II SA/Op 400/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Z. S. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 lipca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], nakładającą na E. K. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 lipca 2013 r. projektu budowlanego zamiennego budynku (segmentu mieszkalnego) przy ul. [...] w [...] , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z zastrzeżeniem, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji obowiązek należy wykonać w terminie 60 dni od dnia doręczenia zobowiązanym ostatecznego rozstrzygnięcia skutkującego utrzymaniem niniejszej decyzji w obiegu prawnym.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, które prowadzone było w związku z zawiadomieniem Z. i J. S., z dnia 19 lutego 2002 r., o wykonaniu w budynku przy ul. [...] w [...], na działce nr A, tarasu i elementów zewnętrznych od strony południowej niezgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.

Po przeprowadzeniu w dniu 26 marca 2002 r. oględzin obiektu, podczas których stwierdzono, że w czasie budowy dokonano zmiany tarasu, w dniu 12 listopada 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał decyzję, którą nakazał J. i K. K. wykonanie i przedłożenie do dnia 31 grudnia 2002 r. dokumentów dotyczących robót budowlanych segmentu mieszkalnego, wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126).

Decyzją z dnia 25 maja 2005 r., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nakazał E. K. rozbiórkę części konstrukcji tarasu budynku i doprowadzenie usytuowania tarasu budynku w odległości od granicy sąsiada zgodnie z wykonanymi konstrukcjami sąsiednich budynków, jak w projekcie budowlanym. Organ wyjaśnił, że nastąpiła zmiana właściciela budynku, a nakazane czynności techniczne nie zostały wykonane.

Następnie, wszczęte zostały z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2002 r. i decyzji z dnia 25 maja 2009 r., które zakończyły się wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 26 lutego 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Opolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 stycznia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 25 maja 2005 r. oraz wydaniem przez Opolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzji z dnia 26 maja 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2002 r.

Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania tarasu na działce nr A przy ul. [...] w [...] i o planowanych na dzień 10 sierpnia 2010 r. oględzinach.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego w aktach zgromadzono dokumenty przedłożone przez strony, w dniu 10 sierpnia 2010 r. dokonano oględzin, a także przeprowadzono dowody z przesłuchania świadków oraz w dniu 5 lipca 2011 r. rozprawę administracyjną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał w dniu 14 sierpnia 2012 r. decyzję, którą - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nałożył na E. K. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku.

Decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Ustalając, że wykonanie spornego tarasu nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a to na skutek jego powiększenia, rezygnacji ze schodów i znacznego przybliżenia do tarasu na sąsiedniej działce, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednakże stwierdził, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zapadło przedwcześnie, gdyż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie wziął bowiem pod uwagę treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który chroni interesy osób trzecich przed skutkami wadliwie realizowanych inwestycji, a także nie ustalił czy taras w obecnym kształcie spełnia wymagania przepisu art. 5 Prawa budowlanego.

Ponownie badając sprawę Powiatowy Inspektor pismami z dnia 7 stycznia 2013 r. zwrócił się do skarżących o wskazanie nie tylko ich interesu, ale i w jaki sposób zostały one naruszone, przez wykonanie spornego tarasu. W piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r., Z. i J. S. oświadczyli, że przysunięcie tarasu do ich granicy na odległość ok. 40 cm narusza ich prawo do prywatności, poczucie przestrzeni, bezpieczeństwa, swobody i możliwości nieskrępowanego korzystania z tarasu. Zaistniały stan pogarsza warunki użytkowania ich nieruchomości z uwagi na to, że zmuszeni byli do instalacji parawanu, przez co ograniczony został dostęp światła do pomieszczeń na parterze, a dym z papierosów palonych przez osoby przebywające na sąsiednim tarasie przedostaje się do ich domu. Ponadto przybliżenie tarasu sąsiedniego do ich tarasu powoduje zmniejszenie atrakcyjności ich nieruchomości w przypadku przeznaczenia jej na sprzedaż, co potwierdziła podjęta przez nich kilka lat wcześniej próba sprzedaży nieruchomości.

W dniu 25 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził kolejne oględziny, podczas których dokonano pomiarów i sporządzono dokumentacje fotograficzną.

