IV SA/Po 858/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.: dalej w skrócie: "pr.bud.") – nakazał D. i L. P. (dalej łącznie: "Inwestorzy", lub "Skarżący") rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków, znajdującej się na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], przy ul. [...], będącej ich własnością i wykonanej bez wymaganego zgłoszenia. Nadto nakazał bezzwłoczne poinformowanie o wykonaniu rozbiórki oraz właściwe uporządkowanie terenu po rozbiórce.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na wyniki kontroli, w toku której ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [powinno być: "2003 r." – k. 3 akt adm. I inst. – uw. Sądu], wydanej przez Starostę [...] i zatwierdzonego projektu budowlanego. Budynek jest użytkowany na podstawie potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia 31 grudnia 2008 r. Od strony ul. [...] wykonana została przydomowa oczyszczalnia ścieków typ "[...]" o pojemności 2000 I (osadnik gnilny polietylenowy). Oczyszczalnia podłączona jest do budynku mieszkalnego; w dniu kontroli stwierdzono jej użytkowanie.

Dalej PINB wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniem z 28 lutego 2013 r. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: (i) zaświadczenia Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") dla przedmiotowej działki; (ii) określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywanych robót budowlanych; (iii) projektu zagospodarowania działki wraz z uzgodnieniami i właściwym opisem technicznym; (iv) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów. Z pisma Wójta z [...] lutego 2013 r. wynika zaś, że wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z m.p.z.p. z uwagi na to, że nieruchomość znajduje się w samym centrum zabudowy mieszkaniowej i istnieje już tam sieć kanalizacji sanitarnej.

W odwołaniu od opisanej decyzji PINB, L. P. wskazał, że w roku 2009 dokonał "naprawy (modernizacji) szamba". Zaznaczył, że sieć kanalizacyjna wówczas nie istniała – powstała dopiero w 2012 r. W obowiązującym m.p.z.p. nie ma "zapisu" zakazującego wybudowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Z decyzji [...] udzielającej stronom pozwolenia na budowę ich budynku nie wynika zaś obowiązek przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej. Inwestor podkreślił, że nie wiedział, iż modernizację szamba należy zgłosić do właściwego organu. Wskazał, że w świetle ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Inwestora, PINB błędnie zastosował art. 49b ust. 1 pr.bud., skoro sam stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym, a nie obiektem budowlanym, przywołany przepis urządzeń budowlanych nie dotyczy. Ponadto Inwestor zarzucił, że Wójt wiedział o fakcie zastąpienia szamba przedmiotową oczyszczalnią ścieków, ale "problem zauważył dopiero wtedy, gdy powstała sieć kanalizacyjna".

Decyzją z [...] lipca 2013 r., znak sprawy: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie; "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając w tym zakresie, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 pr.bud. nakazał D. i L. P. rozbiórkę – wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia – indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 9 pr.bud. mogłoby się wydawać, że wykonanie w miejscu dotychczasowego zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) – czyli urządzenia budowlanego służącego gromadzeniu ścieków – innego urządzenia budowlanego, czyli przydomowej oczyszczalni ścieków, nie jest wykonaniem obiektu budowlanego, a przez to nie jest też "budową" (art. 3 pkt 6 pr.bud.). Do takich wniosków prowadziłoby ograniczenie się tylko do treści definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 9 pr.bud. i pominięcie pozostałych przepisów tej ustawy. Tymczasem, jak podkreślił WWINB, skoro ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga "budowa" m.in. indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, to oznacza, że roboty budowlane związane z wykonaniem takiej oczyszczalni są budową. Nadto na taką kwalifikację wskazuje również treść przepisu art. 49b ust. 5 pkt 2 pr.bud., w którym ustawodawca wprost określił wysokość opłaty legalizacyjnej za tego rodzaju "budowę".

