III SA/Kr 1041/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 2 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło swoją decyzję nr [...] z dnia [...] 2013 r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Starosty z dnia [...] 2010 r. w części dotyczącej terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, odmawiając stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 14 października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Starosty o sprawdzenie kwalifikacji P. J. (dalej: skarżącego) do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związku z otrzymaniem przez niego łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Komendant wskazał, że skarżącemu nałożono 6 punktów w dniu 1 października 2009 r., 6 punktów w dniu 18 grudnia 2009 r., 1 punkt w dniu 20 marca 2010 r., 4 punkty w dniu 18 maja 2010 r. oraz 8 punktów w dniu 28 lipca 2010 r. Decyzją nr [...] z dnia 9 listopada 2010 r. Starosta skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Skarżący nie złożył odwołania od powyższej decyzji.

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty oraz o zwrot bezprawnie odebranego prawa jazdy. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji,

– art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu,

– art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137; dalej: p.r.d.), poprzez skierowanie na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. A i B osoby, które nie zgromadziła w trakcie dwunastu kolejnych miesięcy 25 punktów z tytułu naruszeń przepisów ruchu drogowego.

Skarżący wskazał, że w dniu wystąpienia z wnioskiem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji miał 19, a nie 25 punktów. Wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2010 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., co spowodowało anulowanie sześciu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skarżący podniósł również, że 4 punkty, jakie Komendant wykazał za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dniu 18 maja 2010 r. powinny być zarejestrowane w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego (8 października 2010 r.).

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z dnia [...] 2010 r. Organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a zawarto w nim również pouczenie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W ocenie Kolegium, wobec treści § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), szkolenie odbyte przez skarżącego nie skutkowało zmniejszeniem liczby punktów na koncie skarżącego, gdyż jeszcze przed odbyciem tego szkolenia suma punktów tymczasowych i ostatecznych przekroczyła 24 (istotnie, 4 z nich były wpisami tymczasowymi do chwili prawomocności wyroku Sądu Rejonowego). Organ uznał zatem, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w całości. Skarżący wskazał, że punkty nałożone na niego w dniu 1 października 2009 r. wygasły po roku, a punkty za wykroczenie z dnia 18 maja 2010 r. powinny były zostać zapisane z datą 8 października 2010 r., stąd z ich uwzględnieniem skarżący posiadał jedynie 19, a nie 25 punktów. Skarżący wskazał również, że przepisy Prawa o ruchu drogowym nie dają podstaw do uznania, że redukcja liczby punktów karnych w wyniku szkolenia nie dotyczy kierowców, którzy zgromadzili więcej niż 24 punkty (wpisy tymczasowe i ostateczne).

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło swoją decyzję z dnia [...] 2013 r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] 2010 r. w części dotyczącej terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, odmawiając stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części.

Kolegium stwierdziło, że Starosta działał bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim jego decyzja z dnia [...] 2010 r. określała termin sprawdzenia kwalifikacji. Skoro obowiązujące przepisy nie dają organowi podstaw do wyznaczania takiego terminu, to w takim zakresie decyzja ta jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W pozostałym zakresie, organ w zasadzie powtórzył stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 18 marca 2013 r. Wskazał dodatkowo, że Starosta był związany wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, a zatem nie miał możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego. Wskazał również, że orzecznictwo sądów administracyjnych akceptuje fakt, iż redukcja liczby punktów karnych w wyniku szkolenia nie dotyczy kierowców, którzy zgromadzili więcej niż 24 punkty (wpisy tymczasowe i ostateczne).

Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. P. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2013 r., jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w całości, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) błędną wykładnię § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. i uznanie, że nie wykracza on zakresem regulacji poza ramy delegacji ustawowej,

2) naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że na skarżącego nałożono 25 punktów karnych w okresie od 1 października 2009 r. do 28 lipca 2010 r.

Skarżący w pełni podtrzymał stanowisko prezentowane we wcześniejszych etapach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Sprawa będąca przedmiotem kontroli dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, na podstawie której skarżący został skierowany na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Należy zatem przypomnieć, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność m.in. takiej decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym istotne jest, że podstawą wydania owej decyzji był art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d., który w dacie jej wydania stanowił, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d.

