I SA/Gd 668/14

Uzasadnienie

I SA/Gd 668/14

UZASADNIENIE

I.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając m.in. na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej w skrócie O.p.) oraz art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] i określiło stronie skarżącej "A" wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w [...] w kwocie po 662,76 zł obowiązującej za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (6 miesięcy).

II.

Stan sprawy jest następujący: 31 maja 2013 r. strona przekazała do Gminy [...] wypełnione przez poszczególnych mieszkańców nieruchomości położonej w [...] deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz kserokopię zbiorczej deklaracji w imieniu mieszkańców, którzy takiej deklaracji nie wypełnili.

Skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa określiła siebie jako zarządcę nieruchomości oraz wykazała chęć przekazywania otrzymanych wpłat od mieszkańców na rzecz Miasta.

Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Burmistrz [...] poinformował stronę, że deklaracje przez nią dostarczone nie zostały złożone poprawnie, gdyż wypełnienie deklaracji leży w gestii właściciela nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W omawianej sytuacji zobowiązanym do złożenia deklaracji dotyczącej ww. nieruchomości była więc skarżąca spółdzielnia, nie zaś poszczególni właściciele lokali. Wyjaśniono, że znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zmieniła obowiązków spółdzielni, które do tej pory polegały na zawieraniu umów dotyczących odbioru odpadów komunalnych. Zwrócono uwagę, że dotychczasowy obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości zawarte z podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podmiot obowiązany do wypełnienia tego obowiązku nie uległ zatem zmianie. Odpowiadając na pismo strony z dnia 25 czerwca 2013 r. Burmistrz [...] wyjaśnił również, że skarżąca spółdzielnia nie może być ustanowiona inkasentem, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do naliczenia stosownej prowizji.

Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Do Urzędu Miejskiego w [...], w dniu 1 lipca 2013 r., wpłynęło pismo zarządu skarżącej [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. informujące o zamiarze zlecenia wywozu śmieci na koszt Gminy [...] w przypadku niewywiązania się z obowiązku dostarczenia pojemników do zbiórki odpadów. W pisemnej odpowiedzi z dnia 2 lipca 2013 r. Burmistrz [...] zapewnił, że Gmina realizuje ww. obowiązek od dnia 1 lipca 2013 r. oraz poinformował, iż z powodu nie złożenia przez skarżącą spółdzielnię poprawnie wypełnionej deklaracji dla nieruchomości będących w jej zarządzie, Gmina [...] mocą decyzji administracyjnej obciąży stronę opłatą jak za odpady niesegregowane na podstawie art. 6o u.c.p.g.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] określił stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, opłata ta została ustalona na podstawie informacji o liczbie mieszkańców przedłożonej przez skarżącą spółdzielnię i dodatkowo zweryfikowana przez dane meldunkowe.

Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia wobec stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyliczenia opłaty.

Po uzupełnieniu postępowania, decyzją z [...], organ pierwszej instancji ponownie określił stronie wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości.

Organ ten stwierdził, że strona, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie przedłożyła wypełnionej deklaracji dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi, co uzasadniało wydanie decyzji. Powołując się na przepis art. 6o u.c.p.g. wskazano sposób, w jaki ustalono opłatę, przedstawiając stosowne wyliczenie średniego miesięcznego kosztu funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym zagospodarowania tych odpadów na 1 mieszkańca spółdzielni

w wysokości 15,78 zł.

W celu określenia opłaty ustalono ilość odpadów powstających

na nieruchomościach o podobnym charakterze przyjmując do porównania zasób mieszkaniowy Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. W tym zakresie ustalono liczbę gospodarstw domowych oraz liczbę mieszkańców poszczególnych nieruchomości. Wskazano na rodzaj i wielkość zastosowanych pojemników na odpady komunalne i ich przeznaczenie oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] regulującą m.in. kwestię odbierania odpadów (§ 8). Podano też szacunkową wagę 1 m3 dla poszczególnych odpadów.

Wyjaśniono, że wyliczona opłata stanowi iloczyn mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz średniego miesięcznego kosztu funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami na 1 mieszkańca. Ilość mieszkańców ustalona została

na dzień 10 grudnia 2013 r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję oraz określiło wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w [...] w kwocie po 662,76 zł, obowiązującej za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (6 miesięcy).

