II SA/Bd 867/13

Uzasadnienie

Dnia [...] maja 2013 r. Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), dalej jako w.r.o.w., odmówił H. sp. z o.o. w W. przyznania pomocy na realizację operacji "[...]".

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. H. sp. z o.o. w W. wezwała Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., do usunięcia naruszenia prawa w zakresie odmowy przyznania pomocy na w/w projekt.

Pismem z dnia [...].06.2013 r. Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. poinformował o negatywnym rozpatrzeniu wezwania.

Skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła H. sp. z o.o. w W. kwestionując jej merytoryczne rozstrzygnięcie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakres kontroli administracyjnej sądów administracyjnych obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (art. 3 § 2) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W tym miejscu należy podkreślić, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie, sąd administracyjny kompetentny jest jedynie do oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności.

Niniejsza skarga wniesiona została z zachowaniem wymogów formalnych, wniesiona bowiem została z zachowaniem terminu i poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest środkiem zaskarżenia, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 27.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1835/11).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych, albowiem Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w.r.o.w., instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, podmiotem wykonującym zadania delegowane w przypadku działań wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz 19-23 ustawy - jest samorząd województwa. Samorząd województwa wykonujący wyżej wymienione zadania delegowane jest podmiotem wdrażającym, nad którym, zgodnie z art. 7 w.r.o.w., nadzór w zakresie wykonywania tych zadań sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana nie w formie decyzji administracyjnej, lecz umowy (art. 22 ust. 1 w.r.o.w.).

Stosownie do art. 22 ust. 2 w.r.o.w., do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające, nie stosuje się (poza wskazanymi w nim przepisami, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 ust. 3 w.r.o.w., w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyny odmowy. Według zaś art. 22 ust. 4 w.r.o.w., w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Natomiast przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 138, poz. 868), zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym, stanowi, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Po myśli § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy (...) może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną (...).

Organy samorządu województwa muszą ściśle przestrzegać przyznanych im kompetencji. Zarówno przepisy w.r.o.w., jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie określają, jaki organ samorządu województwa jest właściwy do prowadzenia spraw związanych z przyznaniem pomocy. W tej sytuacji należało sięgnąć do odpowiednich przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596), dalej jako u.s.w., organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Organy samorządu województwa są kolegialne. Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa (art. 16 ust. 1 u.s.w.). Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należą sprawy enumeratywnie wymienione w art. 18 u.s.w. Z kolei kompetencje zarządu województwa określa art. 41 ust. 1-2 u.s.w. Co do zasady, zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (ust. 1). Przepis art. 41 ust. 2 u.s.w. wymienia tylko przykładowe (ważniejsze) zadania zarządu województwa, które jednak nie mają charakteru listy zamkniętej (numerus clausus).

Na tle przedstawionych unormowań nie budzi żadnej wątpliwości to, że właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy przewidzianej przepisami w.r.o.w., które nie są rozstrzygane decyzyjnie, jest zarząd województwa (w przypadku, gdy podmiotem wdrażającym jest samorząd województwa).

W świetle przepisów u.s.w., marszałek województwa nie jest organem województwa. Jest on jedynie przewodniczącym zarządu województwa. Jego uprawnienia organizacyjno-funkcjonalne zostały uregulowane przepisami art. 43 ust. 1-3 u.s.w. W jednym tylko przypadku marszałek województwa uzyskał prerogatywy organu administracji publicznej, nie zyskując przez to miana organu województwa – organu ustrojowego. Ustawodawca zdecydował bowiem, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Nadto może wydawać postanowienia, zezwolenia i inne akty administracyjne, w oparciu o określone przepisy ustawowe. Marszałek wydaje te akty we własnym imieniu, a nie w imieniu zarządu województwa. Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.s.w., marszałek województwa może upoważnić wicemarszałka, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. Oczywiste jest natomiast, że w sytuacji, gdy chodzi o prowadzenie innych spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa, upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić jedynie zarząd województwa jako organ kolegialny, nie zaś marszałek województwa będący jedynie członkiem tego organu.

Wracając do regulacji zawartej w przepisach w.r.o.w. przypomnieć należy, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy. Nie ma zaś wątpliwości, że w sytuacji, gdy podmiot wdrażający uzna, iż nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy, to negatywną informację, o której mowa w art. 22 ust. 3 w.r.o.w. kieruje do wnioskodawcy osoba (osoby) wykonująca funkcję organu. Organ administracji publicznej z reguły sam załatwia sprawy należące do jego kompetencji. Może też jednak upoważnić określonych pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu – w ustalonym zakresie. Załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu terytorialnego (czyli przez zarząd województwa) pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (B. Adamiak, J Borkowski (w:) Komentarz do K.P.A. 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r., str. 745). Osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu, nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego. Upoważnienie powinno mieć formę pisemną. Doktryna prezentuje stanowisko, że upoważnienie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielone jednorazowo do wydawania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie na tle art. 268a k.p.a. utrwalił się pogląd, że działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji. Przy czym, nie ma zgodności co do tego, czy nieważność jest skutkiem naruszenia właściwości, rażącego naruszenia prawa, bądź braku podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 26.04.1996 r. sygn. SA/Lu 691/95 – LEX nr 26790; z dnia 18.12.1996 r. sygn. SA/Ka 2564/95 – LEX nr 28969; z dnia 17.01.1989 r. sygn. I SA 1019/88 – ONSA 1990/1/4).

