II SA/Bk 451/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PWINB) z [...] kwietnia 2013 r.

nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], w której umorzono postępowanie w sprawie zbiornika wodnego (stawu) na działce nr [...] w miejscowości M. D., stanowiącej własność H. M.

Rozstrzygnięcia te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na skutek pisma Państwa B. i E. K. wszczął postępowanie w sprawie zbiornika wodnego (stawu). W dniu [...] października 2012 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że na ww. działce znajduje się zbiornik wodny o wymiarach

ok. 16,5 m x ok. 33,0 m. Według oświadczenia właściciela – H. M. zbiornik istnieje odkąd sięga pamięcią. Właściciel stwierdził, że nie wykonywał tego zbiornika, a jedynie ponad 20 lat temu dokonał jego podczyszczenia. Staw ten

nie jest hodowlany.

Państwo B. i E. K. w piśmie z [...] października 2012 r. podnieśli, że staw powstał od kwietnia do sierpnia 1997 r., czego dowodem są kopie zdjęcia lotniczego z 1979 r. oraz mapy zasadniczej. Dodali, że według pozyskanych przez nich informacji, sekcję mapy zasadniczej obejmującej teren założono w kwietniu 1997 r. Natomiast na zdjęciu lotniczym z sierpnia 1997 r. widoczny jest staw, wokół którego znajduje się świeżo wykopana ziemia.

W odpowiedzi na pismo organu, Starostwo Powiatowe w S. wyjaśniło w piśmie z [...] grudnia 2012 r., że arkusze mapy zasadniczej przyjęte

do zasobu [...] listopada 1995 r. i [...] sierpnia 1997 r. w swej treści na działce nr [...]

nie zawierają stawu. Wskazało, że z treści mapy zasadniczej wynika,

że przedmiotem pomiaru i wniesienia jego wyników na mapę był pas o szerokości

30 metrów wzdłuż drogi [...]i [...]. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić,

czy zbiornik istniał na działce nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. organ I instancji umorzył postępowanie

w sprawie. Wskazał, że stanowisko wyrażone w piśmie Starostwa Powiatowego

w S. z [...] grudnia 2012 r. nie daje podstaw do twierdzenia, że zbiornik powstał od kwietnia do sierpnia 1997 r. Brak dokumentacji archiwalnej i rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1950-60 w zasobach Starostwa Powiatowego

w S. oraz Gminy P. nie pozwala ponadto na podważenie twierdzenia właściciela, że zbiornik ten istnieje od ponad 50 lat oraz do wywodzenia, że powstał jako samowola budowlana. Zdjęcia lotnicze nie stanowią zdaniem organu materiału dowodowego gdyż są mało czytelne i nie pozwalają na rzetelne dokonanie analizy uwidocznionej na nich zabudowy. Nawet gdyby uznać ich wartość dowodową, to nie można na ich podstawie określić precyzyjnie daty powstania zbiornika, a więc dowieść, że został wykonany jako samowola budowlana.

Od powyższej decyzji odwołalnie złożyli Państwo B. i E. K.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, PWINB wskazał,

że w wyniku oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2013 r. ustalił, że na działce nr [...] w M.-D. istnieje staw ziemny, mający według właściciela poprawiać stan wodny na działce. W dniu oględzin, ze względu na warunki atmosferyczne (teren zaśnieżony) nie był widoczny brzeg stawu. W związku z tym pomiary jego wykonano w liniach drzew, rosnących dookoła. Wymiary te wynosiły 19m x 43m. Według właściciela drzewa te stoją tuż przy brzegu, przy normalnym poziomie wody. Odległość stawu (od linii drzew) do krawędzi nasypu przy drodze wynosi ok. 30m. Zarówno warunki atmosferyczne, jak i brak oznaczeń granicznych nie pozwoliły

na ustalenie granicy pasa drogowego. H. M. oświadczył, że nie pamięta kiedy powstał staw, ale jak był dzieckiem, to ślizgał się na nim. Ok. 20 lat temu (może więcej) oczyścił go. Po tym oczyszczeniu zbiornik stał się dłuższy (ok. 1m) i węższy. Obecny podczas oględzin brat właściciela potwierdził powyższe oświadczenie H. M. Państwo K. nie zostali wpuszczeni na przedmiotową działkę.

Analizując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że kwestią podstawową jest data budowy przedmiotowego obiektu. Zauważył, że podczas pomiarów stwierdzono, że brak jest wyraźnych oznaczeń granic pasa drogowego, a odległość zbiornika

od krawędzi nasypu przy drodze wynosi ok. 30m. Jego zdaniem przedłożone "zdjęcia lotnicze" nie pokazują jednoznacznie (stuprocentowo) istnienia, bądź (w przypadku zdjęcia z 1979 r.) nieistnienia przedmiotowego stawu. Być może był on np. zarośnięty. Ponadto nie są to ani oryginalne dokumenty, ani uwierzytelnione kopie. Organ II instancji odwołał się również do pisma Starostwa Powiatowego

w S. z [...] grudnia 2012 r.

W związku z tym PWINB uznał, że nie można jednoznacznie odrzucić twierdzeń właściciela, a co za tym idzie, nie można także ustalić, czy przedmiotowy zbiornik wodny powstał samowolnie, czy nie z powodu braku dokumentów archiwalnych. Dlatego też organ I instancji słusznie umorzył postępowanie

w tej sprawie. Jeżeli, bowiem, nie można stwierdzić, że obiekt powstał samowolnie, lub że jest w złym stanie technicznym (czego także nie stwierdzono) należy uznać postępowanie za bezprzedmiotowe.