W konsekwencji WWINB ocenił, że, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w roku 2009 w miejscu urządzenia budowlanego (szamba) został wykonany nowy obiekt budowlany – indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 pr.bud., przy czym nie była to "modernizacja", "remont" ani "naprawa" istniejącego szamba. Zdaniem organu, dla takiej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych bez znaczenia pozostaje fakt, że zarówno zbiornik na nieczystości ciekłe, jak i indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków pełnią w zasadzie zbliżone funkcje, tj. zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem służąc oczyszczaniu bądź gromadzeniu ścieków. WWINB podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pr.bud. budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak mogła być ona rozpoczęta jedynie w oparciu o skuteczne zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). W świetle informacji o braku takiego zgłoszenia, konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W kwestii ustalenia kręgu adresatów decyzji rozbiórkowej, WWINB zaznaczył, że, jak wynika z księgi wieczystej, Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, na której wybudowano przedmiotową oczyszczalnią ścieków, zatem są również inwestorami oraz właścicielami oczyszczalni ścieków. Niewykonanie przez nich obowiązków określonych w postanowieniu PINB z [...] lutego 2013 r. spowodowało – z uwagi na jednoznaczną treść art. 49b ust. 3 pr.bud. – powstanie po stronie PINB ustawowego obowiązku nałożenia na strony nakazu rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni ścieków.

Uzasadniając fakt uchylenia decyzji PINB, WWINB wskazał na: (1) wadliwą podstawę prawną tej decyzji poprzez jej ograniczenie wyłącznie do art. 49b ust. 1, podczas gdy przepis ten znajdował zastosowanie w związku art. 49b ust. 3 pr.bud.; (2) nałożenie przez PINB w rozstrzygnięciu decyzji dodatkowych obowiązków (nakazu bezzwłocznego poinformowania o wykonaniu rozbiórki oraz nakazu właściwego uporządkowania terenu po rozbiórce), które nie mają umocowania w prawie.

Na opisaną decyzję WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i L. P. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, a także naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do Państwa, Skarżący wnieśli o: (1) uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji; (2) ukaranie dyscyplinarne pracownika, który jest winien wydania błędnej decyzji oraz (3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu co do niewłaściwego zastosowania art. 49b ust. 1 pr.bud. Podkreślili, że jeżeli szambo jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr.bud., to z uwzględnieniem pojęcia "robót budowlanych" należy przyjąć, że oczyszczalnia ścieków połączona z istniejącym już szambem, pełniąca identyczną funkcję dla budynku mieszkalnego, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym podjęte roboty budowlane stanowią "inny przypadek", o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud., i to właśnie przepisy art. 50 oraz art. 51 pr.bud. powinny mieć zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii właściwego określenia przedmiotu i charakteru robót wykonanych w 2009 r. na działce Skarżących – w postaci zastąpienia zbiornika bezodpływowego (tzw. szamba) indywidualną przydomową oczyszczalnią ścieków – tj., czy była to tylko "naprawa (modernizacja)" istniejącego zbiornika bezodpływowego (jak twierdzą Skarżący), czy budowa nowego obiektu budowlanego w miejsce tego zbiornika (jak uznały organy). Sporna pozostaje przy tym kwalifikacja prawna samej oczyszczalni – jako: urządzenia budowlanego (według Skarżących), bądź jako obiektu budowlanego (zdaniem organów). Poza sporem pozostaje natomiast okoliczność, że ww. zbiornik bezodpływowy powstał w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w którym zamieszkują Skarżący.

Ma rację WWINB, że z faktu, iż w art. 29 ust. 1 pkt 3 pr.bud. ustawodawca wyraźnie wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga "budowa" indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, jasno wynika, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu (posadowieniu) takiej oczyszczalni ścieków są budową w technicznoprawnym znaczeniu, czyli, w myśl art. 3 pkt 6 pr.bud., wykonaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zwolnienie takiego zamierzenia budowlanego spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza, że jego wykonanie przestaje być "budową". Potwierdza to treść art. 49b ust. 5 pkt 2 pr.bud., w którym przedsięwzięcie dotyczące przydomowej oczyszczalni ścieków zostało także określone mianem "budowy".

