V SA/Wa 1004/13
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
2013-11-25Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Andrzej Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr KraczowskiSentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] w G. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miejską G. - działającą poprzez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: Skarżąca, Beneficjent, MOPS), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ PO KL) znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którą uchylono decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP PO KL) nr [...] wydaną [...] września 2012 r. w części dotyczącej naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowej za okresy od 18 maja 2012 r. do dnia 28 września 2012 r. i od 25 grudnia 2012 r. do dnia doręczenia decyzji i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymano decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 30 września 2008 r. Wojewódzki Urząd Pracy w K. - pełniący rolę Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) zawarł z Gminą Miejską G. - w imieniu której działał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. - umowę ramową o dofinansowanie projektu systemowego pn. [...] nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
W dniach 20-21 grudnia 2011 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. przeprowadzili doraźną kontrolę u Beneficjenta w zakresie organizacji i realizacji wyjazdu edukacyjno-szkoleniowo- integracyjnego do Z. w dniach 8-14 sierpnia 2011 r. oraz weryfikacji sposobu przyznawania świadczeń na zakup sprzętu AGD.
Podczas kontroli stwierdzono poniesienie przez Beneficjenta wydatków niekwalifikowalnych dotyczących kosztów udziału 17 osób nie należących do grupy docelowej projektu w wyjeździe edukacyjno-szkoleniowo- integracyjnym (24.480,00 zł) oraz przyznanie świadczeń rzeczowych dla 10 uczestników projektu bez właściwego udokumentowania (4.000,00 zł).
Instytucja Wdrażająca sformułowała zidentyfikowane zastrzeżenia w dwóch informacjach pokontrolnych, które nie zostały podpisane przez Beneficjenta, a następnie w zaleceniach pokontrolnych z dnia 22 lutego 2012 r., które również nie zostały podpisane przez Beneficjenta. Jednocześnie wezwano do zwrotu ww. wydatków w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. powołując się na wyniki kontroli projektu. Beneficjent nie dokonał zwrotu wskazanej kwoty na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. w terminie wyznaczonym w zaleceniach pokontrolnych.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., działając z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego w dniu 18 maja 2012 r., na podstawie § 3 ust. 2 lit. u Porozumienia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Zarządem Województwa M. a WUP w K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez Beneficjenta środków dofinansowania w łącznej kwocie 28.480,00 zł. Następnie na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wydał decyzję z [...] września 2012 r., którą Skarżąca zobowiązana została do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 28.480,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż obowiązek zwrotu ww. kwoty wynika z faktu, że w wyniku kontroli doraźnej przedmiotowego projektu stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące:
- kosztu udziału 17 pracowników MOPS i ich dzieci nie należących do grupy docelowej projektu w wyjeździe integracyjno-edukacyjno-szkoleniowym do Z. (w kwocie 24.480 zł)
- przyznania świadczeń rzeczowych - podstawowego sprzętu artykułów gospodarstwa domowego dla osób o szczególnie trudnej sytuacji dochodowej i życiowej - dla 10 uczestników projektu bez właściwego udokumentowania (w kwocie 4.000 zł).
W odwołaniu od powyższej decyzji MOPS zarzucił:
1) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie kwoty 28 480 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych jako kwotę wydatków do zwrotu oraz żądanie zwrotu ww. kwoty,
2) naruszenia art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadku przekazywania wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego w ramach przedmiotowego projektu, gdzie w rzeczywistości przyznanie ww. artykułów nie wymagało wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji,
3) naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, mało wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego i brak rozważenia w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy oraz błędy w ustaleniach faktycznych,
4) naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji pomimo braku wskazania materialno-prawnej podstawy naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Formułując powyższe zarzuty MOPS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego.
Uzasadniając powołane na wstępie rozstrzygnięcie Minister Rozwoju Regionalnego stwierdził, iż w wyjeździe integracyjno-edukacyjno-szkoleniowym do Z. wzięło udział 43 uczestników projektu. Wśród osób nie stanowiących grupy docelowej projektu 5 osób to dzieci/członkowie rodziny pracowników socjalnych – obserwatorów, 3 osoby to pracownicy MOPS wraz z dziećmi (kolejne 3 osoby), 6 osób nie będących ani uczestnikami projektu, ani pracownikami MOPS.
Wskazał, iż przeznaczeniem środków EFS przyznawanych w ramach projektu PO KL jest udzielenie wsparcia osobom należącym do grupy docelowej projektu określonej we wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnej z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zasada ta nie uznaje żadnych wyjątków. Założeniem projektu, przyjętym dobrowolnie przez MOPS, było zorganizowanie wyjazdu integracyjno-edukacyjno-szkoleniowego dla 60 uczestników projektu, którymi były – zgodnie z zapisami wniosku o dofinasowanie projektu – osoby w wieku aktywności zawodowej, będące klientami MOPS. Tymczasem w wyjeździe wzięło udział 43 na 60 planowanych uczestników projektu, pozostałe zaś 17 osób to osoby spoza grupy docelowej, których udział w ogóle nie przyczyniał się do osiągnięcia celów i założeń projektu. Zdaniem IZ PO KL, argumentacja Beneficjenta, że w ostatnim dniu przed wyjazdem część uczestników projektu zrezygnowała z wyjazdu oraz, że Beneficjent zapłaciłby umówioną kwotę wynagrodzenia niezależnie od liczby uczestników wyjazdu z uwagi na fakt, że organizator miał zgodnie z umową wynagrodzenie ryczałtowe, tj. bez względu na liczbę uczestników, nie zasługuje na uznanie. To Beneficjent, jako zamawiający w ramach postepowania w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, w celu wybrania wykonawcy usługi turystycznej, miał wpływ na kształt umowy z wykonawcą i nie miał obowiązku ustalania wynagrodzenia na zasadzie ryczałtu, zwłaszcza w sytuacji, gdy posiadał wiedzę jaka grupa docelowa ma w niej uczestniczyć. Natomiast, jeśli już odwołujący przyjął na siebie takie zobowiązanie, obarczone ryzykiem, powinien zabezpieczyć się tworząc jak najbardziej obszerną listę rezerwową uczestników wyjazdu.
Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż część wydatku poniesionego na wyjazd integracyjno-edukacyjno-szkoleniowy w odniesieniu do osób spoza grupy docelowej jest wydatkiem nie mającym bezpośredniego związku z celami projektu i niezgodnym ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Oznacza to, że nie spełnia on warunków kwalifikowalności określonych w podrozdz. 3.1. pkt 1 lit. a) i lit. j) Wytycznych w zakresie zakwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. W związku z tym, wyliczony przez organ I instancji wydatek w kwocie 24 480,00 zł należy uznać za niekwalifikowalny i jako taki podlegający zwrotowi przez odwołującego.
Następnie organ odwoławczy podał, iż jako uzasadnienie niekwalifikowalności wydatków poniesionych na zakup sprzętu gospodarstwa domowego dla 10 osób, w zaskarżonej decyzji wskazano brak okazania (pomimo wielokrotnego wzywania Benefijenta) dokumentacji, na podstawie której można stwierdzić, że środki na zakup artykułów gospodarstwa domowego finansowane w ramach projektu zostały przekazane osobom, które spełniają warunki określone we wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z wnioskiem sprzęt gospodarstwa domowego miał być zakupiony dla osób o szczególnie trudnej sytuacji dochodowej i życiowej, wykazujących chęć zmiany swoje sytuacji. We wniosku odwołujący zaplanował, że w każdym roku realizacji projektu sprzęt otrzyma 10 z 41 osób. Grupa 10 osób, którym przyznano to wsparcie została wyłoniona w wyniku wspólnych ustaleń kierownika MOPS i pracowników socjalnych. Wyboru tych osób dokonano na podstawie przeprowadzonych uprzednio wywiadów środowiskowych, w których zwracano uwagę na braki w sprzęcie AGD przy uwzględnieniu zaangażowania osób, jak i ich zmiany w sposobie funkcjonowania w środowisku lokalnym po dotychczas odbytych kursach i szkoleniach, a także na podstawie opinii pracowników socjalnych i opinii prowadzących szkolenia. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień odwołującego, wyboru osób dokonano zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej.
W decyzji I instancji organ wskazał, iż na podstawie przedstawionej przez Beneficjenta dokumentacji, niemożliwe jest zweryfikowanie, czy wybór 10 osób, którym przyznano sprzęt, jest zgodny z kryteriami określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Oznacza to, że wydatki poniesione na zakup sprzętu AGD nie zostały należycie udokumentowane, co nie pozwala ocenić ich związku z celami projektu oraz ich niezbędności, racjonalności i efektywności. Nadto, odwołujący nie wydał decyzji administracyjnych w sprawie przyznania świadczeń w postaci sprzętu AGD, co było wymagane zgodnie z art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Zakup sprzętu AGD należy potraktować jako niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej w postaci pomocy rzeczowej, o której mowa w art. 36 pkt 2e) ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania celem zweryfikowania określonych w ustawie i we wniosku o dofinansowanie projektu kryteriów, przy czym wywiady środowiskowe, na które powołuje się odwołujący stanowić powinny element tego postępowania, a nie rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia.
Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stanowi, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Następnie w ust. 2 ww. przepisu wskazano wyjątek od powyższej zasady, który dotyczy jedynie udzielania świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznanie biletu kredytowanego. Jednocześnie, zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. e ww. ustawy, świadczeniem z pomocy społecznej jest pomoc rzeczowa. Jak wynika z powyższego, odstąpienie od przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie decyzji administracyjnej nie dotyczy pomocy rzeczowej. Ponadto, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej określa, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Zgodnie z podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. k) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki wydatek jest kwalifikowalny, o ile jest zgodny z przepisami prawa krajowego, tj. w tym przypadku z art.106 ustawy o pomocy społecznej.
W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nie istniały żadne okoliczności zwalniające odwołującego z obowiązku wydania decyzji administracyjnej w celu przyznania świadczenia z pomocy społecznej (pomocy rzeczowej) w ramach projektu PO KL. Innymi słowy, fakt przyznania pomocy rzeczowej w ramach projektu PO KL w żaden sposób nie stanowi uzasadnienia dla odstąpienia z wykonania obowiązku nałożonego na odwołującego przepisem prawa krajowego. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że wydatki w kwocie 4 000,00 zł poniesione na pomoc rzeczową w postaci sprzętu gospodarstwa domowego przyznanego wybranym uczestnikom projektu są niekwalifikowalne z uwagi na naruszenie przez odwołującego Wytycznych.
Organ odwoławczy podkreślił, iż naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Tym samym spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ww. ustawy, zgodnie z którą "w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji", określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W takim przypadku, zgodnie z art. 207 ust. 9 ww. ustawy, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Z kolei w myśl art. 54 § 1 pkt 7 ww. ustawy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powyższa regulacja ma zastosowanie w odniesieniu do postępowania w I instancji. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 18 maja 2012 r., a decyzja została doręczona Odwołującemu dnia 28 września 2012 r. Wynika z tego, że postępowanie trwało ponad 3 miesiące. Natomiast w odniesieniu do postępowania w II instancji, zastosowanie ma regulacja zawarta w art. 54 § 1 pkt 3 w zw. z art. 139 § 3 ww. ustawy, z których wynika, że odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie drugiego miesiąca od dnia otrzymania odwołania do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.