W dniu 17 kwietnia 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...], wydał decyzję, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nałożył na E. K. oraz M. S. (właścicieli budynku) obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2013 r., projektu budowlanego zamiennego budynku (segmentu mieszkalnego) przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z zastrzeżeniem, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, obowiązek należy wykonać w terminie 60 dni od dnia doręczenia zobowiązanym ostatecznego rozstrzygnięcia skutkującego utrzymaniem niniejszej decyzji w obiegu prawnym. W uzasadnieniu organ wskazał i omówił dowody, na których oparł ustalenia stanu faktycznego oraz dowody, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przedstawiając ustalony w sprawie stan faktyczny podał, że budynek jednorodzinny przy ul. [...] w [...] jest segmentem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, który wykonany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 17 lipca 1995 r., następnie przeniesioną w 1997 r. na J. K. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie jednakowych tarasów dla wszystkich segmentów, co przedstawia dokumentacja przedłożona przez J. S. Zgodnie z projektem tarasy posiadały zejścia (schody) do ogrodu. Taras budynku nr [...] wykonany został ze zmianami w stosunku do projektu. Jest on szerszy i nie posiada schodów w kierunku ogrodu. Wprowadzone zmiany spowodowały, że znajduje się on bliżej granicy działki i tarasu w budynku przy ul. [...] (odległość między płytami tarasów wynosi 0,44 m, a między balustradami 0,29 m). Sporny taras został wykonany według rozwiązań przyjętych dla budowy tarasu przez właściciela segmentu nr [...]. Na wykonanie spornego tarasu - przeciwnie jak w przypadku tarasu segmentu nr [...] - inwestor nie uzyskał jednak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ uznał, że dokonane w trakcie budowy zmiany w wykonaniu tarasu dotyczą zagospodarowania działki i stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Wobec braku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i samodzielnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że przepis ten ma zastosowanie również do zakończonych robót budowlanych i w oparciu art. 52 obowiązek został nałożony na właścicieli budynku. Uznał, że nie ma przeciwwskazań do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż taras jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do użytkowania. Ponadto stwierdził, że usytuowanie tarasu nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia. Wyjaśnił, że zachowanie minimalnej odległości, o której mowa w tym przepisie, nie jest wymagane w przypadku zabudowy szeregowej, której istota polega na tym, że segmenty są sytuowane w granicy działki. Skoro odległość między budynkami wynosi zero trudno wymagać, aby poszczególne ich części były oddalone od granicy działki o 1,5 m. Sytuowanie budynków w zabudowie szeregowej stanowi wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia, co skutkuje rezygnacją z zachowania wymogu zachowania odległości od określonych części budynku. Oceniając naruszenie interesów osób trzecich organ wyjaśnił, że wykonanie spornego tarasu, w sposób inny niż przewidywał to projekt budowlany, nie zwiększyło uciążliwości dla osób trzecich, w tym dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości pod nr [...]. Organ wskazał między innymi, że taras znajduje się na niezmienionej wysokości, jego usytuowanie nie ogranicza dostępu światła do pomieszczeń, ograniczona jest przestrzeń przez drewniane parawany oraz wysoką roślinność przy granicy. Ograniczenia te nie mają jednak nic wspólnego z parametrami technicznymi tarasu, a ewentualne - wskazane przez odwołujących - uciążliwości zwiane z użytkowaniem tarasu są wynikiem niewłaściwego zachowania użytkowników (dym papierosowy, hałas) i nie mają nic wspólnego z odstąpieniem od projektu. Ponadto organ zaznaczył, że odległość wzorcowa między budynkami nr [...] i nr [...] również nie zapewnia prywatności, gdyż przestrzeń między tymi tarasami nie jest wyłączona z użytku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i J. S. Wnieśli o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i żądali orzeczenia nakazu przebudowy tarasu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z 1995 r. Formułując zarzuty względem zaskarżonej decyzji odwołujący stwierdzili, że narusza ona art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zaznaczyli, że w decyzji należało wskazać także art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgłosili zastrzeżenia co do rzetelności i czytelności przedstawionego w decyzji stanu faktycznego. Zaznaczyli, że brak jest informacji o usytuowaniu i odległości spornego tarasu od granicy z ich działką oraz informacji, że zmiany spowodowały znaczne powiększenie jego powierzchni. Uznali, że orzeczenia sądowe, jakie organ powołał uwzględniały nieaktualne brzmienie tych przepisów. Usytuowanie spornego tarasu jest niezgodne z przepisami § 12 ust. 5 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Za niezgodne z prawem uznali też prowadzenie postępowania legalizacyjnego. W kwestii naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zaznaczyli, że szczególne znaczenie ochrony interesów osób trzecich potwierdzone zostało w orzecznictwie sądowym i w tym względzie powtórzyli, że naruszono ich prawo do prywatności, poczucia przestrzeni, bezpieczeństwa, swobody i możliwości nieskrępowanego korzystania z tarasu oraz interesu ekonomicznego. Według zatwierdzonego projektu budowlanego odstępy miedzy tarasami miały wynosić 2,15 m po obu stronach, co zapewniałoby poszanowanie prywatności oraz umożliwiało funkcjonalne i efektywne zagospodarowanie działek. O ile bowiem teren między dwoma tarasami, zlokalizowanymi w odległości 2,15m, jest przeznaczony do użytkowania, to jednak znajduje się on na poziomie gruntu i dlatego osoby, które by tam przebywały, nie znajdowałyby się w bezpośredniej bliskości z osobami przebywającymi na tarasie sąsiedniego budynku. Dodali, że podejmując decyzję o zakupie nieruchomości byli przekonani, że tarasy sąsiednich nieruchomości będą oddalone od ich tarasu zgodnie z projektem budowlanym. Gdyby wiedzieli, że sąsiedni taras zostanie wybudowany tuż przy ich granicy nie zdecydowaliby się na zakup tej nieruchomości.

