III SA/Kr 332/13

Uzasadnienie

Wójt Gminy I decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa i art. 29, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku M. S. - umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie T, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. 0,5921 ha, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność M. S., z nieruchomością położoną w T oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,9639ha, objętą księgą wieczystą [...] będącą własnością T. D.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie o rozgraniczenie ww. działek stało się bezprzedmiotowe z uwagi na ustalony przebieg granicy pomiędzy tymi działkami w postępowaniu rozgraniczeniowym, zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy I w dniu [...] 2009 r. decyzji znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Wskazano też, że dokumentacja z czynności rozgraniczeniowych została w dniu 20 kwietnia 2009 r. włączona do powiatowego zasobu geodezyjnego pod numerem [...]. Uzasadniając umorzenie przedmiotowego postępowania organ l instancji stwierdził, że z chwilą, gdy do obrotu prawnego weszła decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, wszelkie kwestie sporne co do przebiegu granic rozstrzyga sąd powszechny. Ponowna decyzja w sprawie rozgraniczenia byłaby dotknięta sankcją nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Organ l instancji nadmienił też o złożonym przez T. D. do sądu pozwie o naruszeniu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Wskazano nadto na regulacje wynikająca z przepisu art. 39 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ stanął na stanowisku, że niemożliwe jest ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy takie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej, dlatego zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzuciła naruszenie art. 29 w zw. z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Odwołująca się wskazała na treść art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podała, że znaki graniczne zostały przez geodetę utrwalone na gruncie jedynie za pomocą palików, które zaraz (nocą) zostały usunięte przez nieznane osoby (prawdopodobnie przez stronę przeciwną), wobec czego należy przyjąć, że przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami nie został w żaden sposób utrwalony. Zdaniem odwołującej się, w sytuacji, gdy znaki graniczne nie zostały utrwalone, to nie został zrealizowany cel postępowania rozgraniczeniowego i nie sposób zgodzić się z poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu odniesiono się też do zalecanego do zastosowania przez organ l instancji trybu postępowania, wymienionego w art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a polegającego na wznowieniu znaków granicznych. Stwierdzono, że zastosowanie tego trybu jest niemożliwe, na dowód tego przedłożono pismo uprawnionego geodety mgr inż. D. K., który wypowiedział się w tej kwestii, podając, że umorzenie przez organ l instancji postępowania w tej sprawie uniemożliwia obecnie wznowienie punktów granicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa oraz art. 29 ust. 1 i 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że organ l instancji zgromadził w toku postępowania takie dokumenty jak: szkic i protokół graniczny z dnia 7 listopada 2008 r. z ustalenia granic, mapę z rozgraniczenia nieruchomości z opisem zmian oraz decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] 2009 r. Z dokumentów tych wynika, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku T. D. doszło do ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami, oznaczonymi obecnie jako działki nr [...] oraz nr [...], położonymi w T. Kolegium wyjaśniło, że przed rozgraniczeniem działka nr [...] była oznaczona numerem [...], jednakże (jak wynika z opisu zmian gruntowych, znajdującego się na mapie z rozgraniczenia) zmieniła w toku tego postępowania oznaczenie na nr [...]. Kolegium podkreśliło, że to postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy I w dniu [...] 2009 r. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, która to decyzja rozstrzyga o ustaleniu przebiegu granicy i wyznaczeniu punktów granicznych między przedmiotowymi nieruchomościami i wciąż znajduje się w obrocie prawnym. Ponadto dokumentacja z wykonanych czynności rozgraniczeniowych została włączona (w dniu 20 kwietnia 2009 r.) do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego pod numerem [...]. Skoro zaś wniosek M. S. o rozgraniczenie dotyczył ustalenia granicy pomiędzy tymi samymi działkami (nr [...] i nr [...]), stanowiącymi własność tych samych co poprzednio osób, to, zdaniem Kolegium, zachodziła tożsamość przedmiotowo - podmiotowa sprawy obecnej ze sprawą zakończoną w 2009 roku decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości. W takiej zaś sytuacji kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest oczywiście bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że cel postępowania rozgraniczeniowego nie został zrealizowany, bo nie zostały utrwalone znaki graniczne, Kolegium wskazało, że tego rodzaju argumentacja nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym przez organ l instancji materiale dowodowym. Z zapisu protokołu granicznego (pkt 12), sporządzonego z czynności ustalenia granic (załączonego do akt sprawy), wynika bowiem, że dla ustalonych bezspornie punktów granicznych wykonano w obecności stron stabilizację rurami metalowymi. Protokół ten - zawierający również (w pkt 13) zapis o zgodnym oświadczeniu stron, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu - został przez strony uczestniczące w ustalaniu granic podpisany. Kolegium wskazało również stosowny tryb postępowania w przypadku braku znaków granicznych po dokonaniu rozgraniczenia nieruchomości (art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), a także pouczyło o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego w przypadku kwestionowania ustalonego przebiegu granicy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO wniosła M. S., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 kpa i art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji własnej organu;