Mając powyższe na względzie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 54 § 1 pkt 7 i pkt 3 powołanej ustawy, nie należało naliczać odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji do dnia otrzymania przez odwołującego decyzji organu I instancji oraz od dnia następnego po upływie drugiego miesiąca od dnia otrzymania odwołania do dnia doręczenia odwołującemu decyzji organu odwoławczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. Gmina Miejska G.- Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie kwoty środków w wysokości 28.480,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych jako kwotę wydatków do zwrotu przez Beneficjenta projektu [...] realizowanego w ramach Poddziałania 7.1.1. "Rozwój i upowszechnienie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej" Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz żądanie zwrotu ww. kwoty,
2) naruszenie art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadku przekazywania wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego w ramach przedmiotowego projektu, gdzie w rzeczywistości przyznanie ww. artykułów nie wymagało wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego, które kończyłoby wydanie decyzji administracyjnej,
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, mało wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i tym samym brak rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności podnoszonych w przedmiotowej sprawie przez stronę skarżącą, jak również poprzez błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przy wyjaśnianiu przedmiotowej sprawy i niewłaściwe przyjęcie, że:
• naruszone zostały Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 listopada 2010 r. zatwierdzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego, gdzie w rzeczywistości wszelkie wymogi wynikające z treści ww. wytycznych zostały w sposób rzetelny i prawidłowy wykonane, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości przy audytach dotyczących przedmiotowego projektu,
• wystąpił brak właściwego udokumentowania przyznania niektórym uczestnikom projektu świadczeń w postaci zakupu sprzętu artykułów gospodarstwa domowego, gdzie w rzeczywistości, na ww. okoliczność została sporządzona pełna dokumentacja, do której kontrolujący mieli pełny dostęp,
• MOPS w G. nie przedstawił w trakcie kontroli oraz na wezwanie w zaleceniach pokontrolnych dokumentacji dotyczącej spełnienia wymogów określonych we wniosku o dofinansowanie, gdzie w rzeczywistości podczas kontroli kontrolujący mieli pełny dostęp do dokumentacji oraz składane im były szczegółowe wyjaśnienia,
• do grupy docelowej w ramach projektu zostali zakwalifikowani pracownicy socjalni MOPS w G. wraz z dziećmi, gdzie w rzeczywistości ww. wyjechali w związku z dobrowolną rezygnacją z wyjazdu w ramach projektu części osób z grupy docelowej, co miało miejsce dzień przed wyjazdem, gdzie nie było możliwości jakiejkolwiek rekrutacji nowych osób spełniających warunki projektu, przy jednoczesnym braku możliwości z ww. powodu zmiany warunków finansowania przedmiotowego wyjazdu (wynagrodzenie było bowiem ryczałtowe i w dniu rezygnacji osób z projektu nie było żadnych podstaw do jego weryfikacji i zmiany),
• rezygnacja z wyjazdu kilku osób z grupy docelowej nastąpiła na kilka dni przed wyjazdem, gdzie w rzeczywistości rezygnacja nastąpiła na jeden dzień przed wyjazdem, co dla przedmiotowej sprawy ma kluczowe znaczenie,
• koniecznym i niezbędnym wymogiem w przedmiotowym projekcie było sporządzenie "listy rezerwowej" na wypadek, gdyby ktoś z beneficjentów zrezygnował,
• MOPS w G. nie dołożył starań przy rekrutacji grupy docelowej projektu, gdy w rzeczywistości w sposób bardzo dokładny i rzetelny podjął wszelkie kroki formalne i faktyczne w celu utworzenia grupy do wyjazdu w ramach projektu, a z okoliczności zupełnie od niego niezależnych doszło do sytuacji, w której liczba osób biorących udział w projekcie uległa zmniejszeniu, co w kontekście ustalonego sposobu wynagrodzenia, tj. ryczałtowego nie mogło spowodować jego zmniejszenia,
• nastąpiło naruszenie wytycznych kwalifikowania wydatków w ramach POKL, gdzie w rzeczywistości wszystkie zapisy objęte ww. procedurą zostały wykonane w sposób prawidłowy,
• warunkiem przekazania 10 wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego było uprzednie wydanie decyzji administracyjnej,
a w konsekwencji uznanie, że doszło do naruszeń procedur obowiązujących przy przedmiotowym projekcie i tym samym, że zaszły przesłanki do uznania ww. środków jako podlegających do zwrotu w trybie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:
• niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak wskazania rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa,
• wydanie decyzji mimo braku wskazania materialnoprawnej podstawy naruszenia obowiązujących przepisów prawa, na podstawie których można by stwierdzić, iż powstały koszty niekwalifikowane wydatków przedmiotowego projektu,
• niewłaściwe powoływanie się przez organ na Porozumienie nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zawartego przez Samorząd Województwa M. z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, albowiem porozumienie takie nie jest aktem powszechnie obowiązującym, lecz aktem regulującym stosunki pomiędzy stronami takiego porozumienia, więc nie można na jego podstawie ustalać obowiązków dla podmiotów z zewnątrz, bez naruszenia art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. nr [...],
- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych regulacji prawnych nie zasługuje na uwzględnienie..
W sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: ustawa o finansach), przepisy K.p.a. oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w tym: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 -2013) mające zastosowanie w tym konkursie.
Art. 207 ustawy o finansach stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,
Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:
1) zwrotu środków lub
2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Zgodnie z art. 207 ust. 11 ustawy o finansach – instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważni instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 9.
Odnosząc się do cytowanego przepisu art. 207 ustawy o finansach należy stwierdzić, że wskazany tam art. 184 ust. 1 ustawy o finansach odsyła w zakresie dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA do procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Zasady wydatkowania tych środków określone są ponadto w regulacjach prawa unijnego oraz prawa krajowego. Częściowym odpowiednikiem art. 184 ustawy o finansach na gruncie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. był art. 208 ust. 1. (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 184 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011), zważywszy na zbieżną treść art. 184 ust. 1 ustawy o finansach i art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.
Zdaniem Sądu, w sprawie ma zatem odpowiednie zastosowanie orzecznictwo wykształcone na tle regulacji zawartej w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., z którego wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania (vide: wyrok NSA o sygn. akt II GSK 732/11 z 19 czerwca 2012 r., dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W sprawie podlegającej ocenie Sądu zastosowanie mają zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, Skarżąca bowiem – zgodnie z umową zawartą w dniu [...] września 2008 r. – zobowiązała się do przestrzegania zasad wynikających z Wytycznych (§ 2 ust. 2 umowy).