Decyzją z dnia 15 lipca 2013 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy przyjął, że taras budynku przy ul. [...] w [...] wykonany został w 1997 r. z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, a na wykonane roboty J. K. nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W świetle tych okoliczności uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w przypadku zakończenia budowy, stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w sprawie nie występuje pogorszenie prawnie chronionych interesów skarżących, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przeprowadzając w tym celu wnikliwe postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami, że powiększony taras nie powoduje zacieniania nieruchomości odwołujących. Dostrzegł też, że z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż sporny taras nie powoduje zawilgocenia, niszczenia, czy też innych zagrożeń dla stabilności i stanu technicznego ich tarasu. Podnoszone przez odwołujących argumenty, co do uciążliwości w korzystaniu z własnego tarasu uznał natomiast za odnoszące się do zachowań osób korzystających z nieruchomości przy ul. [...] i jako takie nie podlegające ocenie organów nadzoru budowlanego. Nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów techniczno - budowlanych. Powołując § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stwierdził, że niewątpliwie odległość spornego tarasu jest mniejsza niż 1,5 m, jednakże podobna sytuacja ma miejsce w przypadku tarasu na nieruchomości przy ul. [...] (tam taras występuje bezpośrednio w granicy działki. Organ zgodził się natomiast z tym, że w przypadku realizacji inwestycji o charakterze zabudowy szeregowej, wymagania § 12 nie mogą być bezwzględnie stosowane. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 roku, sygn. akt: II OSK 404/09, wskazał, że uregulowanie zawarte w § 12 ust. 5 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w których wymienione w nim elementy budynku skierowane są w stronę granicy działki z sąsiednią działką budowlaną i pomniejszają odległość całego budynku od granicy działki. Natomiast w przypadku budynków w zabudowie szeregowej, których ściany usytuowane są bezpośrednio przy granicy działki przepis ten nie może mieć zastosowania. W przypadku zabudowy szeregowej oba budynki usytuowane są przy granicy działki, a więc zachowanie tej odległości nie jest możliwe.