W zakresie zarzutu odwołania, dotyczącego braku podstaw

do traktowania skarżącej spółdzielni jako podatnika i w konsekwencji brak obowiązku złożenia deklaracji, Kolegium wskazało, że gmina wykonuje swe zadania z zakresu władzy publicznej określone w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy

o samorządzie gminy, w związku z całym szeregiem obowiązków wynikających

z przepisów tej ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminie. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona jest w sposób określony w ustawie i w pewnym stopniu jest narzucana właścicielom nieruchomości. Z tego powodu ma niewątpliwie charakter daniny publicznej, co znalazło wyraz w art. 6q u.c.p.g., biorąc pod uwagę odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Pobierając opłaty gmina występuje z pozycji nadrzędnej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w tej czynności (właścicieli nieruchomości). W przypadku nieruchomości zamieszkałych uprawnienie do pobierania opłat następuje nie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, lecz wynika wyłącznie z przepisów ustawy oraz odpowiednich unormowaniach zawartych w przepisach prawa miejscowego. W tym zakresie art. 6m u.c.p.g. przewiduje, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pod pojęciem właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Decydujące dla sprawy znaczenie ma art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w myśl którego, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia

24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r.

nr 141, poz. 1492; dalej jako u.w.l.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Na tej podstawie uznano, że spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem, który

w odniesieniu do budynku wielorodzinnego winien złożyć deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ten spoczywa na spółdzielniach niezależnie od tego, czy ustanowiono w danym przypadku odrębną własność lokali.

Jednocześnie nadmieniono, że skoro w świetle powyższych przepisów m.in.

na zarządcy nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia deklaracji, to nie ma mowy

o naruszeniu zasad Konstytucji RP dotyczących określenia obowiązku podatkowego oraz podmiotu zobowiązanego do opłat. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.

Wbrew argumentacji odwołania adresatami obowiązku złożenia deklaracji nie mogą być w tej sprawie właściciele poszczególnych nieruchomości zarządzanych przez skarżącą spółdzielnię, o czym przesądza art. 27 ust. 2 ustawy z dnia

15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116

z poz. zm.; dalej jako u.s.m.). Przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Jak wynika to bowiem z art. 27 ust. 2 zd. 1 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Zdaniem SKO zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniową jest zatem zarządem tożsamym z zarządem nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; to zaś oznacza, że do spółdzielni mieszkaniowej ma zastosowanie art. 2 ust. 3 u.c.p.g., gdyż z przepisu tego wprost wynika, iż stosuje się go do osoby, która wykonuje zarząd jak w ustawie o własności lokali.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał też zarzut dotyczący braku zastosowania preferencyjnej stawki opłaty dla gospodarstw wieloosobowych, skoro wydano decyzję z powodu braku złożenia deklaracji umożliwiającej zastosowanie ulg przewidzianych odpowiednią uchwałą, a art. 6o u.c.p.g. nie nakazuje ich stosowania.

Nie podzielono także zarzutów dotyczących wyliczenia opłaty w oparciu o dane uzyskane z innej spółdzielni. Prawidłowo bowiem zastosowano art. 6o u.c.p.g., zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych

w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Skoro w przywołanym przepisie wskazano, iż chodzi o średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach

o podobnym charakterze nie sposób domagać się aby wyliczenie opłaty miało opierać się na ilości odpadów wytworzonych bezpośrednio na nieruchomości zarządzanej przez Spółdzielnię. Nie ma zatem znaczenia zarzut, że przez ww. okres odbierano odpady nieselektywne na zasadach ogólnych.

Co do podstaw wyliczenia opłaty SKO przywołał art. 6j u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.

W uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] podjętej na podstawie art. 6k u.c.p.g. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty zdecydowano, że będzie płatna jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Podobny zapis zawiera również kolejna uchwała nr [...] z dnia [...].

W sprawie wyliczono średni miesięczny koszt funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na 1 mieszkańca na podobnych nieruchomościach. Trudno takiemu ustaleniu zarzucić brak poprawności. Zdaniem SKO z art. 6o u.c.p.g. nie wynika, aby przy ustaleniu opłaty chodzić miało o korelację między średnią ilością odpadów powstających na danej nieruchomości, a ilością odpadów powstających na nieruchomości o podobnym charakterze. Przepis służy wyliczeniu opłaty szacunkowo w przypadku braku deklaracji bądź, gdy jest nierzetelna

i istnieje wątpliwość, co do zgodnego z prawdą zgłoszenia danych stanowiących podstawę ustalenia opłaty.

SKO podzieliło też stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro strona nie spełniła ciążącego na niej obowiązku złożenia deklaracji w sprawie gospodarki odpadami komunalnymi nie ma podstaw do przyjęcia, iż chodzi

o selektywną zbiórkę śmieci, od czego zależy niższa opłata. Skoro strona nie złożyła wymaganej przepisami prawa deklaracji, nie ma w sprawie podstaw do zastosowania opłaty w preferencyjnej wysokości.