Skarżąca dokonała wydatkowania środków w 2011 r., obowiązywały ją więc Wytyczne z dnia 22 listopada 2010 r., które miały zastosowanie do końca roku 2011. Zgodnie z zapisami Wytycznych (Rozdziału 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdziału 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile spełniają następujące warunki:
a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu,
b) są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat),
c) zostały faktycznie poniesione,
d) dotyczą towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie,
e) dotyczą towarów lub usług wybranych w sposób przejrzysty i konkurencyjny, zgodnie z sekcją 3.1.3, o ile ten warunek ma zastosowanie;
f) odnoszą się do okresu kwalifikowalności wydatków i są poniesione w tym okresie, z zastrzeżeniem podrozdziału 3.2 pkt 6 i 8;
g) są udokumentowane, z zastrzeżeniem podrozdziału 4.2 i podrozdziału 4.4 pkt 3a;
h) są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu, z uwzględnieniem zasad konstruowania budżetu, o którym mowa w podrozdziale 3.4;
i) są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj:
i nie zostały wymienione w katalogu wydatków niekwalifikowanych w ramach PO KL w podrozdziale 4.1,
ii zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych,
j) są zgodne z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki i Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
k) są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.).
Zgodnie z zapisem zawartym w Podrozdziale 3.6 Wytycznych (Kwalifikowalność uczestników projektu) – Beneficjent odpowiada za udzielanie wsparcia grupom docelowym określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. W Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 dla Poddziałania 7.1.1. (Rozwój i upowszechnianie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej) przewidziano jako grupę docelową – osoby spełniające łącznie trzy warunki, tj. 1) korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej, 2) wiek aktywności zawodowej (15-64 lata), 3) niezatrudnieni lub zatrudnieni zagrożeni wykluczeniem społecznym z co najmniej jednego powodu spośród wskazanych w art. 7 ustawy z dnia 12 mara 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64 poz. 593 ze zm.).
Uwzględniając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jak również mające zastosowanie w sprawie, przytoczone powyżej, regulacje prawne Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że część wydatku poniesionego na wyjazd integracyjno-edukacyjno-szkoleniowy w odniesieniu do osób spoza grupy docelowej (dotyczy to 17 osób) jest wydatkiem nie mającym bezpośredniego związku z celami projektu i niezgodnym ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, co oznacza, że wydatek ten nie spełnia warunków kwalifikowalności określonych w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a) i j) Wytycznych. Tym samym wydatek w kwocie 24.480 zł należało uznać, za niekwalifikowalny i podlegający zwrotowi przez Beneficjenta.
W ocenie Sądu zasadne jest również stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego wskazujące, że poniesienie wydatków na pomoc rzeczową w wysokości 4.000,00 zł - w postaci sprzętu gospodarstwa domowego dla 10 uczestników projektu - jest niezgodne z przepisami prawa krajowego. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – przyznanie pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W ust. 2 powołanego przepisu przewidziano sytuacje, w których nie obowiązuje powyższy wymóg, lecz nie dotyczy to przyznania pomocy w postaci rzeczowej, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. e ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to - jak trafnie wywiódł organ II instancji - że sporny wydatek na zakup sprzętu gospodarstwa domowego jest niekwalifikowalny, ponieważ zgodnie z pkt 1 lit. k) podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydatki są kwalifikowalne jeżeli są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, z późn. zm.). Użycie w powyższym zapisie sformułowania ,,w szczególności’’ nie zwalnia Beneficjenta z obowiązku postępowania zgodnego z przepisami krajowymi (innymi niż prawo zamówień publicznych), w tym również z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Reasumując Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie w obu instancjach prawidłowo rozstrzygnęły, że wydatki poniesione przez Skarżącą w łącznej kwocie 28.480 zł są niekwalifikowalne ponieważ naruszają wskazane już powyżej zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010 r. Naruszenie wskazanych Wytycznych przy wydatkowaniu powyższej kwoty jest równoznaczne z wykorzystaniem środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach co z kolei uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach i określenie na tej podstawie prawnej kwoty przypadającej do zwrotu. Trafne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowej za okresy wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji, co znajduje uzasadnienie w prawidłowo powołanych przez organ odwoławczy przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
W świetle powyższych rozważań nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 207 ust. 12 w związku z ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach, art. 106 ustawy o pomocy społecznej czy też przepisów zawartych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Minister Rozwoju Regionalnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył powyższych przepisów prawa. Organ orzekający prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w odniesieniu do prawidłowo ustalonego - z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego - stanu faktycznego sprawy. Skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapewniono, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał, mające zastosowanie w sprawie, przepisy prawa materialnego (ustawy o finansach) jak również postępowania administracyjnego (K.p.a.), natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powoływania się w zaskarżonej decyzji na porozumienie z dnia [...] września 2007 r. zawarte pomiędzy Samorządem Województwa M. z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki należy wyjaśnić, że na jego mocy zadania w zakresie wydawania postanowień i decyzji administracyjnych w sprawach o zwrot środków, o których mowa w art. 207 ustawy o finansach powierzono do realizacji Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w K. – Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) PO KL. Podkreślenia wymaga fakt, że umocowanie do zawarcia powyższego porozumienia wynika wprost z ustawy o finansach publicznych. Stanowi o tym art. 207 ust. 11 ustawy o finansach, który stanowi podstawę prawną do upoważnienia przez Instytucję Pośredniczącą (w rozpatrywanej sprawie – Samorząd Województwa M.) na podstawie porozumienia Instytucji Wdrażającej, będącej jednostką sektora finansów publicznych (w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Urząd Pracy w K.) do wydawania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W tej sytuacji Skarżąca nie może skutecznie zarzucać w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są m. in. ustawy.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Skład sądu
Andrzej Kania /przewodniczący sprawozdawca/Izabella Janson
Piotr Kraczowski
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] w G. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miejską G. - działającą poprzez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: Skarżąca, Beneficjent, MOPS), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ PO KL) znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którą uchylono decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP PO KL) nr [...] wydaną [...] września 2012 r. w części dotyczącej naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowej za okresy od 18 maja 2012 r. do dnia 28 września 2012 r. i od 25 grudnia 2012 r. do dnia doręczenia decyzji i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymano decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 30 września 2008 r. Wojewódzki Urząd Pracy w K. - pełniący rolę Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) zawarł z Gminą Miejską G. - w imieniu której działał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. - umowę ramową o dofinansowanie projektu systemowego pn. [...] nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
W dniach 20-21 grudnia 2011 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. przeprowadzili doraźną kontrolę u Beneficjenta w zakresie organizacji i realizacji wyjazdu edukacyjno-szkoleniowo- integracyjnego do Z. w dniach 8-14 sierpnia 2011 r. oraz weryfikacji sposobu przyznawania świadczeń na zakup sprzętu AGD.
