II OSK 1438/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 805/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. O. i E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził postępowanie w sprawie murów oporowych na działkach nr ewid. [...] i [...] w S. przy ul. [...], stanowiących własność E. i A. O.. W jego toku ustalił, że na ww. działkach wykonany został mur oporowy objęty pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Poniżej niego istnieje mur oporowy z kamienia naturalnego o wysokości 0,90 m i długości 10 m, stanowiący oparcie dla skarpy ziemnej, wzdłuż granicy działki nr [...] mur oporowy także z kamienia naturalnego długości ok. 57 m, wysokości od 0,34 m do 1,60 m i nieregularnym kształcie, a od strony ul. Działkowej również mur oporowy z kamienia naturalnego o wys. od 0,5 m do 1,04 m stanowiący tzw. gazon. Wymienione elementy wykonane zostały podczas budowy budynku mieszkalnego w 2008 r. i nie zostały objęte pozwoleniem na budowę.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 27 września 2010 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie murów oporowych i nałożył obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej mury oporowe – w terminie do 10.02.2011 r. oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do 20.03.2011 r.

Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nakazał E. i A. O. rozbiórkę murów oporowych położonych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. W. w S., z wyłączeniem muru objętego pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że mur oporowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielny obiekt budowlany, tj. konstrukcję oporową zaliczaną do budowli, której wykonanie nie zostało zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę. Budowla ta ma na celu zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi z terenu położonego wyżej. Nie stanowi zatem urządzenia technicznego (elementu ogrodzenia) związanego z istniejącym budynkiem mieszkalnym, nie jest tez obiektem małej architektury, ponieważ funkcjonalnie służy zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi. Samo oznaczenie budowli przez inwestora jako obiekty dekoracyjne stanowiące małą architekturę nie ma znaczenia, ponieważ istotne jest ustalenie jaką funkcję mają pełnić takie budowle. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że E. i A. O. podnieśli teren swoich nieruchomości, a wykonane mury mają przeciwdziałać naciskowi tworzącej się skarpy. Analiza rzędnych istniejącego poziomu terenu pomiędzy konstrukcjami oporowymi wykazuje różnice ok. 3 m.

Nieprzedłożenie przez inwestorów w wyznaczonym terminie określonych dokumentów jednoznacznie wskazuje na konieczność rozbiórki murów oporowych, co jest konsekwencją wynikającą z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Od decyzji tej odwołali się E. O. i A. O., kwestionując zakwalifikowanie wybudowanych na ich posesji obiektów jako murów oporowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał E. i A. O. rozbiórkę murów oporowych usytuowanych na działkach o nr ewid. [...] i [...] w S. przy ul. [...] – od strony północnej budynku mieszkalnego, nie objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., oznaczonych nr 1, 2, 3 na szkicu protokołu kontroli z dnia 24.08.2010 r., stanowiącego załącznik do decyzji:

- nr 1 o długości 10 m i wysokości 0,9 m ,

- nr 2 o długości ok. 57 m i wysokości od 0,34 m do 6 m wzdłuż granicy działki nr [...],

- nr 3 o wysokości 0,5 – 1,04 m o nieregularnym zamkniętym kształcie od strony ul. [...].

Uzasadniając uchylenie decyzji organ wskazał, że z uwagi na nieprecyzyjnie sformułowany obowiązek zreformowano sentencję zaskarżonej decyzji.

W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził jednak, że zarzuty odwołania są bezzasadne, a organ I instancji trafnie uznał budowlę za mur oporowy.

Wbrew zarzutom odwołania z definicji muru oporowego nie wynika, że jest to obiekt utrzymujący grunt, do którego wprowadzono naprężenia poprzez jego zagęszczenie. Definicję muru oporowego zawiera polska Norma PN-83/B-03010 oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735). W § 3 pkt 4 tego rozporządzenia wskazano, że konstrukcja oporowa to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane konstrukcje oporowe stanowią rodzaj budowli zaliczonych do "obiektów budowlanych". Roboty budowlane związane z wykonaniem obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 ww. ustawy, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem obiektów i robót wymienionych w art. 29-31 tej ustawy, wśród których nie ujęto konstrukcji oporowych. Wynika stąd jednoznacznie, że ich budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego wobec braku takiego pozwolenia organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, a następnie wobec niewykonania obowiązku zobligowany był zastosować art. 48 ust. 1 ustawy i przewidziany w nim nakaz rozbiórki. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że z uwagi na nieprecyzyjnie sformułowany w sentencji obowiązek zreformował decyzję organu I instancji.

Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. O. i A. O..

Skarżący wskazali, że elementy małej architektury, które stanowią sporne murki zostały wybudowane jako gazony i wypełnione ziemią, w której zasadzono roślinność, celem poprawienia estetyki. Zróżnicowanie ich poziomów jest narzucone przez skarpowe ukształtowanie działki. Murki zostały ułożone z kamienia i zaspoinowane zaprawą, bez ław fundamentowych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1)., a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21.11.2006 r., II OSK 1371/05, System orzecznictwa Lex nr 318327).