Sąd podziela również stanowisko WWINB, że zamieszczenie w art. 49b ust. 5 pr.bud. – regulującym wysokość opłaty legalizacyjnej w wyszczególnionych w tym przepisie przypadkach budowy bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – odesłania m.in. do art. 29 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jasno wskazuje, że właściwą drogą legalizacji opisanych w tym punkcie przydomowych oczyszczalni ścieków wybudowanych bez zgłoszenia jest procedura z art. 49b pr.bud., a nie – jak argumentują Skarżący – z art. 50 i art. 51 pr.bud.

Odnosząc się w tym miejscu do spornej pomiędzy stronami kwestii, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków jest obiektem budowlanym, czy urządzeniem budowlanym należy wyjaśnić, że ustawowe zaliczenie w art. 3 pkt 9 pr.bud. do urządzeń budowlanych m.in. "urządzeń służących oczyszczaniu ścieków" nie wyklucza, że w określonych przypadkach indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę będzie też obiektem budowlanym, na co wskazuje wcześniej przywołany art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud. Oto bowiem o przydomowej oczyszczalni ścieków jako urządzeniu budowlanym można mówić wtedy, kiedy jego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym obiektu (np. domu jednorodzinnego), którego możliwość użytkowania ma ona zapewniać. Jeżeli natomiast sprawa dotyczy wyłącznie przydomowej oczyszczalni ścieków (np. jej wykonaniu już po wzniesieniu domu), to wówczas należy traktować taką oczyszczalnię jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia. Analogiczne rozumowanie i wnioski przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2314/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym podobnego problemu: dwojakiej kwalifikacji prawnej ogrodzenia (o jakim mowa zarówno w art. 3 pkt 9 pr.bud., jak i art. 29 ust. 1 pkt 23 pr.bud.).

W konsekwencji, skoro przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie przydomowa oczyszczalnia ścieków, wykonana samowolnie przez Skarżących sześć lat po wzniesieniu budynku mieszkalnego, to trafnie organy administracji zakwalifikowały te roboty jako wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. Organy zasadnie uznały, że wykonane prace nie były "naprawą (modernizacją) szamba", jak twierdził Skarżący w odwołaniu, lecz budową przydomowej oczyszczalni w miejscu istniejącego wcześniej zbiornika bezodpływowego. Odmienne twierdzenia samych Skarżących są w tym zakresie nie tylko niezasadne, ale i niekonsekwentne, skoro w skardze mówi się już nie o naprawie, a o dokonanym "zastąpieniu" szamba oczyszczalnią ścieków. Art. 3 pkt 8 pr.bud. zawiera definicję legalną "remontu" – rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Już samo zestawienie ww. definicji z czynnościami dokonanymi przez Skarżących wskazuje, że skoro zbiornik bezodpływowy przestał istnieć (bo został zastąpiony oczyszczalnią), to nie był to remont. "Modernizacja" z kolei oznacza zmianę parametrów technicznych na "lepsze", najczęściej nowocześniejsze. Skarżący nie zmienili zaś parametrów technicznych czy użytkowych istniejącego zbiornika bezodpływowego, lecz w to miejsce zainstalowali, przyłączyli i użytkują przydomową oczyszczalnię ścieków.

Bezspornie Skarżący nie zgłosili w wymaganym terminie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji postąpił zatem trafnie inicjując postępowanie legalizacyjne i nakładając obowiązki wskazane w postanowieniu PINB z [...] lutego 2013 r., a wobec ich niewykonania przez Skarżących – nakazując rozbiórkę oczyszczalni na podstawie art. 49b ust. 3 pr.bud. Brak było już jednak podstaw do nałożenia w decyzji PINB dodatkowych obowiązków (nakazów) – bezzwłocznego poinformowania o wykonaniu rozbiórki oraz właściwego uporządkowania terenu po rozbiórce – co WWINB trafnie dostrzegł i zasadnie skorygował.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 1 wyroku).

Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 wyroku Sąd wyjaśnia, że na kilka dni przed rozprawą Skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, którego rozpatrywanie w takim terminie było już niecelowe, a z chwilą wydania wyroku stało się bezprzedmiotowe – skoro zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Umarzając postępowanie z tego wniosku Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.

AW