Podczas kontroli stwierdzono poniesienie przez Beneficjenta wydatków niekwalifikowalnych dotyczących kosztów udziału 17 osób nie należących do grupy docelowej projektu w wyjeździe edukacyjno-szkoleniowo- integracyjnym (24.480,00 zł) oraz przyznanie świadczeń rzeczowych dla 10 uczestników projektu bez właściwego udokumentowania (4.000,00 zł).
Instytucja Wdrażająca sformułowała zidentyfikowane zastrzeżenia w dwóch informacjach pokontrolnych, które nie zostały podpisane przez Beneficjenta, a następnie w zaleceniach pokontrolnych z dnia 22 lutego 2012 r., które również nie zostały podpisane przez Beneficjenta. Jednocześnie wezwano do zwrotu ww. wydatków w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. powołując się na wyniki kontroli projektu. Beneficjent nie dokonał zwrotu wskazanej kwoty na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. w terminie wyznaczonym w zaleceniach pokontrolnych.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., działając z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego w dniu 18 maja 2012 r., na podstawie § 3 ust. 2 lit. u Porozumienia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Zarządem Województwa M. a WUP w K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez Beneficjenta środków dofinansowania w łącznej kwocie 28.480,00 zł. Następnie na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wydał decyzję z [...] września 2012 r., którą Skarżąca zobowiązana została do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 28.480,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż obowiązek zwrotu ww. kwoty wynika z faktu, że w wyniku kontroli doraźnej przedmiotowego projektu stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące:
- kosztu udziału 17 pracowników MOPS i ich dzieci nie należących do grupy docelowej projektu w wyjeździe integracyjno-edukacyjno-szkoleniowym do Z. (w kwocie 24.480 zł)
- przyznania świadczeń rzeczowych - podstawowego sprzętu artykułów gospodarstwa domowego dla osób o szczególnie trudnej sytuacji dochodowej i życiowej - dla 10 uczestników projektu bez właściwego udokumentowania (w kwocie 4.000 zł).
W odwołaniu od powyższej decyzji MOPS zarzucił:
1) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie kwoty 28 480 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych jako kwotę wydatków do zwrotu oraz żądanie zwrotu ww. kwoty,
2) naruszenia art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadku przekazywania wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego w ramach przedmiotowego projektu, gdzie w rzeczywistości przyznanie ww. artykułów nie wymagało wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji,
3) naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, mało wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego i brak rozważenia w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy oraz błędy w ustaleniach faktycznych,
4) naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji pomimo braku wskazania materialno-prawnej podstawy naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Formułując powyższe zarzuty MOPS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego.
Uzasadniając powołane na wstępie rozstrzygnięcie Minister Rozwoju Regionalnego stwierdził, iż w wyjeździe integracyjno-edukacyjno-szkoleniowym do Z. wzięło udział 43 uczestników projektu. Wśród osób nie stanowiących grupy docelowej projektu 5 osób to dzieci/członkowie rodziny pracowników socjalnych – obserwatorów, 3 osoby to pracownicy MOPS wraz z dziećmi (kolejne 3 osoby), 6 osób nie będących ani uczestnikami projektu, ani pracownikami MOPS.
Wskazał, iż przeznaczeniem środków EFS przyznawanych w ramach projektu PO KL jest udzielenie wsparcia osobom należącym do grupy docelowej projektu określonej we wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnej z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zasada ta nie uznaje żadnych wyjątków. Założeniem projektu, przyjętym dobrowolnie przez MOPS, było zorganizowanie wyjazdu integracyjno-edukacyjno-szkoleniowego dla 60 uczestników projektu, którymi były – zgodnie z zapisami wniosku o dofinasowanie projektu – osoby w wieku aktywności zawodowej, będące klientami MOPS. Tymczasem w wyjeździe wzięło udział 43 na 60 planowanych uczestników projektu, pozostałe zaś 17 osób to osoby spoza grupy docelowej, których udział w ogóle nie przyczyniał się do osiągnięcia celów i założeń projektu. Zdaniem IZ PO KL, argumentacja Beneficjenta, że w ostatnim dniu przed wyjazdem część uczestników projektu zrezygnowała z wyjazdu oraz, że Beneficjent zapłaciłby umówioną kwotę wynagrodzenia niezależnie od liczby uczestników wyjazdu z uwagi na fakt, że organizator miał zgodnie z umową wynagrodzenie ryczałtowe, tj. bez względu na liczbę uczestników, nie zasługuje na uznanie. To Beneficjent, jako zamawiający w ramach postepowania w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, w celu wybrania wykonawcy usługi turystycznej, miał wpływ na kształt umowy z wykonawcą i nie miał obowiązku ustalania wynagrodzenia na zasadzie ryczałtu, zwłaszcza w sytuacji, gdy posiadał wiedzę jaka grupa docelowa ma w niej uczestniczyć. Natomiast, jeśli już odwołujący przyjął na siebie takie zobowiązanie, obarczone ryzykiem, powinien zabezpieczyć się tworząc jak najbardziej obszerną listę rezerwową uczestników wyjazdu.
Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż część wydatku poniesionego na wyjazd integracyjno-edukacyjno-szkoleniowy w odniesieniu do osób spoza grupy docelowej jest wydatkiem nie mającym bezpośredniego związku z celami projektu i niezgodnym ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Oznacza to, że nie spełnia on warunków kwalifikowalności określonych w podrozdz. 3.1. pkt 1 lit. a) i lit. j) Wytycznych w zakresie zakwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. W związku z tym, wyliczony przez organ I instancji wydatek w kwocie 24 480,00 zł należy uznać za niekwalifikowalny i jako taki podlegający zwrotowi przez odwołującego.
Następnie organ odwoławczy podał, iż jako uzasadnienie niekwalifikowalności wydatków poniesionych na zakup sprzętu gospodarstwa domowego dla 10 osób, w zaskarżonej decyzji wskazano brak okazania (pomimo wielokrotnego wzywania Benefijenta) dokumentacji, na podstawie której można stwierdzić, że środki na zakup artykułów gospodarstwa domowego finansowane w ramach projektu zostały przekazane osobom, które spełniają warunki określone we wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z wnioskiem sprzęt gospodarstwa domowego miał być zakupiony dla osób o szczególnie trudnej sytuacji dochodowej i życiowej, wykazujących chęć zmiany swoje sytuacji. We wniosku odwołujący zaplanował, że w każdym roku realizacji projektu sprzęt otrzyma 10 z 41 osób. Grupa 10 osób, którym przyznano to wsparcie została wyłoniona w wyniku wspólnych ustaleń kierownika MOPS i pracowników socjalnych. Wyboru tych osób dokonano na podstawie przeprowadzonych uprzednio wywiadów środowiskowych, w których zwracano uwagę na braki w sprzęcie AGD przy uwzględnieniu zaangażowania osób, jak i ich zmiany w sposobie funkcjonowania w środowisku lokalnym po dotychczas odbytych kursach i szkoleniach, a także na podstawie opinii pracowników socjalnych i opinii prowadzących szkolenia. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień odwołującego, wyboru osób dokonano zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej.
W decyzji I instancji organ wskazał, iż na podstawie przedstawionej przez Beneficjenta dokumentacji, niemożliwe jest zweryfikowanie, czy wybór 10 osób, którym przyznano sprzęt, jest zgodny z kryteriami określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Oznacza to, że wydatki poniesione na zakup sprzętu AGD nie zostały należycie udokumentowane, co nie pozwala ocenić ich związku z celami projektu oraz ich niezbędności, racjonalności i efektywności. Nadto, odwołujący nie wydał decyzji administracyjnych w sprawie przyznania świadczeń w postaci sprzętu AGD, co było wymagane zgodnie z art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Zakup sprzętu AGD należy potraktować jako niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej w postaci pomocy rzeczowej, o której mowa w art. 36 pkt 2e) ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania celem zweryfikowania określonych w ustawie i we wniosku o dofinansowanie projektu kryteriów, przy czym wywiady środowiskowe, na które powołuje się odwołujący stanowić powinny element tego postępowania, a nie rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia.
Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stanowi, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Następnie w ust. 2 ww. przepisu wskazano wyjątek od powyższej zasady, który dotyczy jedynie udzielania świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznanie biletu kredytowanego. Jednocześnie, zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. e ww. ustawy, świadczeniem z pomocy społecznej jest pomoc rzeczowa. Jak wynika z powyższego, odstąpienie od przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie decyzji administracyjnej nie dotyczy pomocy rzeczowej. Ponadto, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej określa, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Zgodnie z podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. k) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki wydatek jest kwalifikowalny, o ile jest zgodny z przepisami prawa krajowego, tj. w tym przypadku z art.106 ustawy o pomocy społecznej.
W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nie istniały żadne okoliczności zwalniające odwołującego z obowiązku wydania decyzji administracyjnej w celu przyznania świadczenia z pomocy społecznej (pomocy rzeczowej) w ramach projektu PO KL. Innymi słowy, fakt przyznania pomocy rzeczowej w ramach projektu PO KL w żaden sposób nie stanowi uzasadnienia dla odstąpienia z wykonania obowiązku nałożonego na odwołującego przepisem prawa krajowego. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że wydatki w kwocie 4 000,00 zł poniesione na pomoc rzeczową w postaci sprzętu gospodarstwa domowego przyznanego wybranym uczestnikom projektu są niekwalifikowalne z uwagi na naruszenie przez odwołującego Wytycznych.
Organ odwoławczy podkreślił, iż naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Tym samym spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ww. ustawy, zgodnie z którą "w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji", określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W takim przypadku, zgodnie z art. 207 ust. 9 ww. ustawy, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Z kolei w myśl art. 54 § 1 pkt 7 ww. ustawy odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powyższa regulacja ma zastosowanie w odniesieniu do postępowania w I instancji. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 18 maja 2012 r., a decyzja została doręczona Odwołującemu dnia 28 września 2012 r. Wynika z tego, że postępowanie trwało ponad 3 miesiące. Natomiast w odniesieniu do postępowania w II instancji, zastosowanie ma regulacja zawarta w art. 54 § 1 pkt 3 w zw. z art. 139 § 3 ww. ustawy, z których wynika, że odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie drugiego miesiąca od dnia otrzymania odwołania do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.