W kwestii ustalenia okresu, za jaki określono opłaty organ odwoławczy podkreślił, że ustawa nie zawiera przepisów regulujących wprost procedurę wydawania takich decyzji i ich zawartość. Biorąc pod uwagę treść odesłania z art. 6q u.c.p.g.,

w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej; należy zatem przyjąć, że decyzja, o której mowa

w art. 6o u.c.p.g., pod pewnymi względami stanowi decyzję określającą, o której mowa w art. 21 § 3 O.p. Zobowiązany podmiot obowiązany jest złożyć deklarację i wyliczyć należną opłatę. Norma wyrażona w tym przepisie stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Wskazano na przepis art. 6i u.c.p.g., który stanowi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc,

w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc,

w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Obowiązek

jej regulowania zasadniczo powstaje z końcem miesiąca, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W omawianym zakresie ustawodawca

w art. 6l u.c.p.g. odsyła do aktu prawa miejscowego, bez wskazania czy chodzi

o ustalenie opłaty w ramach jej obliczenia przez właściciela nieruchomości i złożenia deklaracji, czy też w drodze decyzji. Zgodnie ze wskazanym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość

i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe. Jednocześnie przepis art. 6o u.c.p.g. nie nakłada obowiązku wydawania decyzji odrębnie za każdy miesiąc.

Wydając decyzję określającą w styczniu należało jednak ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało obejmując okres nie dłuższy niż od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (6 miesięcy).

Orzekając o uchyleniu decyzji SKO miało natomiast na uwadze, że wobec wydania przez organ pierwszej instancji decyzji bezterminowej brak jest przepisu umożliwiającego późniejszą zmianę, bądź uchylenie takiej decyzji, chociażby

na wypadek złożenia deklaracji, czy też ewentualnej zmiany okoliczności faktycznych po jej wydaniu.

SKO podkreśliło przy tym, że na powyższe nie ma wpływu obecnie obowiązująca uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której ustalono, że opłata będzie wnoszona bez wezwania, w terminie do 15 każdego miesiąca za poprzedni miesiąc kalendarzowy. Regulacja zawarta w art. 6i u.c.p.g. określa, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne i nie wskazuje ona na brak możliwości dokonania tej opłaty do 15-go każdego miesiąca, a także nie rodzi to negatywnych skutków dla zobowiązanych do zapłaty.

Wydając decyzję określającą należało zatem ograniczyć się do tych miesięcy,

za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało. Ustalenie dotyczące szacunku liczby mieszkańców wpływające na wyliczenia kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi poczyniono prawidłowo na grudzień 2013 r. Decyzją należało objąć okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (6 miesięcy). Ilość osób zamieszkałych ustalono prawidłowo na podstawie uchwały Rady Miasta [...] Nr [...]

z dnia [...] podjętej na podstawie art. 6k u.c.p.g. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Uchwała ta zawiera te same zapisy, co uchwała Nr [...] z dnia [...] w kwestii ilości osób w gospodarstwie domowym.

Ustalono ilość i wielkość poszczególnych gospodarstw domowych, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dane przyjęte do ustalenia liczby mieszkańców uwzględniają informacje wynikające deklaracji spółdzielni i poszczególnych jej mieszkańców, poddane weryfikacji przez organ. Wyliczenie liczby mieszkańców stanowiło konsekwencje braku złożenia jednej deklaracji, o czym mowa na wstępie.

W pełni wykazano podstawę wyliczeń szacunkowych opłaty.

Zdaniem SKO, w oparciu o przedstawione dane Kolegium uprawnione było zatem do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 120, art. 122, art. 210 § 4 O.p.

Uwzględniono jedynie zarzut, że ustalona opłata winna wskazywać na konkretny okres rozliczeniowy.

Wobec ciążącego na stronie obowiązku złożenia deklaracji za niezasadny uznano także zarzut pominięcia w postępowaniu innych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

III.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącej, nie jest ona w przedmiotowej sprawie podatnikiem. W obecnym stanie prawnym przedmiotowy obowiązek stanowi świadczenie

o charakterze podatkowym i nie ma podstawy prawnej, aby Spółdzielnia takie świadczenie od lokatorów pobierała. Byłoby to możliwe wyłącznie w przypadku uznania Spółdzielni za inkasenta, co jednak wiązałoby się dodatkowo z należnym jej wynagrodzeniem. Strona podkreśliła przy tym, że stanowisko organu odwoławczego prowadziłoby m.in. do pokrzywdzenia rodzin wielodzietnych, zamieszkałych w zasobach spółdzielni mieszkaniowej, które w ten sposób pozbawione zostałyby ulgi podatkowej, co w sposób oczywisty naruszałoby zasadę równości.