Z. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, której zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 w tym pkt 9 Prawa budowlanego, § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także art. 7, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu, w zakresie podniesionych zarzutów, skarżący przywołali argumentację przedstawioną w odwołaniu. Wskazali, że w decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie powołano się na art. 36a ust. 5 pkt 1 zamiast art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. W kwestii naruszenia przepisów postępowania zarzucili organom brak skuteczności i opieszałość w prowadzeniu postępowania, które jak zaznaczyli toczy się od 2002 r. Stwierdzili, że powoduje to utratę zaufania do organów. Zaznaczyli, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił ich argumentów pomimo, że we wcześniejszej decyzji uznał je za słuszne oraz, że nie odniósł się do naruszenia ich praw. Wskazali również na błędy i nieścisłości w decyzji oraz nadanie innego sensu ich odwołaniu, co w ich ocenie, mogło być wynikiem naruszenia art. 7 K.p.a. i niedokładnej analizy odwołania. Stwierdzili, że organ powołał się na orzeczenia sądowe wydane na podstawie innego stanu prawnego, podczas gdy aktualne orzeczenia potwierdzają zmianę linii orzeczniczej. Podsumowując swoje wywody wyrazili pogląd, że nie jest możliwa legalizacja spornej samowoli i skoro istnieje zatwierdzony projekt budowlany jest możliwe doprowadzenie budowy do zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd ocenia tym samym czy zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie w danej sprawie właściwie ustalono stan faktyczny oraz czy do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, w tym czy prawidłowo dokonano ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest omówiona na wstępie decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2013 r., nakładającą na E. K. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku (segmentu mieszkalnego), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Wskazać przyjdzie, że w sprawie przeprowadzono obszerne postępowanie wyjaśniające i ustalono wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji spornych robót budowlanych. W szczególności ustalono kiedy i w jakich okolicznościach roboty zostały wykonane, jakie są parametry i stan wykonanego tarasu, a także kto aktualnie jest zobowiązany do wykonania obowiązków w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie sposób przy tym doszukać się naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 7 K.p.a. dostrzec należy, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. W celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych przeprowadzono oględziny, przesłuchano świadków, zgromadzono dokumentację dotyczącą zrealizowanej budowy, a także przeprowadzono rozprawę administracyjną. Podejmując rozstrzygnięcie, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, prawidłowo zakwalifikowano sporne roboty jako wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i prawidłowo przyjęto podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W tym miejscu jedynie odnotować trzeba, że odnośnie zarzucanej przez skarżących organom opieszałości w podejmowaniu działań to nie może ona podlegać ocenie w niniejszej sprawie, bowiem przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem osobnej skargi do sądu i podlega ocenie w odrębnym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie natomiast bezsporną okolicznością jest to, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...], stanowiący obecnie własność E. K. i M. S., stanowi jeden z wielu segmentów zabudowy szeregowej. Wybudowany został w 1997 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1995 r., zatwierdzającej projekt obejmujący jego budowy. Przeprowadzane postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykazało przy tym, że taras tego budynku, usytuowany od strony południowej, wybudowany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odstąpienie od warunków tego projektu polegało na zwiększeniu powierzchni tarasu i wskutek tego zmniejszeniu odległości od tarasu sąsiedniego budynku (segmentu), będącego własnością skarżących, a także odstąpieniu od wykonania zejścia z tarasu do ogrodu.

Zauważyć należy, że w przepisach Prawa budowlanego brak jest definicji legalnej pojęcia "istotnego odstępstwa". Ocena w tym zakresie pozostawiona została uznaniu administracyjnemu i dlatego dla jej dokonania konieczne jest wszechstronne rozważanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Niemniej jednak w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ustalony został negatywny katalog istotnych odstępstw pozwalający na określenie granic oceny w zakresie takiej kwalifikacji. Na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, za istotne odstąpienie od projektu budowlanego uznać zatem można zmianę usytuowania obiektu budowlanego na działce, a więc także zmianę odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich. Zmiana taka należy bowiem do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. W świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego z istotnym odstąpieniem mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dotyczy ona parametrów obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie, przy budowie spornego tarasu doszło zarówno do zmiany jego gabarytów, jak również do zmiany jego położenia względem granicy działki. Za prawidłową uznać zatem należało ocenę organów, co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie tarasu, jako wykonanych z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Projekt ten przewidywał bowiem budowę jednakowych obiektów w zwartym zespole tworzącym zabudowę szeregową. Wszelkie odstępstwa od podstawowej formy mające wpływ na zagospodarowanie działki oraz parametry tarasu uznać trzeba, za odstępstwa istotne. Brak powołania się przez organy na art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, na co zwrócili uwagę skarżący, nie mógł mieć w sprawie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż już samo odstępstwo w zakresie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, było wystarczające do uznania go za istotne.

