IV SAB/Gl 99/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. Prezes Zarządu A Sp. z o.o. w K. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. Rejon Z. o udostępnienie informacji dotyczącej reakcji organu na wszelkie stojące we wskazanych miejscach reklamy, w tym dotyczące wszczęcia postępowań, w sprawie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wobec wszystkich podmiotów naruszających przepisy ustawy o drogach publicznych we wskazanym rejonie oraz wyjaśnienia przyczyn, dla których pozostawienie przedmiotowych reklam było możliwe przez długi czas, choć sprzeczne z przepisami. Jednocześnie wniesiono o informację dotyczącą tych wszystkich podmiotów, które ewentualnie uzyskały pozwolenie na postawienie nośników reklamowych w pasie drogowym i jaka była podstawa prawna ich udzielenia.

Pełniący obowiązki Zastępcy Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. Rejon Z. pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. doręczonym dnia 18 sierpnia 2013 r. odpowiedział na wskazany wniosek. W piśmie tym podniesiono, że węzeł dróg krajowych nr [...]i [...] nie znajduje się w obszarze działania Rejonu Z. W odniesieniu do pasa drogowego drogi [...] wskazano, że reklamy te zostały zinwentaryzowane przez służbę liniową, a w najbliższym terminie zostaną wszczęte postępowania administracyjne wobec ich właścicieli lub wynajmujących te obiekty. Ponadto zaznaczono, że w związku z dużą liczbą reklam usytuowanych w ciągu dróg administrowanych przez Rejon przedmiotowe postępowania dotyczące ich usuwania są sukcesywnie prowadzone, a w poszczególnych przypadkach sprawy kierowane są do właściwych inspektoratów nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. Prezes Zarządu A Sp. z o.o. w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. Rejon w Z. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze tej zarzucono wskazanemu organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadzające się do nie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nadto wystąpiono o zobowiązanie organu administracji o udostępnienie żądanej informacji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi podkreślono, że pismem z dnia 8 lipca 2013 r. wystąpiono o udostępnienie informacji dotyczącej reakcji organu na wszelkie stojące we wskazanych miejscach reklamy, w tym dotyczących wszczęcia postępowań w sprawie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wobec wszystkich podmiotów naruszających przepisy ustawy o drogach publicznych we wskazanym rejonie oraz wyjaśnienia przyczyn, dla których pozostawienie przedmiotowych reklam było możliwe przez długi czas, choć sprzeczne z przepisami. Jednocześnie wniesiono o informację dotyczącą tych wszystkich podmiotów, które ewentualnie uzyskały pozwolenie na postawienie nośników reklamowych w pasie drogowym i jaka była podstawa prawna ich udzielenia. Podkreślono, że do dnia sporządzenia skargi Spółka nie otrzymała żądanej informacji jak również organ administracji nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. W końcowej części uzasadnienia skargi przywołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie braku wymogu wyczerpania toku instancji w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Rejonu w Zawierciu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wniósł o oddalenie skargi. Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazano, że przedmiotowa informacja publiczna została Spółce udzielona przed wniesieniem skargi do Sądu. W odpowiedzi tej zajęto stanowisko, iż w przypadku nie dysponowania daną informacją organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz ogranicza się do skierowania do wnioskodawcy stosowanego pisma informującego. Podkreślono, że ustawa wskazuje terminy udostępnienia informacji publicznej, przy czym bezczynnością nie jest sytuacja, gdy organ udzieli informacji, jednakże nie w sposób satysfakcjonujący wnioskodawcę. Zgłoszony w skardze wniosek o ukaranie dyscyplinarne pracownika w oparciu o postanowienia art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przeciwko ukaraniu pracownika przemawia to, że w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem przebywał on na urlopie. W podsumowaniu odpowiedzi podkreślono, że brak jest podstaw prawnych dla uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ w terminie przewidzianym do jej udzielenia organ takiej informacji udzielił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu administracji.

Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją, organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 113/13 niepublikowany).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że wniosek o udzielenie informacji skarżąca Spółka wniosła do organu administracji pismem z dnia 8 lipca 2013 r., które do organu administracji wpłynęło w dniu 10 lipca 2013 r. Zatem, organ ten zobligowany był do udostępnienia informacji, względnie do podjęcia innego typu działania (sporządzenia stosownego pisma informującego lub wydania decyzji administracyjnej) w terminie do 24 lipca 2013 r., a wynika to z postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyznaczającej 14 dniowy termin udostępnienia informacji publicznej. Kierownik Rejonu w Zawierciu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. taką odpowiedź sporządził w dniu 12 sierpnia 2013 r., a doręczył ją skarżącej Spółce w dniu 18 sierpnia 2013 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma znajdującego się w aktach sprawy. W świetle powyższego uznać należy, że przedmiotowe pismo wpłynęło do skarżącej Spółki dzień przed sporządzeniem skargi, ponieważ jak już było to powyżej sygnalizowane skarga datowana jest na 19 sierpnia 2013 r. Oznacza to, że zamieszczony w skardze zarzut, iż do dnia jej sporządzenia Spółka nie otrzymała żadnej odpowiedzi ze strony organu administracji nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a tym samym tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony.

Przedstawione powyżej ustalenie nie oznacza jednakże, aby w przedmiotowej sprawie nie występowała bezczynność organu administracji w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy ustalić kto jest uprawniony do udostępnienia informacji publicznej. Po myśli art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z treści wskazanego unormowania wynika, że przedmiotowy obowiązek spoczywa na podmiotach legitymujących się samodzielnością organizacyjną i mogących samodzielnie występować w obrocie prawnym.

W tej sytuacji rozważyć należy jak ta sytuacja przedstawia się w przypadku takiego podmiotu jak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który stojące przed nim zadania wykonuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządzeniem nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Nr 3, poz. 8), wskazanemu podmiotowi nadano statut. Stosownie do postanowień § 3 tego statutu wymieniono w nim komórki organizacyjne Generalnej Dyrekcji, a w ust. 3 tego paragrafu wskazano, że na czele oddziału stoi dyrektor oddziału, który kieruje oddziałem przy pomocy zastępców dyrektora. Nadto w aktach sprawy znajduje się Załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 16 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 czerwca 2008 r. będący Regulaminem organizacyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W § 3 ust. 3 tego Regulaminu stanowi się, że w skład Oddziału Generalnej Dyrekcji wchodzą komórki organizacyjne oraz terenowe komórki organizacyjne – rejony, natomiast w myśl § 7 wskazanego Regulaminu stanowi się, że oddziałem kieruje dyrektor oddziału przy pomocy swoich zastępców, jak również on podejmuje decyzje we wszystkich sprawach związanych z funkcjonowaniem oddziału w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa, nadto zastępcy dyrektora oddziału kierują określonymi grupami zagadnień oraz komórkami organizacyjnymi i posiadają kompetencje wynikające z udzielonego im upoważnienia przez Dyrektora Generalnego, a także przekazane im przez dyrektora oddziału. Z kolei z postanowień Zarządzenia nr 18 Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. z 7 marca 2013 r. w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego i dołączonego do niego schematu organizacyjnego wynika, że rejony są wyodrębnionymi komórkami organizacyjnymi podległymi Zastępcy Dyrektora Oddziału do spraw Zarządzania Drogami i Mostami. Przedstawiony powyżej stan organizacyjny Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwala stwierdzić, że jedynym organem administracji publicznej w tym zakresie jest Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrektorzy Oddziałów terenowych nie dysponują własnymi uprawnieniami lecz wszelkie rozstrzygnięcia podejmują na podstawie upoważnienia udzielonego im przez Dyrektora Generalnego. Nadto Dyrektorzy Oddziałów terenowych nie dysponują możliwością udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych osobom zatrudnionym w Oddziałach, ponieważ uprawnienie takie przysługuje wyłącznie Dyrektorowi Generalnemu. Udzielenie upoważnienia innym osobom zatrudnionym w Oddziale we wskazanym zakresie przez Dyrektora Oddziału stanowiłoby formę subdelegacji. Dyrektor Oddziału dysponuje możliwością udzielenia upoważnienia pracownikom oddziału do podejmowania innych działań i czynności związanych z realizacją zadań stojących przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad niż wydawanie decyzji administracyjnych.

Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że organem administracji publicznej w sprawach dotyczących udzielenia informacji jest Generalny Dyrektor jak również status taki przysługuje Dyrektorom Oddziałów. Przyznanie Dyrektorom Oddziałów uprawnień w zakresie udzielania informacji publicznej znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast uprawnienie takie nie będzie mogło przysługiwać kierownikom rejonów, ponieważ są to terenowe komórki organizacyjne Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem nie posiadają samodzielności organizacyjnej i nie mogą być uznane za podmioty administracji publicznej. Ich status prawny jest równy innym komórkom organizacyjnym Oddziału Generalnej Dyrekcji.

W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. Rejon Z. powinien zostać rozpatrzony przez Dyrektora Oddziału względnie przez jego zastępcę posiadającego upoważnienie ze strony Dyrektora Generalnego. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje szczególna sytuacja, ponieważ udostępnienie takiej informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a zatem nie jest niezbędne wydanie decyzji administracyjnej. Zatem w przypadku udostępnienia informacji może uczynić to każdy pracownik dysponujący takim upoważnieniem udzielonym przez kierownika organu, natomiast w przypadku, gdy podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej odmawia jej udostępnienia lub podejmuje inne działania, niż jej udostępnienie musi legitymować się uprawnieniami umożliwiającymi mu podejmowanie tego typu działań prawnych.

W rozpatrywanej sprawie pismo z dnia 12 sierpnia 2013 r. podpisane zostało przez pełniącego obowiązki Zastępcy Kierownika Rejonu, a jak wynika z akt sprawy pełniący obowiązki Kierownika Rejonu Z. przebywał na urlopie wypoczynkowym w okresie od 15 lipca 2013 r. do 26 lipca 2013 r., to tym samym Kierownik Rejonu w dniu sporządzenia przedmiotowego pisma pełnił obowiązki służbowe. Zatem przyjdzie stwierdzić, że wskazane pismo zostało podpisane przez osobę nie posiadającą uprawnień da jego podpisania, a tym samym uznać należy, że nie może ono wywoływać skutków prawnych. Konsekwencją tego jest przyjęcie ustalenia, że Oddział w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił w terminie informacji publicznej skarżącej Spółce, jak również nie podjął żadnych innych prawem przewidzianych działań w tym zakresie. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że wniesiona skarga na bezczynność wskazanego organu administracji publicznej jest zasadna.

Na marginesie prowadzonych powyżej rozważań przyjdzie zauważyć, że pismo z dnia 12 sierpnia 2013 r., będące odpowiedzią na żądanie udostępnienia informacji publicznej nie spełnia tych wymogów, które wynikają z treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie odniesiono się w nim do wszystkich żądań sformułowanych w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., jak również nie wskazano przyczyn dla których nie było możliwe udostępnienie żądanej informacji. Podkreślić należy, że w piśmie tym zamieszczono jedynie szereg ogólnikowych stwierdzeń, które nie dają podstaw do uznania, że organ dopełnił ciążący na nim obowiązek. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, iż sporządzenie przedmiotowego pisma nastąpiło z przekroczeniem terminów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ administracji publicznej obowiązany jest udostępnić żądaną informację w ciągu 14 dni, a w przypadku niemożności uczynienia tego w tym terminie, obowiązany jest do poinformowania o tym wnioskodawcy. Informacja taka także winna zostać sporządzona we wskazanym powyżej terminie 14 dni. Zatem w rozpatrywanej sprawie sporządzenie pisma z dnia 12 sierpnia 2013 r. nastąpiło już z przekroczeniem terminu przewidzianego przepisami prawa.

Następstwem niniejszego wyroku jest zobowiązanie Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwienia żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., zgodnie z regułami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do postanowień art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji zobowiązuje organ administracji do dokonania przewidzianej prawem czynności. Jednocześnie po myśli wskazanego przepisu Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji odpowiedział na pismo skarżącego, jednakże jak zostało to powyżej zaznaczone uczynione zostało to przez osobę nie mającą do tego uprawnień, nadto przyjął w niej odmienną interpretację obowiązujących przepisów w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a okoliczność ta nie może stanowić o wyczerpaniu przesłanek rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do postanowień art. 210 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.