Podniesiono następnie, że żaden przepis prawa nie wskazuje, iż wyboru segregacji należy dokonać w deklaracji, a nie np. w odrębnym piśmie - co Spółdzielnia uczyniła kilkakrotnie. Jednocześnie, mając na uwadze postanowienia uchwały przywołane w zaskarżonej decyzji zauważono, że decyzja ta powinna określać przedmiotowe zobowiązanie za poszczególne miesiące, z odniesieniem do każdego z miesięcy osobno, a nie łącznie, za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2013 r.

Skarżąca zakwestionowała również w całości sposób wyliczeń szacunkowych, albowiem szacunki dokonane za miesiąc grudzień 2013 r. (jak to miało miejsce

w przedmiotowej sprawie) nie mogą odnosić się do lipca.

IV.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko zwracając się z wnioskiem o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

V.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

VI.

Spór w sprawie dotyczy zasadności uznania skarżącej spółdzielni za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy [...] opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości będących w zasobach skarżącej spółdzielni, położonych przy [...] por. I SA/Gd 668/14 - I SA/Gd 672/14), w których wyodrębniono odrębną własność lokali.

VII.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c u.c.p.g. (tj. nieruchomości zamieszkałych, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust.1) i niezamieszkałych na podstawie uchwały (ust. 2), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l u.c.p.g. A zatem - to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Co w sprawie istotne - definicję pojęcia właściciela nieruchomości dla potrzeb ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.; wg tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja ta ma charakter zakresowy; zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie.

Reasumując powyższe uzasadnioną staje się teza, że w tej sprawie nie można przeprowadzić interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy - a więc przy użyciu wykładni celowościowej, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej; w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja właściciela nieruchomości (jak również definicja nieruchomości) jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

Dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest także pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową; przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). W przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 u.p.c.g. pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres; takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Samorząd Terytorialny, nr 1-2/2013, s. 88).

Art. 2 ust. 3 u.c.p.g. przewiduje, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Tak więc w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co nie oznacza, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji; z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59; por. również A. Modrzejewski, Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Z definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych. Są nimi przepisy ustawy o własności lokali. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.).

Sąd nie podziela poglądu strony, że do spółdzielni mieszkaniowych nie ma zastosowania art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany jest w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18 – 33 u.w.l.). Zgodnie z art. 18 u.w.l. zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony).

W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, czyli mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 u.s.m., odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. Odesłanie zawarte w art. 27 ust. 2 u.s.m. do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali stanowi o tym, że spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali, o jakim mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r. sygn. III CZP 100/08 (opubl. OSNC 2009, nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 u.s.m. rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 u.s.m., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

A zatem w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej; taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m. stanowiący że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (ze wskazanymi zastrzeżeniami). Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 u.s.m. należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, że omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Reasumując, istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego.

Stwierdzić należy, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Tym samym spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a u.w.l.) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

Użycie w art. 27 ust. 2 u.s.m. sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o własności lokali w tym zakresie wskazuje, że na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest to zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jest to więc zarząd ustawowy w zakresie wykonywania którego art. 27 ust. 2 u.s.m. odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji ustawy o własności lokali, nakazując je stosować odpowiednio.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji RP, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 u.c.p.g., według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności z normami Konstytucji RP niektórych jej uregulowań.

Wyrokiem z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji RP; art. 6h i art.6 m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji RP.

VIII.

W obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji (art. 6m u.c.p.g.) i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania tymi odpadami właściwy organ określa w drodze decyzji (art. 6o u.c.p.g.), wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wyliczenia opłaty z zachowaniem obowiązujących przepisów. Ponadto z przywołanych regulacji wynika, że jeżeli zobowiązany podmiot nie złoży deklaracji i organ określi wysokość opłaty w decyzji, to jednocześnie wykluczone jest w takiej sytuacji dokonanie wyboru czy odpady będą segregowane.

W sprawie skarżąca nie wypełniła obowiązku złożenia deklaracji. Deklaracje złożone przez podmioty niezobowiązane do ich składania wbrew zarzutom skargi nie mogą wywołać skutków dla skarżącej spółdzielni mieszkaniowej. Takiego skutku nie może wywołać również faktyczne segregowanie odpadów przez mieszkańców.

Wskazać również należy, że organ ustalił liczbę mieszkańców budynków wielolokalowych pozostających w zarządzie skarżącej spółdzielni na podstawie danych zawartych w deklaracjach złożonych samodzielnie przez lokatorów oraz na podstawie deklaracji przekazanych przez stronę. W sytuacji braku deklaracji organ odwołał się do danych meldunkowych, co było w tej sprawie uzasadnione. Wskazać należy, że strona ma możliwość uaktualnienia danych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Reasumując:

1/ opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości (o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; opubl. Dz. U. 2013, poz. 1399), są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze;

2/ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w tym słusznie skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa została uznana za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy [...] opłat za gospodarowanie odpadami.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

EK