Wskazać przy tym trzeba, że dokonując kwalifikacji spornych robót budowlanych organ zbadał zgodność budowy z warunkami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie dokonał analizy na podstawie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i uznał, że sporny taras nie narusza tych regulacji. Z uwagi na ustalony zakres odstępstwa od projektu budowlanego, tj. określony w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego uznać należy, że ocena ta była wystarczająca do dokonania jego kwalifikacji. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że dokonana została z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Uwzględniając fakt, że budynek usytuowany jest w zabudowie szeregowej, dostrzec należy, że w takiej zabudowie ściany poszczególnych segmentów mieszkalnych przylegają do siebie i nie ma żadnej odległości między nimi. W takim przypadku przepisy rozporządzenia nie przewidują zakazu przylegania ścian oraz zakazu zbliżania tarasu w tych wydzielonych segmentach do granicy działki. W szczególności, zakaz taki nie wynika z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Określony w tym przepisie nakaz zachowania odległości co najmniej 1,5 m odnosi się do budynków sytuowanych na ogólnych zasadach, a nie do zabudowy szeregowej. Przede wszystkim przepis ten dotyczy odległości i sytuowania całego budynku od granicy działki i dlatego nie może mieć zastosowania do sytuowania tarasu zwłaszcza w przypadku, gdy obydwa budynki (segmenty) usytuowane są w granicy działki. Odnosi się on do sytuacji, gdy wskazane w nim elementy mają wpływ na niezachowanie odległości całego budynku od granicy działki. Przy zabudowie szeregowej pomiędzy poszczególnymi budynkami mieszkalnymi (segmentami) nie ma bowiem żadnej odległości, a budynki bezpośrednio graniczą ze sobą. Wskazane przez skarżących przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia również odnoszą się do sytuowania budynków i jednocześnie dopuszczają ich sytuowanie przy granicy działki. Wiążą się zatem z ogólnymi zasadami dotyczącymi odległości pomiędzy budynkami. Dlatego nie można wywodzić na ich podstawie zakazu budowy tarasu przy granicy. Zauważyć ponadto przyjdzie, że w projekcie budowlanym, który zatwierdzony został w decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o który powstała zabudowa szeregowa przy ul. [...] przewidziano, iż od strony wschodniej tarasy będą przylegały do granicy segmentu sąsiedniego i w taki sposób tarasy zostały wykonane. Przyjęcie takiego rozwiązania projektowego potwierdza zatem, że w przepisach prawa brak wyraźnego zakazu sytuowania tarasu przy granicy sąsiedniego segmentu.

Skoro w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że zmianie uległy parametry przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym tarasu oraz jego lokalizacja w stosunku do granicy działki, jak również ustalono, że zmiana jaka miała miejsce w przypadku tarasu na posesji nr [...] nastąpiła na podstawie zmiany pozwolenia, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano wykonane roboty za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zakres dokonanej przez organ oceny potwierdza, że przy kwalifikacji robót budowlanych, jako wykonanych z istotnym odstępstwem, wszechstronnie zostały rozważone okoliczności faktyczne, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Organ ocenił nie tylko zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, ale również dokonał oceny w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżących, będących właścicielami segmentu mieszkalnego na posesji nr [...]. Ocena przeprowadzona została w kontekście wartość określonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, którą w orzecznictwie sądowym wskazuje się jako konieczną do uwzględnienia przy dokonywaniu kwalifikacji odstępstwa (por wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11, LEX nr 1267498). Charakter zabudowy szeregowej w szczególności wymusza szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ zbadał, czy realizacja spornego tarasu nie narusza uzasadnionych interesów skarżących zarówno w kontekście zacieniania ich nieruchomości, korzystania z niej, jak również jego wpływu na stan technicznych ich tarasu. Skoro ustalił, że w tym zakresie nie występuje naruszenie prawnie chronionych interesów skarżących, to nie można zaskarżonej decyzji skutecznie zarzucić, że wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności nie wynika z niego, aby zmiana, co do wykonania tarasu, oddziaływała na wykonywania przez skarżących uprawnień właścicielskich do ich nieruchomości, czy też miała wpływ na stan techniczny ich obiektu. Ponadto należy zgodzić się z tym, że argumenty skarżących dotyczące ograniczenia możliwości korzystania przez nich z ich tarasu mają związek ze sposobem korzystania ze spornego tarasu przez jego właścicieli, a nie bezpośrednio z jego budową w aktualnym kształcie. Tym samym nie mogą być one uwzględnione w postępowaniu dotyczącym oceny legalności budowy (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., II OSK 643/10, LEX nr 1081818; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2011 r., II SA/Ke 193/11, LEX nr 798196). W postępowaniu naprawczym organy uprawnione są do badania ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich tylko w takim zakresie, w jakim ochronę przed takim naruszeniem zapewniają przepisy prawa budowlanego, a zwłaszcza przepisy techniczno-budowlane dotyczące dopuszczalnej odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie organ dokonał dokładnej analizy w tym zakresie i to nie tylko w kontekście tego, że taras powstał w zabudowie szeregowej, ale ocenił także ewentualne pogorszenie warunków użytkowania przez skarżących ich nieruchomości. Prawidłowo też na podstawie dokonanych ustaleń uznał, że na skutek wykonania spornego tarasu z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego nie nastąpiło pogorszenie prawnie chronionych interesów skarżących. Nie bez znaczenia w tej sprawie ma sam charakter zabudowy szeregowej, który powoduje pewną uciążliwość związaną z bezpośrednią bliskością sąsiedniego budynku i ograniczenie przestrzeni wokół budynku oraz funkcjonujących tarasów w takiej zabudowie. Już samo usytuowanie budynku w zabudowie szeregowej powoduje ograniczenie prywatności użytkowników poszczególnych segmentów. Dlatego nie można uznać, że powiększenie tarasu na sąsiedniej nieruchomości powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowania nieruchomości w sytuacji, gdy tak jak to ustalono w niniejszej sprawie nie wpływa ono na zacienianie, stan techniczny oraz ograniczenie jego użytkowania, a wgląd do budynku nie jest możliwy z uwagi na przegrody i wysoką zieleń. Rozstrzygając w niniejszej sprawie organy zwróciły również uwagę, iż segment nr [...] i [...] są wysunięte w stosunku do pozostałych. Zaznaczyć też trzeba, że w zakresie oceny dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego brak jest podstaw do uwzględniania zachowań osób korzystających z nieruchomości, co poświadcza, że przepis ten odnosi się do budowy, a nie sposobu korzystania z obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ustalono jednoznacznie, że inwestor nie uzyskał takiej decyzji przed wykonaniem spornego tarasu. Dlatego też przyjąć należy, że budowa z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest bez wątpienia samowolą budowlaną w części dotyczącej tego odstępstwa. Nie jest to jednak samowola budowlana, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego lecz samowola określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podlegająca legalizacji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy mają zastosowanie zarówno do robót, które nie zostały jeszcze zakończone, jak i tych już zakończonych. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, roboty budowlane zostały już zakończone, organ nie może jedynie wstrzymać ich wykonania w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego. W konsekwencji, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest ograniczone terminem.

