III SA/Kr 188/13

Uzasadnienie

W dniu 30 stycznia 2009 r. Rada Miejska w B podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.).

W dniu 15 listopada 2012 r. (data wpływu do organu) S. L. wezwała Radę Miejską w B do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego uchwałą i wniosła o jej zmianę.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w B podjęła w dniu 17 grudnia 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 16 stycznia 2013 r. S. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę.

Zakwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji:

- niezgodne z prawem ustalenie odpłatności z tytułu dalszego użytkowania grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (przeznaczonego do pochówku więcej niż jednych zwłok), zwanego dalej grobem rodzinnym murowanym, po upływie lat 20,

- niezgodne z prawem ustalenie odpłatności z tytułu dochowywania kolejnych zwłok w grobie murowanym rodzinnym,

- bezprawne zawężenie okresu, na który przysługuje prawo użytkowania grobu murowanego rodzinnego, do lat 20.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie:

- ustalenia opłat, dotyczących grobu murowanego rodzinnego, to jest opłat wykazanych w Załączniku do uchwały określonych w Tabeli w punkcie 2 lit. j (opłata za każde następne miejsce w grobowcu w kwocie 550 zł + VAT) i w punkcie 2 lit. i (opłata za dalsze użytkowanie grobowca dwumiejscowego po 20 latach w kwocie 1.100 zł + VAT),

- zawężenia czasu do korzystania z wyżej opisanego grobu do lat 20, w szczególności określonego w punkcie 2 lit h.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie od Rady Miejskiej w B na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest współdysponentką grobu murowanego rodzinnego, znajdującego się na terenie Cmentarza Komunalnego w B, w którym pochowani zostali członkowie jej rodziny i jest adresatem norm zaskarżonej uchwały.

Podniosła, że z treści uchwały nie wynika, że opłaty związane z korzystaniem z Cmentarza Komunalnego w B obciążają administratora tego cmentarza, a wręcz przeciwnie wynika, że obciążają nieograniczonego adresata i mają charakter generalny. Wynika to wprost z § 1 uchwały, zgodnie z którym uchwała ta ustala opłaty za usługi cmentarne na konkretnym cmentarzu w wysokości określonej w załączniku do uchwały. Tak sformułowana treść przepisu pozwala na uznanie, że opłaty te nałożono wprost na osoby trzecie wobec zarówno Gminy, jak i administratora cmentarza. Treść uchwały wprost nakładająca opłaty na pozostające poza strukturą administracji samorządowej lub jednostki podporządkowanej Gminie B oraz zawierająca normy abstrakcyjne - ma charakter prawa miejscowego.

Wskazano, że skoro skarżąca posiada uprawnienia dysponenta (współdysponenta) do grobu murowanego rodzinnego, tym samym uchwała nakładająca obowiązek ponoszenia opłat na takie osoby, narusza jej interes prawny.

W ocenie skarżącej przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają Radzie Miejskiej kompetencji do nakładania obowiązku ponoszenia opłat z tytułu dalszego użytkowania grobu murowanego przeznaczonego do umieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (przeznaczonego do pochówku więcej niż jednych zwłok) po upływie lat 20. Bezprawnym jest zawężenie okresu, na który przysługuje prawo do użytkowania grobu murowanego rodzinnego, do lat 20. Ponadto bezprawnym jest nałożenie w stosunku do grobu murowanego rodzinnego opłat z tytułu chowania kolejnych zwłok.

Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Jednakże zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, do grobów murowanych przeznaczonych pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu. Zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu (dysponenci) nie tylko nie muszą po upływie 20 lat ani przedłużać tego okresu, ani uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza (administratorowi) nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania opłaty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK Lex nr 738085).

Skarżąca wskazała, że wprawdzie przepisy uchwały nie wskazują wprost, że przedmiotowe opłaty mają zastosowanie do grobów opisanych w art. 7 ust. 3 ustawy, ale wynika to z okoliczności braku zwolnienia tej kategorii grobów z tychże opłat.

W ocenie skarżącej jednym z istotnych zagadnień mających znaczenie w niniejszej sprawie jest kwestia podstawy prawnej nakładania opłat w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego, w szczególności z tytułu korzystania z grobów rodzinnych murowanych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z jednej strony art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje na możliwość ustalania wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z drugiej strony art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi o możliwości pobierania opłaty za pochowanie zwłok.

