II SA/Op 369/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Głubczycach, dalej w skrócie "ARiMR" ustalił S.K. kwotę nienależenie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w łącznej wysokości 65 436,80 zł. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634 ze zm.) i art. 104 K.p.a. w związku z § 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 174, poz. 1809 ze zm.)- zwanego dalej rozporządzeniem, art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) (Dz.Urz.WE Nr L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.).

W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. S.K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Wnioskodawca wskazał na pakiet ochrona wód i gleb w wariancie: międzyplon ścierniskowy (KO1c),na obszarze o łącznej powierzchni 62,92 ha z wnioskowaną kwotą pomocy 32 718,40 zł.

Decyzją z dnia 27 listopada 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach przyznał S.K. wnioskowaną płatność. Powyższą decyzję doręczono stronie w dniu 2 grudnia 2006 r., a płatność w niej określona została zrealizowana na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 6 lutego 2007 r. W dniach od 26 lutego do 1 marca 2007 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona została kontrola na miejscu, której wyniki zostały zawarte w protokole nr [...]. Kontrola potwierdziła, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej - błąd DR3. Ponadto wykazano, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością – kod W14. W związku z powyższymi wynikami kontroli organ postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, zakończone w/w decyzją dnia 27 listopada 2006 r. Następnie postanowieniem z dnia 19 października 2007 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wyznaczył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wyznaczony organ I instancji, decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [...], uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 27 listopada 2006 r. i odmówił przyznania [...] płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 r.

Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania S.K. została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...]. Obie decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 34/11, ze wskazaniem, że stwierdzony w czasie kontroli w 2007 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W uzasadnieniu organ dalej podniósł, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], zakończył postępowanie wznowieniowe poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2006 r.

W dalszej części ustaleń faktycznych organ wskazał, że w dniu 15 maja 2007 r. S.K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na obszarze o łącznej powierzchni 62,92 ha.

W dniu 30 stycznia 2008 r. w gospodarstwie rolnym należącym do S.K. przeprowadzona została kolejna kontrola na miejscu. W jej wyniku stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym do płatności rolnośrodowiskowej wynosi 62,92 ha. Ponadto, na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej, producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (dokonał siewu po 30 września - błąd oznaczony kodem W 16). Ustalono również, iż producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14). Stwierdzono również, kod nieprawidłowości 04 - to znaczy, że plan rolnośrodowiskowy nie jest podpisany na każdej stronie przez uprawnionego doradcę rolno środowiskowego. W oparciu o te ustalenia organ I instancji uznał, na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia, że skoro w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu przeprowadzonych w roku gospodarczym 2006 i 2007 w gospodarstwie rolnym strony stwierdzono brak realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów rolnośrodowiskowych, zachodzi konieczność zawieszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia 19 października 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na akt z 19 października 2011 r. S.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 776/11, skargę oddalił.

Następnie organ wskazał, że w dniu 15 maja 2008 r. S.K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Głubczycach wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na obszarze 50,90 ha, z wnioskowaną kwota pomocy 26 468,00 zł. W dniu 29 września 2008 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy, w którym poinformował on, że na zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego działkach, z powodu opóźnienia w zbiorze plonu głównego, gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września 2008 r. Kolejnym pismem, które wpłynęło do organu w dniu 10 grudnia 2008 r., S.K. poinformował, że ze względu na występujące mrozy wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca nie ma możliwości wzrostu i rozwoju.

W dniu 12 lutego 2009 r. w gospodarstwie rolnym S.K. przeprowadzona została następna kontrola, której wyniki zostały zawarte w protokole nr [...]. Kontrolujący stwierdzili, iż powierzchnia gruntów ornych w gospodarstwie wynosi 133,61 ha. Ponadto ustalili, na podstawie rejestru działalności rolnośrodowiskowej, iż na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej, producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (dokonał siewu po 30 września - błąd oznaczony kodem W 16). W związku z faktem, iż inspektorzy terenowi stwierdzili po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem W16 dla pakietu/wariantu w kontroli na miejscu w 2007 roku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, decyzją z dnia 3 lipca 2012 r., nr [...], zawiesił S.K. płatność rolnośrodowiskowa na rok 2008.

W celu ustalenia terminu wysiewu międzyplonu ścierniskowego w 2009 r. organ I instancji wezwał S.K. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 1 grudnia 2009 r., S.K. oświadczył, że gorczyca na działkach zgłoszonych we wniosku została wysiana.