Końcowo PWINB zauważył, że organy nadzoru budowlanego mogą ustalać granice jedynie na podstawie widocznych oznaczeń np. ogrodzeń. W tym wypadku takich oznaczeń nie było. W związku z tym organ nie może stwierdzić, że brak naniesienia na mapie tego stawu oznacza, że go nie było.

W skardze do Sądu B. i E. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 83 § 3, art. 86, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - w dalszej części uzasadnienia: "Kpa".

Zdaniem skarżących organy nie zebrały pełnego materiału w sprawie. Nie wystąpiły bowiem o wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz nie ustaliły przebiegu granicy działki z pasem drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć wskazać trzeba,

że w toku postępowania administracyjnego zadaniem organu jest takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby odpowiadał on rzeczywistości. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). W doborze środków dowodowych organ ograniczony jest tylko warunkiem ich przydatności do wyjaśnienia sprawy i niesprzeczności z prawem

(art. 75 § 1 Kpa). Przepis ten wymienia przykładowo środki dowodowe, które mogą stanowić dowód w sprawie (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny). W razie, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 Kpa).

Zgodnie ze zgłoszonym przez skarżących żądaniem przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalności wykonania zbiornika wodnego na działce H. M., organ administracji publicznej wszczął w tym kierunku postępowanie i doszedł do wniosku, że nie można stwierdzić, że obiekt powstał samowolnie, lub że jest w złym stanie technicznym. Dlatego też umorzył postępowania jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu uznanie bezprzedmiotowości tego postępowania było jednak przedwczesne, albowiem organy nie przeprowadziły wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Utrudnienia w ustaleniu daty budowy zbiornika wodnego wynikają w gruncie rzeczy z przeciwstawnych twierdzeń właściciela i skarżących. H. M. nie potrafił precyzyjnie określić, kiedy zbiornik powstał. Wyjaśniał w toku postępowania, że go nie budował, a istnieje on odkąd sięga pamięcią. W piśmie z [...] listopada 2012 r. oświadczył natomiast, że staw istnieje od ponad 50 lat. Z kolei skarżący wywodzili, że obiekt powstał między kwietniem a sierpniem 1997 r. Na dowód tego przedłożyli kopie zdjęć lotniczych z 1979 r. i z sierpnia 1997 r. oraz kopię mapy zasadniczej założonej dla tego terenu według ich informacji - w kwietniu 1997 r.

Organ podjął próby ustalenia kwestii istotnych i uzyskał od stosownych urzędów informacje, które jego zdaniem, wraz z dokumentacją zdjęciową,

nie pozwalają na precyzyjne określenie daty powstania zbiornika, a więc wykazanie, że został wykonany jako samowola budowlana.

W związku z brakiem dokumentacji archiwalnej i rejestrów pozwoleń

na budowę z lat 1950-60 oraz wątpliwościami w zakresie przydatności dokumentacji znajdującej się w aktach (mapa zasadnicza i zdjęcia lotnicze) do jednoznacznego stwierdzenia istnienia stawu w okresie wskazanym przez skarżących, dla pełnego wyjaśnienia sprawy organy powinny rozważyć jeszcze potrzebę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Oparcie rozstrzygnięcia na wskazanych dowodach oraz sprzecznych wyjaśnieniach stron postępowania nie było wystarczające do jego podjęcia. Pamiętać przy tym trzeba, że wyjaśnienia nie stanowią środka dowodowego, lecz służą organowi administracji publicznej do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, do uzupełnienia twierdzeń stron czy też do ujawnienia środków dowodowych. Dowód z zeznań świadków może zaś, przy wynikach dotychczasowego postępowania dowodowego, pomóc w wyjaśnieniu daty budowy przedmiotowego zbiornika wodnego. Natomiast w sytuacji, gdy ocena zeznań świadków nie przyniesie zamierzonego efektu, organ ma jeszcze możliwość posiłkowania się dowodem z przesłuchania stron. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena pełnego materiału zgromadzonego w sprawie może stanowić o pełnej realizacji zasad płynących z regulacji art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Jakkolwiek organy dokonały ostatecznie oceny przydatności zdjęć przedłożonych przez skarżących do określenia daty powstania zbiornika wodnego, to Sąd pragnie zwrócić uwagę na niedopuszczalne stwierdzenie organu I instancji, który odmówił im waloru dowodu. Pamiętać bowiem trzeba, że dowodem w sprawie jest wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne

z prawem. Okoliczność, że zdjęcia stanowią nieuwierzytelnioną kopię nie może odebrać im rangi dowodu w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli nie można ich uznać jako dokumentu urzędowego to stanowią dokument prywatny,

a obowiązkiem organu jest jego przeanalizowanie i uwzględnienie w ocenie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału. Z wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że organy oceniły ostatecznie ten dowód, niemniej jednak Sąd za stosowne uznał podkreślenie tej kwestii. Organy powinny uważnie przedstawiać racje swoich rozstrzygnięć. Uzasadnienie decyzji stanowi istotny element realizacji zasady przekonywania i zaufania do organów administracji publicznej.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O niewykonalności wymienionych w wyroku decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.