W części nagłówkowej zaskarżonej informacji widnieje napis "Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich". Informacja zawiera uzasadnienie oraz pouczenie o trybie i terminie wniesienia skargi sądowej. Pod informacją widnieje własnoręczny podpis złożony na pieczęci "Naczelnik Wydziału Inicjatyw Rybackich i Pomocy Technicznej E. S.".

Ponieważ z akt spray nie wynikało, czy wskazana osoba posiadała umocowanie do podpisania przedmiotowej informacji, Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do dostarczenia dokumentów to potwierdzających. Wykonując zarządzenie pełnomocnik organu jako załącznik do pisma z dnia [...] listopada 2013 r. przedłożył uchwałę nr [...] Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] listopada 2013 r., w której § 1 zatwierdzono wszelkie czynności dokonane w okresie od [...] marca 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. przez E. S., w tym oświadczenia woli złożone w imieniu Zarządu Województwa K.-P., przypadające przed dniem uzyskania upoważnienia od Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] czerwca 2013 r. do składania oświadczeń woli w imieniu Województwa podczas nieobecności Dyrektora Departamentu – B. S.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności uznać należało, że zaskarżona informacja o odmowie udzielenia skarżącej pomocy finansowej obarczona jest wadą formalną, gdyż została podpisana przez pracownika, a z akt sprawy nie wynika, że pracownik ten miał imienne upoważnienie do działania za Zarząd Województwa. Upoważnienie takie do działania za instytucję zarządzającą programem mogło być udzielone wyłącznie przez Zarząd Województwa, a więc organ - zgodnie z wyżej powołanymi przepisami kompetencyjnymi - powołany do wykonywania zadań przewidzianych w rozporządzeniu wykonawczym.

W rozpoznawanej sprawie brak było wymaganego upoważnienia, co skutkowało tym, że Naczelnik Wydziału Inicjatyw Rybackich i Pomocy Technicznej E. S. podpisując pismo informujące stronę skarżącą o odmowie przyznania pomocy, nie miała należytego umocowania do występowania w imieniu Zarządu Województwa, tym samym więc czynności przez nią podjęte nie mogły wywrzeć skutku wobec strony skarżącej. Późniejsze natomiast potwierdzenie skuteczności jej czynności przez Zarząd nie konwaliduje wadliwości podjętych wcześniej czynności. Wadliwe czynności z zakresu administracji publicznej (organu) nie podlegają bowiem, tak jak wadliwe czynności cywilnoprawne, konwalidacji poprzez ich potwierdzenie lub też zatwierdzenie. W tej materii brak jest bowiem analogicznego uregulowania, jakie zostało przyjęte na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego - art. 103, czy też art. 104 (tak samo słusznie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24.01.2013 r., I SA/Sz 406/11).

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Stwierdzona wada zaskarżonej informacji powoduje, że niedopuszczalna była merytoryczna ocena jej prawidłowości, gdyż podlegała ona uchyleniu z przyczyn formalnych.

Przy ponownym badaniu wniosku organ zdecyduje o podpisaniu umowy o przyznaniu pomocy, bądź też, jeśli uzna, że nie zostały spełnione przesłanki do jej przyznania, wyda informację, o której mowa w art. 22 ust. 3 w.r.o.w. W tym ostatnim przypadku należy pamiętać, że informację może podpisać Zarząd Województwa lub osoba imiennie upoważniona przez ten organ (osoba udzielająca informacji musi wyraźnie wskazać, czy działa jako organ, czy też z upoważnienia organu).

Dla porządku należy jeszcze zwrócić uwagę, że, jak była już wcześniej mowa, właściwym organem samorządu województwa w przedmiotowej sprawie był Zarząd Województwa. Tymczasem zaskarżona informacja, jak wynika z jej części nagłówkowej, została wydana nie przez Zarząd Województwa, lecz przez Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazany urząd nie jest organem administracji publicznej. Stanowi on jedynie aparat pomocniczy Zarządu Województwa, zapewniający wykonywanie jego zadań, jako organu wykonawczego Województwa. Nieprawidłową praktyką jest, by urząd i jego pracownicy zastępowali właściwy organ administracji publicznej i sprawiali wrażenie, że nawet komórka organizacyjna urzędu pełni rolę quasi organu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).