Dalej wskazano, że z treści art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika uprawnienie do ustalania wysokości opłat. Przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi, a te czynności podejmowane są w ramach aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa cywilnego. Wprawdzie ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Zestawiając art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy dojść do przekonania, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Obie ustawy w zakresie swojej regulacji można określić jako lex generalis - ustawa o gospodarce komunalnej i lex specialis - ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rozwiązując kolizję tych dwóch ustaw, należy stwierdzić, że ustawa szczególna powinna wyprzedzać w zakresie obowiązywania regulacje ustawy ogólnej. Tym samym to ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę do nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok oraz określa zasady korzystania z grobów czy to ziemnych, czy to murowanych, czy też murowanych rodzinnych. Przyjęcie odmiennej interpretacji, zakładającej prymat ustawy o gospodarce komunalnej, prowadziłoby do uznania za nieobowiązującą tę treść ustawy o cmentarzach, która upoważnia do ustalania opłaty za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2) oraz wyłączenia tego upoważnienia w stosunku do grobów rodzinnych murowanych (art. 7 ust. 3). Tym samym, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w B z dnia 17 grudnia 2012r., to przepisy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określają zakres opłat, i w konsekwencji, bezprawnym było uregulowanie przez Radę w drodze uchwały przedmiotowych opłat.

Podkreślono, że organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: III SA/Kr 932/09, w którym zawarte są tezy w istocie potwierdzające prawidłowość stanowiska skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B wniosła o jej oddalenie.

Rada podała, że w kwestionowanych zapisach uchwały Rada ustalono opłaty z tytułu wybudowania na cmentarzu komunalnym w B grobowca dwumiejscowego i użytkowania tego grobowca przez okres 20 lat (lit.i). Za dalsze użytkowanie tego grobowca ustalone zostały opłaty określone w ppkt i). Punkt j) określa opłatę w przypadku budowy grobowca mieszczącego zwłoki więcej niż jednej lub dwóch osób (stawki za budowę i użytkowanie grobowców jedno- i dwumiejscowych określone są we wcześniejszych punktach załącznika).

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej. Wskazał, że przepis art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych reguluje kwestie ponownego użycia grobu zarówno ziemnego jak i murowanego. Nie reguluje natomiast kwestii opłat z tytułu korzystania z terenu cmentarza w celu wykonania grobu ziemnego lub budowy grobu murowanego dla pochowania zwłok oraz ich użytkowania.

Organ podał, za WSA w Krakowie (uzasadnienie do wyroku z dnia 17 maja 2010 r. III SA/Kr 932/09 (LEX 706047), że wymurowanie grobowca na cmentarzu uwarunkowane jest nabyciem (uzyskaniem) prawa do grobu. Jest to szczególne prawo łączące tak elementy osobiste jak i majątkowe nie mające jednakże charakteru odrębnego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. Miejsce pod grób nadal stanowi własność właściciela cmentarza, ale niewątpliwie przyznanie danej osobie (dysponentowi) prawa do miejsca pod grób murowany oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Prawo grobu murowanego ma bezpośredni związek z pochowaniem lub przyszłym pochowaniem zwłok w grobie murowanym. Wskazano na różnicę między grobem ziemnym a grobem murowanym dotyczącą sposobu utrwalenia grobu. Grób ziemny jest mniej trwały niż grób murowany. Sąd dopuszcza ustalenie długiego okresu prawa do grobu murowanego (w tym przypadku na 99 lat). Tym samym za ograniczenie (a w istocie wyłączenie) prawa właściciela cmentarza do dysponowania terenem pod grobem murowanym, a to ograniczenie dysponowaniem terenu pod grobem związane jest z pochowaniem zwłok - dopuszczalne jest ustalenie opłaty. Powyższe stanowisko potwierdza, że ustalenie przez Radę opłat objętych lit. h, i, j załącznika do zaskarżonej uchwały jest zgodne z prawem, gdyż dokonane zostało w ramach przysługującego jej uprawnienia.

Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, że ustalenia powyższych opłat Rada Miejska w B nie mogła dokonać w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten daje radzie gminy uprawnienie do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej m.in. gmin. Stąd też powyższy przepis stanowi podstawę prawną do ustalenia przedmiotowych opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w B z dnia 30 stycznia 2009 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B, a jedynie wnioski w zakresie stwierdzenia nieważności dotyczą poszczególnych punktów załącznika do uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "sprawy administracyjnej" i podkreśla, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, nawet jeżeli zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeśli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. W.10/93, OTK 1994/2/46). Zaskarżona uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania cmentarzami komunalnymi obejmujących m.in. utrzymanie cmentarzy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miejskiego w B w dniu 15 listopada 2012 r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w B z dnia 30 stycznia 2009 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) takiej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