Mając powyższe na względzie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 54 § 1 pkt 7 i pkt 3 powołanej ustawy, nie należało naliczać odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji do dnia otrzymania przez odwołującego decyzji organu I instancji oraz od dnia następnego po upływie drugiego miesiąca od dnia otrzymania odwołania do dnia doręczenia odwołującemu decyzji organu odwoławczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. Gmina Miejska G.- Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie kwoty środków w wysokości 28.480,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych jako kwotę wydatków do zwrotu przez Beneficjenta projektu [...] realizowanego w ramach Poddziałania 7.1.1. "Rozwój i upowszechnienie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej" Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz żądanie zwrotu ww. kwoty,
2) naruszenie art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadku przekazywania wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego w ramach przedmiotowego projektu, gdzie w rzeczywistości przyznanie ww. artykułów nie wymagało wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego, które kończyłoby wydanie decyzji administracyjnej,
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, mało wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i tym samym brak rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności podnoszonych w przedmiotowej sprawie przez stronę skarżącą, jak również poprzez błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przy wyjaśnianiu przedmiotowej sprawy i niewłaściwe przyjęcie, że:
• naruszone zostały Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 listopada 2010 r. zatwierdzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego, gdzie w rzeczywistości wszelkie wymogi wynikające z treści ww. wytycznych zostały w sposób rzetelny i prawidłowy wykonane, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości przy audytach dotyczących przedmiotowego projektu,
• wystąpił brak właściwego udokumentowania przyznania niektórym uczestnikom projektu świadczeń w postaci zakupu sprzętu artykułów gospodarstwa domowego, gdzie w rzeczywistości, na ww. okoliczność została sporządzona pełna dokumentacja, do której kontrolujący mieli pełny dostęp,
• MOPS w G. nie przedstawił w trakcie kontroli oraz na wezwanie w zaleceniach pokontrolnych dokumentacji dotyczącej spełnienia wymogów określonych we wniosku o dofinansowanie, gdzie w rzeczywistości podczas kontroli kontrolujący mieli pełny dostęp do dokumentacji oraz składane im były szczegółowe wyjaśnienia,
• do grupy docelowej w ramach projektu zostali zakwalifikowani pracownicy socjalni MOPS w G. wraz z dziećmi, gdzie w rzeczywistości ww. wyjechali w związku z dobrowolną rezygnacją z wyjazdu w ramach projektu części osób z grupy docelowej, co miało miejsce dzień przed wyjazdem, gdzie nie było możliwości jakiejkolwiek rekrutacji nowych osób spełniających warunki projektu, przy jednoczesnym braku możliwości z ww. powodu zmiany warunków finansowania przedmiotowego wyjazdu (wynagrodzenie było bowiem ryczałtowe i w dniu rezygnacji osób z projektu nie było żadnych podstaw do jego weryfikacji i zmiany),
• rezygnacja z wyjazdu kilku osób z grupy docelowej nastąpiła na kilka dni przed wyjazdem, gdzie w rzeczywistości rezygnacja nastąpiła na jeden dzień przed wyjazdem, co dla przedmiotowej sprawy ma kluczowe znaczenie,
• koniecznym i niezbędnym wymogiem w przedmiotowym projekcie było sporządzenie "listy rezerwowej" na wypadek, gdyby ktoś z beneficjentów zrezygnował,
• MOPS w G. nie dołożył starań przy rekrutacji grupy docelowej projektu, gdy w rzeczywistości w sposób bardzo dokładny i rzetelny podjął wszelkie kroki formalne i faktyczne w celu utworzenia grupy do wyjazdu w ramach projektu, a z okoliczności zupełnie od niego niezależnych doszło do sytuacji, w której liczba osób biorących udział w projekcie uległa zmniejszeniu, co w kontekście ustalonego sposobu wynagrodzenia, tj. ryczałtowego nie mogło spowodować jego zmniejszenia,
• nastąpiło naruszenie wytycznych kwalifikowania wydatków w ramach POKL, gdzie w rzeczywistości wszystkie zapisy objęte ww. procedurą zostały wykonane w sposób prawidłowy,
• warunkiem przekazania 10 wybranym uczestnikom projektu artykułów gospodarstwa domowego było uprzednie wydanie decyzji administracyjnej,
a w konsekwencji uznanie, że doszło do naruszeń procedur obowiązujących przy przedmiotowym projekcie i tym samym, że zaszły przesłanki do uznania ww. środków jako podlegających do zwrotu w trybie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:
• niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak wskazania rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa,
• wydanie decyzji mimo braku wskazania materialnoprawnej podstawy naruszenia obowiązujących przepisów prawa, na podstawie których można by stwierdzić, iż powstały koszty niekwalifikowane wydatków przedmiotowego projektu,
• niewłaściwe powoływanie się przez organ na Porozumienie nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zawartego przez Samorząd Województwa M. z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, albowiem porozumienie takie nie jest aktem powszechnie obowiązującym, lecz aktem regulującym stosunki pomiędzy stronami takiego porozumienia, więc nie można na jego podstawie ustalać obowiązków dla podmiotów z zewnątrz, bez naruszenia art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. nr [...],
- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych regulacji prawnych nie zasługuje na uwzględnienie..
W sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: ustawa o finansach), przepisy K.p.a. oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w tym: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 -2013) mające zastosowanie w tym konkursie.
Art. 207 ustawy o finansach stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,
Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:
1) zwrotu środków lub
2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Zgodnie z art. 207 ust. 11 ustawy o finansach – instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważni instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 9.
Odnosząc się do cytowanego przepisu art. 207 ustawy o finansach należy stwierdzić, że wskazany tam art. 184 ust. 1 ustawy o finansach odsyła w zakresie dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA do procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Zasady wydatkowania tych środków określone są ponadto w regulacjach prawa unijnego oraz prawa krajowego. Częściowym odpowiednikiem art. 184 ustawy o finansach na gruncie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. był art. 208 ust. 1. (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 184 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011), zważywszy na zbieżną treść art. 184 ust. 1 ustawy o finansach i art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.
Zdaniem Sądu, w sprawie ma zatem odpowiednie zastosowanie orzecznictwo wykształcone na tle regulacji zawartej w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., z którego wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania (vide: wyrok NSA o sygn. akt II GSK 732/11 z 19 czerwca 2012 r., dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W sprawie podlegającej ocenie Sądu zastosowanie mają zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, Skarżąca bowiem – zgodnie z umową zawartą w dniu [...] września 2008 r. – zobowiązała się do przestrzegania zasad wynikających z Wytycznych (§ 2 ust. 2 umowy).