Wypada przy tym zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie skierowania na badania kontrolne zagadnienie ilości punktów zgromadzonych przez kierowcę nie podlega badaniu, gdyż jest ono pozostawione organom prowadzącym ewidencję (Policji). Decyzja w tej materii ma charakter związany, zobowiązujący starostę do wydania skierowania na skutek prawidłowego wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2187/11, LEX nr 1339609). Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywało na brak kompetencji Starosty do ustalania innej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, niż podana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważa, że skarżący – ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze do sądu administracyjnego – nie powoływał się na podjęcie kroków zmierzających do weryfikacji działań organów Policji, polegających na wpisaniu lub wykreśleniu liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W szczególności skarżący nie wykazał, by podejmował kroki zmierzające do poddania sądowej kontroli tych czynności Policji, choć możliwość taka mu przysługiwała (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1388/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to o tyle istotne znaczenie, że wpis punktów karnych oraz skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów odbywa się w dwóch odrębnych postępowaniach.

Jeżeli skarżący nie wykazał inicjatywy w zakresie kontroli sądowej wpisu punktów karnych do ewidencji, to nie może oczekiwać by jakikolwiek organ władzy publicznej w odrębnym postępowaniu dokonywał tej weryfikacji wobec braku adekwatnej podstawy prawnej. Skoro natomiast Starosta nie mógł dokonać kontroli prawidłowości liczby punktów karnych, to nie sposób wymagać, by analiza taka była elementem uzasadnienia faktycznego jego decyzji z dnia [...] 2010 r. czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie tej decyzji. W świetle przytoczonego art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d. starosta był bowiem zobowiązany do uwzględnienia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji. To zaś oznacza, że stawiane przez skarżącego zarzuty naruszenia art. art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie mogą zostać uwzględnione. Starosta ani Kolegium nie mogli bowiem dokonywać samodzielnych ustaleń w zakresie liczby punktów karnych nałożonych na skarżącego.

W skardze podniesiono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło ponadto błędną wykładnię § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., uznając, że nie wykracza on zakresem regulacji poza ramy delegacji ustawowej.

W pierwszej kolejności należy zatem przypomnieć, że w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tak rozumiana zasada praworządności, wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zakłada, że organy władzy publicznej orzekające w indywidualnych sprawach, są zobowiązane do zapewnienia skuteczności wszystkim normom prawa powszechnie obowiązującego. Dla porządku należy dodać, że do katalogu aktów zawierających takie normy należą w szczególności: Konstytucja, ustawy i rozporządzenia z mocą ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, w niektórych wypadkach również prawo organizacji międzynarodowych, jak również akty prawa miejscowego (por. art. 87, art. 91 ust. 3, art. 234 Konstytucji RP). Wypada również zauważyć, że żaden przepis polskiego prawa nie przyznaje organom administracji publicznej kompetencji do odmowy zastosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czy też do przeprowadzenia kontroli jego legalności. Stąd też ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Starosta nie mieli możliwości dokonywania jakiejkolwiek oceny legalności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., ani żadnego innego przepisu, który stanowił podstawę decyzji wydawanych w kontrolowanym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/12, LEX nr 1328347). Skoro zatem § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., był prawem obowiązującym w chwili odbycia szkolenia przez skarżącego, to żaden z organów administracji publicznej (w tym organów Policji) nie miał możliwości postąpienia inaczej niż zgodnie z jego brzmieniem.

Trzeba również zaznaczyć, że kwestia legalności § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. mogłaby stać się istotna wyłącznie w razie sądowej kontroli czynności materialno-technicznej Policji, polegającej na wpisaniu lub wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowcy, nie zaś w ramach weryfikacji ostatecznej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już bowiem wskazano powyżej, postępowania te mają odrębny charakter i w obecnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ani Kolegium ani Starosta nie mogli modyfikować liczby punktów karnych nałożonych na kierowcę.

Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w decyzji tej dokonano prawidłowej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Wobec powyższego skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Na zakończenie należy wskazać, że na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. niniejsza sprawa nadawała się do rozpoznania w trybie uproszczonym, albowiem skarżący zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.