Mając na uwadze, że sporny taras wykonany został z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co zostało w sposób bezoporny ustalone w toku postępowania wyjaśniającego, za prawidłowe uznać należy wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto podzielić trzeba stanowisko organu, co do tego, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na właścicieli nieruchomości, której dotyczy stwierdzona samowola budowlana, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W toku postępowania nie stwierdzono bowiem, aby roboty budowlane wykonane zostały z takim naruszeniem przepisów prawa, które uniemożliwia legalizację i powoduje konieczność orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórki, bądź dla dokonania legalizacji wymaga wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i w tym celu nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ zobowiązany jest nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jeżeli inwestor posiadał pozwolenie na budowę i odstąpił w sposób istotny od tego pozwolenia, bądź zatwierdzonego w nim projektu budowlanego, obowiązkiem organu jest najpierw wdrożenie postępowania naprawczego, poprzez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego i dopiero w przypadku ich niewykonania w wyznaczonym terminie, może nakazać rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wyjaśnić przyjdzie, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest legalizacja robót budowlanych i nie ma ono charakteru represyjnego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może być tym samym nałożony jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwy przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części. Jednocześnie też nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nie przesądza, że taki projekt po jego przedłożeniu zostanie w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzony i że właściciel nieruchomości uzyska pozwolenie na użytkowanie. Treść projektu zamiennego stanowić będzie zatem wyznacznik dalszego postępowania i nie można wykluczyć sytuacji, że gdy zobowiązany przedłoży projekt i nie będzie on odpowiadał przepisom techniczno-budowlanym, wówczas orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. Regulacje zawarte w art. 51 Prawa budowlanego w żadnej mierze nie służą bowiem legalizacji robót budowlanych naruszających przepisy techniczno-budowlane, a to oznacza, że projekt zamienny musi być zgodny z tymi przepisami. Okoliczność zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa stanowić jednak będzie przedmiot odrębnego postępowania, w wyniku którego wydane zostaną odrębne decyzje.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W celu dokonania oceny legalności budowy spornego tarasu przeprowadzono bowiem prawidłowo postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie też organy przedstawiły swoją ocenę w uzasadnieniach decyzji co powoduje, że nie można postawić im zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.