Decyzją z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wstrzymał S.K. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych na rok 2009. W podstawach prawnych wyżej wskazanej decyzji wskazano m.in. § 17 ust 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 w/w rozporządzenia zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów płatność rolno środowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi. Organ wskazał, iż rolnik w latach 2005-2009 corocznie składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie strony w latach 2007, 2008 i 2009 stwierdziły, że S.K. nie wywiązywał się z zadań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku, co uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji.

W dniu 9 stycznia 2013 r. organ I instancji wysłał do S.K. informację o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu w wysokości 65 436,80 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, czego strona nie uczyniła.

W dniu 12 marca 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie przyznanych środków S.K. na mocy decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005 nr [...] z dnia 27 lutego 2006 r. oraz decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006, nr [...] z dnia 27 listopada 2006 r., wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, decyzją z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...] ustalił S.K. nienależnie pobrane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 65 436,80 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Podkreślił, że na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Wskazując na brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 organ stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17.05.1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29.04.2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE, a także zobowiąże się do realizacji pakietów rolnośrodowiskowych zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Organ zaznaczył, że decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. wstrzymano S.K. wypłatę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 sierpnia 2012 r. Następstwem takiego działania, zgodnie z § 17 rozporządzenia, było wydanie decyzji o zwrocie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za lata 2005 i 2006).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji I instancji organ stwierdził, iż powinna się ona opierać na analizie ziszczenia się przesłanki zawartej w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Podkreślił, że warunkiem koniecznym zwrotu wypłaconych środków w ramach programu rolnośrodowiskowego jest ponowne stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach określonych pakietów, w sytuacji gdy wcześniej doszło do zawieszenia płatności na podstawie § 16 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem w dniu 29 lipca 2011 r. oraz w dniu 3 lipca 2012 r. wydane zostały decyzje nr [...] i nr [...] o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - odpowiednio na rok 2007 i 2008. Obie te decyzje posiadają walor ostateczności. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił § 16 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku drugiego stwierdzenia uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów rolnośrodowiskowych płatność podlega zawieszeniu w danym roku i następnym. Wskazano, iż w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu, przeprowadzonych w gospodarstwie S.K. (w dniach 26 lutego 2007 r. i 30 stycznia 2008 r.), stwierdzono nieprawidłowości w realizacji wymogów określonych dla tego pakietu w rozporządzeniu (stwierdzono, iż producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym, co jest jednym z wymogów dla pakietu Ochrona Wód i Gleb określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia). Organ wskazał również na trzecie uchybienie w realizacji poszczególnych wymagań w ramach pakietu Ochrona wód i gleb, tj. w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu 12 lutego 2009 r. (dla wniosku kontynuacyjnego z roku 2008) kontrolerzy wykryli, iż nie został spełniony wymóg dokonania siewu rośliny poplonowej w wyznaczonym terminie. Uwzględniając powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany był do wstrzymania dalszej wypłaty płatności rolnośrodowiskowej oraz do dochodzenia zwrotu kwot już wcześniej wypłaconych.

Ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych rozważano także przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Celem przesłanki zawartej w ust. 4 jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku, gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2005 i 2006 nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatność została przekazana na podstawie prawidłowych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, a obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków wynika ze stwierdzenia uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do zarzutów S.K. dotyczących naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, organ zauważył, że przytoczona regulacja przewiduje możliwość odstąpienia od dochodzenia zwrotu w sytuacji, gdy okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany powyżej jest ograniczony do czterech lat. W rozpatrywanej sprawie wypłata płatności rolnośrodowiskowych za lata 2005 i 2006 nastąpiła odpowiednio dnia 30 marca 2006 r. oraz 6 lutego 2007 r., natomiast doręczenie decyzji nr [...] z dnia 9 kwietnia 2013 r. miało miejsce dnia 10 kwietnia 2013 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Faktem jest, iż upłynął już czteroletni termin od daty wypłaty zarówno w przypadku płatności za rok 2005, jak i 2006, jednak w ocenie organu odwoławczego, działania S.K. nie nosiły znamion dobrej wiary. Po pierwsze, w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono w latach 2007 - 2009 trzy kontrole na miejscu, które ujawniły liczne nieprawidłowości, co świadczy o tym, że S.K. nie podejmował żadnych czynności mających na celu zmianę, niekorzystnego z punktu widzenia realizacji zobowiązania, stanu rzeczy. Fakt, informowania corocznie organu o niemożliwości wysiania poplonu po terminie, może być traktowany jedynie w kategoriach informacyjnych. Organ odwoławczy uznał, że pomimo upływu czteroletniego okresu przedawnienia dla płatności pobranych w latach 2005 i 2006 brak jest podstaw do odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków pobranych za te lata.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący funkcjonowania w obiegu prawnych dwóch ostatecznych decyzji, podkreślając, że kwota nienależnie pobranych płatności ustalona została w oparciu o decyzję z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...] i w tym zakresie w obiegu prawnym nie występują żadne inne akty administracyjne. Znajdujące się w materiale dowodowym dwie ostateczne decyzje o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych,