Skarżąca dokonała wydatkowania środków w 2011 r., obowiązywały ją więc Wytyczne z dnia 22 listopada 2010 r., które miały zastosowanie do końca roku 2011. Zgodnie z zapisami Wytycznych (Rozdziału 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdziału 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile spełniają następujące warunki:
a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu,
b) są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat),
c) zostały faktycznie poniesione,
d) dotyczą towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie,
e) dotyczą towarów lub usług wybranych w sposób przejrzysty i konkurencyjny, zgodnie z sekcją 3.1.3, o ile ten warunek ma zastosowanie;
f) odnoszą się do okresu kwalifikowalności wydatków i są poniesione w tym okresie, z zastrzeżeniem podrozdziału 3.2 pkt 6 i 8;
g) są udokumentowane, z zastrzeżeniem podrozdziału 4.2 i podrozdziału 4.4 pkt 3a;
h) są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu, z uwzględnieniem zasad konstruowania budżetu, o którym mowa w podrozdziale 3.4;
i) są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj:
i nie zostały wymienione w katalogu wydatków niekwalifikowanych w ramach PO KL w podrozdziale 4.1,
ii zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych,
j) są zgodne z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki i Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
k) są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.).
Zgodnie z zapisem zawartym w Podrozdziale 3.6 Wytycznych (Kwalifikowalność uczestników projektu) – Beneficjent odpowiada za udzielanie wsparcia grupom docelowym określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. W Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 dla Poddziałania 7.1.1. (Rozwój i upowszechnianie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej) przewidziano jako grupę docelową – osoby spełniające łącznie trzy warunki, tj. 1) korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej, 2) wiek aktywności zawodowej (15-64 lata), 3) niezatrudnieni lub zatrudnieni zagrożeni wykluczeniem społecznym z co najmniej jednego powodu spośród wskazanych w art. 7 ustawy z dnia 12 mara 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64 poz. 593 ze zm.).
Uwzględniając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jak również mające zastosowanie w sprawie, przytoczone powyżej, regulacje prawne Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że część wydatku poniesionego na wyjazd integracyjno-edukacyjno-szkoleniowy w odniesieniu do osób spoza grupy docelowej (dotyczy to 17 osób) jest wydatkiem nie mającym bezpośredniego związku z celami projektu i niezgodnym ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, co oznacza, że wydatek ten nie spełnia warunków kwalifikowalności określonych w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a) i j) Wytycznych. Tym samym wydatek w kwocie 24.480 zł należało uznać, za niekwalifikowalny i podlegający zwrotowi przez Beneficjenta.
W ocenie Sądu zasadne jest również stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego wskazujące, że poniesienie wydatków na pomoc rzeczową w wysokości 4.000,00 zł - w postaci sprzętu gospodarstwa domowego dla 10 uczestników projektu - jest niezgodne z przepisami prawa krajowego. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – przyznanie pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W ust. 2 powołanego przepisu przewidziano sytuacje, w których nie obowiązuje powyższy wymóg, lecz nie dotyczy to przyznania pomocy w postaci rzeczowej, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. e ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to - jak trafnie wywiódł organ II instancji - że sporny wydatek na zakup sprzętu gospodarstwa domowego jest niekwalifikowalny, ponieważ zgodnie z pkt 1 lit. k) podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydatki są kwalifikowalne jeżeli są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759, z późn. zm.). Użycie w powyższym zapisie sformułowania ,,w szczególności’’ nie zwalnia Beneficjenta z obowiązku postępowania zgodnego z przepisami krajowymi (innymi niż prawo zamówień publicznych), w tym również z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Reasumując Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie w obu instancjach prawidłowo rozstrzygnęły, że wydatki poniesione przez Skarżącą w łącznej kwocie 28.480 zł są niekwalifikowalne ponieważ naruszają wskazane już powyżej zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010 r. Naruszenie wskazanych Wytycznych przy wydatkowaniu powyższej kwoty jest równoznaczne z wykorzystaniem środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach co z kolei uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach i określenie na tej podstawie prawnej kwoty przypadającej do zwrotu. Trafne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowej za okresy wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji, co znajduje uzasadnienie w prawidłowo powołanych przez organ odwoławczy przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
W świetle powyższych rozważań nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 207 ust. 12 w związku z ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach, art. 106 ustawy o pomocy społecznej czy też przepisów zawartych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Minister Rozwoju Regionalnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył powyższych przepisów prawa. Organ orzekający prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w odniesieniu do prawidłowo ustalonego - z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego - stanu faktycznego sprawy. Skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapewniono, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał, mające zastosowanie w sprawie, przepisy prawa materialnego (ustawy o finansach) jak również postępowania administracyjnego (K.p.a.), natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powoływania się w zaskarżonej decyzji na porozumienie z dnia [...] września 2007 r. zawarte pomiędzy Samorządem Województwa M. z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki należy wyjaśnić, że na jego mocy zadania w zakresie wydawania postanowień i decyzji administracyjnych w sprawach o zwrot środków, o których mowa w art. 207 ustawy o finansach powierzono do realizacji Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w K. – Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) PO KL. Podkreślenia wymaga fakt, że umocowanie do zawarcia powyższego porozumienia wynika wprost z ustawy o finansach publicznych. Stanowi o tym art. 207 ust. 11 ustawy o finansach, który stanowi podstawę prawną do upoważnienia przez Instytucję Pośredniczącą (w rozpatrywanej sprawie – Samorząd Województwa M.) na podstawie porozumienia Instytucji Wdrażającej, będącej jednostką sektora finansów publicznych (w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Urząd Pracy w K.) do wydawania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W tej sytuacji Skarżąca nie może skutecznie zarzucać w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są m. in. ustawy.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
