po takim orzeczeniu strona ma prawo domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa. Przywoływane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenia dotyczyły poprzednich aktów prawnych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczyła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyartykułowane w wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 517 / 99, według którego regulacja nieusuwająca wadliwości poprzedniego unormowania, uznanego za niezgodne z Konstytucją, jest także sprzeczna z Konstytucją. Rozumowanie to, odnoszące się do przepisu § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1999 r., powinno być zastosowane w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenia skargi. Powołało się na wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził poza tym, że w uzasadnieniu decyzji nie tyle uznał zasadność argumentów strony, ile wyjaśnił ewentualną podstawę do wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa.

Rozważania rozpocząć należy od podkreślenia, iż w niniejszym postępowaniu sądowym weryfikacji podlegają decyzje wydane w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja zaś pierwotnie wydana, w tym wypadku decyzja o obciążeniu skarżącej opłatą drogową, tylko wtedy mogłaby zostać objęta kontrolą sądową w rozpoznawanej sprawie, gdyby wobec zaskarżonej decyzji należało zastosować któryś z wyroków wymienionych w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś skarga na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenia nieważności nie została uwzględniona, to zakresem orzekania nie można było objąć decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym toku instancji (por. Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str.288).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji zauważyć przyjdzie, że chodzi o zgodność z przepisem art. 156 § 1 kpa, wymieniającym enumeratywnie okoliczności zawierające podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu rozpoznawczym. W rozpoznawanej sprawie wystarczy skupić się na przesłankach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z tym od razu skonstatować można, iż brak było, w chwili wydania decyzji o obciążeniu opłatą drogową, podstaw do oceny o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności obowiązywał, będący przedmiotem kontrowersji, przepis § 9 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz.607). Nadto, organ administracyjny stosując ten przepis, nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Nie można zaakceptować prezentowanej przez skarżącą tezy o nieobowiązywaniu omawianego przepisu § 9 ust.2, z powodu wyroku Trybunały Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisu § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych oraz uznania niekonstytucyjności przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w wyroku Sadu Najwyższego z dnia 8 września 2000 r. Niezależnie od oceny wagi orzeczenia Sądu Najwyższego dla mocy obowiązującej ocenianego przezeń przepisu, wyraźnie stwierdzić należy, że zarówno wyrok TK, jak i wyrok SN dotyczyły innych aktów normatywnych, niż rozporządzenie stanowiące podstawę prawną decyzji o obciążeniu B. S. opłatą drogową. Wśród organów stosujących prawo, kompetencja do badania konstytucyjności norm prawnych nie została przyznana organom administracyjnym. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP w sprawie zgodności ustaw i przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe orzeka Trybunał Konstytucyjny. Przepis zaś art. 193 Konstytucji RP upoważnia każdy sąd do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją. Zdaniem składu orzekającego, nie tylko organy administracyjne, ale także sądy administracyjne, nie są uprawnione do stwierdzania niekonstytucyjności (por. wyrok SN z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I CK 291 / 03, Monitor Prawniczy 2004 / 10 / 438; Barbara Nita "Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa", Państwo i Prawo 2002 / 9 / 36 - 46). Wzajemna relacja sądów i Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednak w sprawie zagadnieniem pierwszoplanowym, skoro jak już wyżej zauważono weryfikowana jest w niniejszym postępowaniu podstawa prawna odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o obciążeniu opłatą drogową, a nie podstawa prawna decyzji o obciążeniu opłatą drogową. Sąd administracyjny ocenia więc w omawianej sprawie to, czy w chwili wydania decyzja o obciążeniu opłatą drogową miała podstawę prawną (tzn. czy obowiązywał przepis § 9 ust.2 rozporządzenia RM z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych), gdyż od tej oceny zależy zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego powodu nie ma, dla weryfikacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, znaczenia wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6 / 02 (Dz. U. 214, poz.1816), orzekającego o niezgodności spornego przepisu § 9 ust.2 rozporządzenia RM z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych z art. 92 ust.1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego powoduje skutki dwojakiego rodzaju: bezpośrednie, odnoszące się do dalszego losu takiego aktu i pośrednie, odnoszące się do dalszych losów orzeczeń i rozstrzygnięć wydanych w przeszłości na podstawie takiego aktu. Art. 190 ust.4 Konstytucji RP określa owe skutki pośrednie stanowiąc, że orzeczenie o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (patrz: Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 134). Zasady i tryb zastosowania skutku bezpośredniego orzeczenia TK dla ostatecznej decyzji administracyjnej określa art. 145a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Nawet zatem, gdyby zaskarżoną decyzję wydano po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., to wyeliminowanie decyzji o obciążeniu opłatą drogową mogłoby nastąpić w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przewidziane w kpa nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego związane są z zasadą niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie (por. Wojciech Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J. Tarno "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawnicze LexisNexis, warszawa 2004 r., str. 186). Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. Barbara Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 617). Nieuwzględnienie zarzucanej niekonstytucyjności przepisu § 9 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o obciążeniu opłatą drogową wymierzoną na podstawie tego rozporządzenia, nie stanowiło więc naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zamierzony efekt skarżąca mogła uzyskać składając, po wydaniu wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6 / 02, wniosek o wznowienie postępowania, w terminie określonym w art. 145a § 2 kpa.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.