Kwestionowana przez skarżących kwalifikacja wykonanych obiektów dokonana została w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przeprowadzone oględziny (w czasie których wykonano także dokumentację fotograficzną) oraz analizę mapy do celów projektowych. Z ustaleń organów wynika, że na działkach nr ewid. [...] i [...] wykonane zostały 3 mury oporowe o różnej długości i wysokości, nie objęte pozwoleniem na budowę. Stanowią one oparcie dla skarp ziemnych, spełniając jednocześnie funkcje dekoracyjne (na skarpach zasadzono rośliny). Różnica istniejącego poziomu terenu pomiędzy konstrukcjami oporowymi wynosi ok. 3m.

Ustalenia te w ocenie Sądu potwierdzają, że wybudowane mury spełniają funkcję konstrukcji oporowej, bowiem wspierają powierzchnię terenu podwyższoną w przypadku każdego z murów w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy. Te cechy przesądzają o ich charakterze, a zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej.

Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, że sporny obiekt pełni przy okazji inne funkcje – np. jak w rozpoznawanej sprawie – dekoracyjne, stanowiąc element aranżacji ogrodu i tak jest przez skarżących traktowany. Nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia, wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.02.2005 r., II SA/Gd 2753/01 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 21.03.2006 r., sygn. akt II OSK 667/05 (opub. w LEX nr 198345), wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.03.2009 r. II SA/Gd 467/08 (niepubl.).

Nawiązując do argumentacji skargi zarzucającej organom nadinterpretację i błędne stosowanie przepisów, Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji "muru oporowego" czy "konstrukcji oporowej", posłużenie się przez organy definicją konstrukcji oporowej zawartą w Polskiej Normie PN-83/B-03010 oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63 poz. 735) miało jedynie charakter pomocniczy. O braku cech konstrukcji oporowej nie może też przesądzać brak fundamentów, jak zdają się sugerować skarżący. Fundamenty są elementem niezbędnym budynku, wymienionym w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku budowli (art. 3 pkt 3), do których też zaliczają się konstrukcje oporowe, ustawodawca nie wskazał ich części składowych. Brak fundamentów nie może więc przesądzać o braku możliwości zakwalifikowania do tej kategorii obiektów budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji murów oporowych. Zasadnie zatem organy zastosowały przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wdrożyły procedurę legalizacyjną. W pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych w nim dokumentów wyznaczając termin do jego realizacji na 10.02.2011 r. i 20.03.2011 r. Niewykonanie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków spowodowało zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w postaci nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego zawiera bowiem normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie jest zależne od woli organu.

Prawidłowo też organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji, precyzyjnie wskazując przedmiot rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. O. i E. O. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a także art. 48 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy należy zastosować normę wynikającą z tego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania D. T. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest klasyfikacja budowli jakie wykonali skarżący na należącej do nich nieruchomości. Organy administracji publicznej obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjęły, że wybudowane mury spełniają funkcję konstrukcji oporowej, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem wspierają powierzchnię terenu podwyższoną w przypadku każdego z murów w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a także art. 48 tej ustawy wywodzą, że wybudowany mur z kamienia naturalnego stanowi jedynie obiekt małej architektury o charakterze wyłącznie dekoracyjnym i nie pełni funkcji oporowej. Wskazali, że przedmiotowe murki mają jedynie walor dekoracyjny i tym samym są obiektami małej architektury co do których nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt. 22 ustawy Prawo budowlane).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podzielił. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia "mur oporowy" na co wskazywał Sąd pierwszej instancji. Istotnym jest jednak, że ustawa ta posługuje się pojęciem "konstrukcji oporowej", wymieniając ją w definicji pojęcia "budowla" zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wymienione w tej definicji "konstrukcje oporowe" stanowią w myśl powołanego przepisu obiekty budowlane niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Tym samym ustawodawca dokonał wyraźnego rozgraniczenia, wzajemnie wykluczających się pojęć jakimi są z jednej strony "konstrukcje oporowe", a z drugiej "obiekty małej architektury". Konstrukcje oporowe nie są przy tym obiektami dla których wzniesienia wystarczającym jest zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dla oceny tego, czy sporne obiekty stanowią konstrukcje oporowe czy obiekty małej architektury obojętne jest to jak traktowane są te obiekty przez skarżących, ani też to czy spełniają one dodatkowo inne funkcje. Jeżeli bowiem, jak w niniejszej sprawie, budowle objęte postępowaniem zabezpieczają teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, przy czym różnice wysokości pomiędzy poszczególnymi murkami wynoszą około 3 metrów, to z całą pewnością winny one być zakwalifikowane jako konstrukcje oporowe, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. To, że przedmiotowe budowle służą skarżącym jako dekoracja nie oznacza, że przestają one pełnić podstawową funkcję jaką jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z terenu położonego wyżej. To natomiast oznacza, że budowle te nie mogą być oceniane inaczej niż mury oporowe.

Wobec powyższego za niezbadany uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku już tylko z tego powodu, że skarżący nie podnieśli zarzutów co do ustaleń sądu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji przedmiotowych budowli jako "murów oporowych". Skoro natomiast Sąd ocenił stan faktyczny i uznał, że obiekty wzniesione bez pozwolenia na budowę są murami oporowymi, a ustalenia te nie zostały skutecznie podważone, to tym samym nie można zarzucił "błędnego niezastosowania" art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane, podkreślić należy, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na błędną konstrukcję tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie wskazano bowiem jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie. Tymczasem przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane posiada 5 ustępów z których część podzielona jest na punkty oraz podpunkty. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do zastępowania stron w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, a zatem tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie poddawał się kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.