dotyczyły rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź nie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w danym roku. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r. miało z kolei na celu ustalenie nienależnie pobranej kwoty, w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w § 17 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia. Z uwagi na opisane różnice przedmiotowe, zdaniem organu odwoławczego, nie jest możliwe utożsamianie dwóch opisanych postępowań.

Zdaniem organu odwoławczego zasadność takiego właśnie działania organów Agencji (tj. ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych bez konieczności wzruszania rozstrzygnięć w sprawie przyznania płatności) wynika wprost z przywoływanego już § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten nie przewiduje żadnych innych przesłanek zwrotu pobranych płatności - oprócz stwierdzenia, po wcześniejszym zawieszeniu płatności, w trakcie kolejnej kontroli na miejscu, nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, co stanowi samoistną podstawę dochodzenia zwrotu kwot otrzymanych na mocy kolejnych decyzji w sprawie przyznania płatności. 

S.K. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na braku stwierdzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 9 kwietnia 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, podczas gdy obowiązują dwie ostateczne decyzje regulujące uprawnienia skarżącego do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych;

- obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, że zwrot na podstawie tego przepisu ma dotyczyć płatności za ubiegłe lata, również te w których nie zostały wykryte żadne nieprawidłowości

- obrazę przepisów postępowania tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez wydanie decyzji pomimo iż upłynął okres przedawnienia.

Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż "nienależnie pobrana płatność" to płatność, co do której beneficjent nie ma żadnego tytułu prawnego. Tymczasem w sprawie tytułem prawnym do płatności za rok 2005 i 2006 są ostateczne decyzje administracyjne, które funkcjonują w obiegu prawnym i nie zostały uchylone lub zmienione w trybach nadzwyczajnych. Dopóki ostateczne decyzje funkcjonują w obrocie prawnym wydawanie jakichkolwiek innych decyzji w tym zakresie narusza obowiązującą procedurę. Skarżący podkreślił nadto, iż organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej bez uchylenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa do tych płatności. Dodał również, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie (...), argumentując, że wskazany przepis nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, w szczególności za czas, kiedy organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości, a tym samym niedopuszczalnym jest żądanie zwrotu płatności za lata 2005-2006 na podstawie ww. przepisu.

Z ostrożności procesowej skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dotyczący terminów przedawnienia, bowiem w obu przypadkach od daty wydania płatności upłynął czteroletni termin, o którym mowa art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia. Zaakcentował również, iż organ nie poinformował go o znaczeniu kodów W14, W 16, co uniemożliwiło mu skuteczne zakwestionowanie wyników przeprowadzonej kontroli i skuteczną obronę. Wątpliwości skarżącego budził termin przeprowadzenia kontroli, albowiem zawsze dochodziło do nich po przejściu mrozów, a z oświadczenia Opolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Łosiowie wynika, że "gorczyca jest rośliną jednoroczną, jarą, i w przypadku mrozów wymarza". W okresie jesienno-zimowym w rejonie Głubczyc wystąpiły mrozy poniżej 10°C oraz silne wiatry, które spowodowały wymarznięcie gorczycy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii terminów przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie strony organ wyjaśnił, iż zgodnie z założeniami programu rolnośrodowiskowego kontrole przeprowadza się po 30 września danego roku, jednak nie później niż do 1 marca kolejnego roku. Powyższe wynika z faktu, iż celem programu jest ograniczenie erozji gleb i zanieczyszczania wody poprzez utrzymywanie na gruntach ornych roślinności w okresie zimowym. Dlatego też kontrole takie przeprowadza się w terminie zimowym, co umożliwia kontrolę realizacji celów programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących, w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a., koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi.

Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależenie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 65. 436,80 zł z tytułu realizacji pakietu ochrona gleb i wód (K01) w wariancie międzyplon ścierniskowy (K01c). Mając na uwadze zakres przedmiotowy postępowania jak i zarzuty skargi podnoszone w sprawie, wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Sąd oceniał tylko działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi orzeczeniami. Nie mogło być zatem przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego przyznano skarżącemu płatności obszarowe. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast przedmiotowe postępowanie jest następstwem stwierdzenia w trakcie kolejnej kontroli na miejscu nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietu. Należy przypomnieć, że od 1 sierpnia 2012 r. zmianie uległa treść art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.) i od tego dnia decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z jaką mamy do czynienia w rozważanym przypadku, wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (ust. 1 i 2 art. 29 cyt. ustawy). W konsekwencji tej zmiany, środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie - według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego - do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, jako organu wyższego stopnia (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Środki finansowe nienależnie wypłacone skarżącemu z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2 ustawy.

Zasady przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 174, poz.1809 ze zm.).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r. z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz. UE L 153 z 30.04.2004).

Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia pomoc finansowa jest udzielana m. in. w ramach pakietu ochrona gleb i wód. Pakiety mogą dzielić się na warianty, w ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, a zadania są realizowane w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3 rozporządzenia). W załączniku nr 1 do rozporządzenia w części II w pkt 5 podpunkt 2 określone zostały zadania realizowane w ramach pakietu: ochrona wód i gleb, w wariancie K01b i K01c (międzyplon ścierniskowy) - na gruntach ornych, gdzie wymieniono m.in. zadanie "w okresie zimy co najmniej 33% gruntów jest pokrytych roślinnością".

W myśl art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat.

Z przytoczonych przepisów wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania praktyk agrotechnicznych przez okres 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności. Ponadto ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął wskazane powyżej zobowiązania, które wynikały również w decyzji z dnia 27 lutego 2006 r., nr [...] i 27 listopada 2006 r. r. nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, gdzie zapisano: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2005 r."

Pokreślić wypada, iż wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania.

Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponownie stwierdzone u producenta rolnego uchybienia w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, powodują, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym.

Stosownie natomiast do § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku, gdy u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2.

Z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy K.p.a. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o K.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 822/11, opublikowany tak jak inne niżej cytowane orzeczenia w CBOIS na stronach internetowych NSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone jest stanowisko, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 96/12).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/GL 831/10, LEX nr 619010, zgodnie z którym "nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową (...)."

Należy również zaakceptować pogląd zgodnie z którym, obowiązek wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt. V SA/Wa 2367/10) i wyrok NSA z 22 września 2011, sygn. akt II GSK 903/10)..

W kontekście powyższych rozważań trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że użyte w art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. (Dz. U. WE L 327 z 12.12.2001 r.) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str. 242, z późn. zm.) określenie "nienależne" odnosi się także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy art. 72 oraz art. 73 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

Po pierwsze, stosownie do art. 49 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 - obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Z kolei zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Stan faktyczny ustalony w sprawie dowodzi, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone było na skutek niedotrzymania zobowiązania przez stronę, a płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organu.

Po drugie, stosownie do art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. - obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Mając na uwadze treść wskazanych przepisów należy podzielić argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie rozumienia pojęcia dobrej i złej wiary. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012r. sygn. akt II GSK 1209/11: "To, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara beneficjenta płatności, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji".

Zdaniem Sądu ww. przepisy nie wprowadzają modyfikacji w rozumieniu pojęcia dobrej wiary, co oznacza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy uprawnione jest przyjęcie rozumienia tego pojęcia w znaczeniu nadanym mu przez orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktrynę.

Nie można podzielić także zarzutu skarżącego co do niewłaściwego terminu przeprowadzania czynności kontrolnych, w szczególności w okresie zimowym i bez wcześniejszego poinformowania strony lub jej pełnomocnika przez co strona miałaby być pozbawiona uprawnień należytej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym szeroko rozumianym. Ani art. 7 ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani przepisy § 15-17 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809) nie nakładają na organ obowiązku zawiadomienia producenta rolnego o planowanej kontroli (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011r., sygn.. akt II GSK 191/10).

Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.