W drodze zaskarżonej uchwały ustalono wysokość opłat za korzystanie z cmentarza, na którym znajduje się rodzinny grób murowany, którego współdysponentką jest skarżąca. Interes prawny skarżącej wynika z tzw. prawa do grobu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem jest to szczególne prawo, łączące tak elementy osobiste jak i majątkowe nie mające jednakże charakteru odrębnego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego, którego źródeł można dopatrywać się m.in. w normach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawartych np. w przepisach art. 7 ustawy (zob. uchwała SN z dnia 29 marca 1977 r., III CZP 17/77, LEX nr 7924, uchwała SN z dnia 2 grudnia 1994 r., III CZP 155/94, OSNC 1995/3/52, wyrok SN z dnia 14 października 2011 r., III CSK 340/10, LEX nr 1095832). Miejsce pod grób murowany nadal stanowi własność właściciela cmentarza, ale niewątpliwie przyznanie danej osobie (dysponentowi) prawa do miejsca pod grób murowany oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Poprzez wprowadzenie stawek opłat za korzystanie z cmentarza, w tym za użytkowanie grobowca i za każde następne miejsce w grobowcu, naruszono interes prawny skarżącej jako dysponentki grobowca. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają administratora tego cmentarza, a wręcz przeciwnie obciążają osoby korzystające z cmentarza. Wynika to wprost z § 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym uchwala się opłaty za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B o wysokości określonej w załączniku, a nie za administrowanie cmentarzem.

W dalszej kolejności rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B podjętej na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), a zwłaszcza konieczne stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie czy istniały podstawy do podjęcia w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonej § 4 uchwały właśnie taki formalnie charakter nadano zaskarżonej uchwale publikując ją w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 19 marca 2009 r. (Dz.Urz. Woj. z 2009 r. Nr 144, poz. 1006). Świadczy o tym również powołany w uchwale art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że "zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 i Nr 232, poz. 1378)".

Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy. Artykuł 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Niewątpliwie cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podkreśla się, że z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., II GSK 758/10, LEX nr 1151723). Brak takiej normy prawnej przesądza o niemożności uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, bowiem organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08) i pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

W konsekwencji Rada Miejska w B tworząc akt prawa miejscowego poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały działała bez upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego w zakresie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B. Zaskarżonej uchwale nadano charakter aktu prawa miejscowego mimo braku ku temu podstawy prawnej. Czyni to zaskarżoną uchwałę wadliwą w stopniu istotnym niezależnie od trafności lub nietrafności twierdzeń podnoszonych w skardze a dotyczących treści poszczególnych punktów załącznika do uchwały. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w zaistniałym stanie rzeczy nie jest konieczne rozważanie treści poszczególnych jej uregulowań.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Na konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, której nadano charakter aktu prawa miejscowego mimo braku ku temu podstawy prawnej wskazał również NSA w cytowanym wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., II GSK 758/10, LEX nr 1151723.

Należy stwierdzić, że również pozostałe – powołane w zaskarżonej uchwale - przepisy nie stanowiły podstaw do nadania zaskarżonej uchwale rangi aktu prawa miejscowego. W przedmiotowej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano obok art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej również art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.

Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy" koresponduje z art. 94 Konstytucji RP według którego podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Z przepisów tych wynika, że każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w swojej treści nie zawiera jednak takiego upoważnienia, a zatem nie mógł samoistnie stanowić podstawy ani do podjęcia zaskarżonej uchwały ani do nadania jej charakteru aktu prawa miejscowego. Należy też zauważyć, że również art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie nie mógłby mieć w sprawie zastosowania, gdyż stanowi on o upoważnieniu do wydawania przez organy gminy aktów prawa miejscowego "na podstawie niniejszej ustawy", tj. ustawy o samorządzie gminnym, a ustawa ta nie zawiera upoważnienia do ustalania w drodze aktu prawa miejscowego wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Zwłaszcza podstawy do ustalania opłat nie może stanowić art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że w pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.05.1993 r., sygn. akt IV SA 823/92, opub. w OwSS 1994/3/135) i pogląd ten jest akceptowany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Podstawą zaskarżonej uchwały nie mógł być również art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że "akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały" nie zawiera upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów prawa miejscowego, określa jedynie ich formę w przypadku, gdy akty te są stanowione przez radę gminy. Z kolei art. 41 ust. 2-5 ustawy o samorządzie gminnym określa upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych przez wójta w formie zarządzenia i tryb wprowadzania tych przepisów. Treść tego przepisu nie dotyczy zatem kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia prawa miejscowego, podobnie jak i treść art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 i Nr 232, poz. 1378)".

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma formalnie charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.