2) art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego

3) art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez uznanie, że regulacja ta ma zastosowanie w sprawie.

Ponadto skarżąca wskazała na błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy polegający na pomięciu tego, że pomiędzy skarżącą a T. D. doszło do nowego sporu o przebieg granicy, a tym samym nieuzasadnione przyjęcie, że ponowne postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej błąd w ustaleniach faktycznych polegał też na tym, że przyjęto, iż na granicy pomiędzy działkami zostały umieszczone przez geodetę znaki graniczne w postaci metalowych rurek, podczas gdy były to tylko drewniane paliki. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z kopi protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt [...] na okoliczność wykazania, że rozgraniczenie działek w 2009 roku nastąpiło przy pomocy drewnianych palików. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka T. D. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia przypomnienie, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej p.g.i k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Oznacza to, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości a postępowanie wszczęte wnioskiem o rozgraniczenia ma na celu ustalenie, jaki jest zakres - zasięg prawa własności na gruncie, właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (S. Rudnicki: Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, s. 80). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2). . Przepisy ustawy p.g.i k. przewidują następujące formy zakończenia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości: 1) umorzenie postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego wobec zawarcia przed geodetą ugody (na podstawie art. 31 ust. 4 p.g.i k.) – ugoda taka ma moc ugody sądowej, 2) wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.i k.), 3) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.i k.).

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia należącej do skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność T. D., obydwie działki położone w T, gm. I, obr. [...]. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wyd., wyd. C.H. Beck W-wa 2008, kom. J. Borkowskiego do art. 105 ustawy). Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne a decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.

W kontrolowanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne zastosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. jako podstawy umorzenia postępowania z uwagi na tożsamość sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej o rozgraniczenie z dnia 22 czerwca 2012 r. ze sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy I z dnia [...] 2009 r. znak [...], którą to decyzją organ rozstrzygnął (m. in.) o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (własność skarżącej), z działką ewidencyjną stanowiącą własność T. D. o numerze ew. [...] ( poprzednio działka ew. nr [...]). Kolegium uznało, że zachodzi stan tożsamości przedmiotowej i podmiotowej spraw. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczy bowiem tych samych działek, co do których zapadła w/w decyzja z 2009 r. nadto działki te stanowią własność tych samych osób, których dotyczyła decyzja rozgraniczeniowa w zakresie rozstrzygnięcia co do przebiegu granic działek [...] i [...] (obecne oznaczenie).

Stwierdzić należy, że stan sprawy odnośnie przedmiotu żądania skarżącej, oraz co do podmiotów, którym przysługuje prawo własności działek [...] i [...] nie jest sporny w żadnym zakresie między skarżącą a uczestniczką.. Przede wszystkim jednak wynika on w sposób oczywisty z dokumentów zebranych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania. W aktach znajduje się decyzja Wójta Gminy I z dnia [...] 2009 r. znak [...], którą orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości, których dotyczy kolejny wniosek skarżącej (k.29). Decyzja ta jest ostateczna od dnia 28 października 2009 roku. Nadto akta zawierają protokół graniczny i mapę z rozgraniczenia wraz z wykazem zmian gruntowych stanowiącym załącznik do decyzji rozgraniczeniowej (k. 25-28) . Kontrola sądowa prowadzi do uznania, że dokumenty powyższe potwierdzają, iż przeprowadzona przez organy ocena, zgodnie z którą zachodzi tożsamość sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] 2009 r. jest oceną prawidłową. Sama skarżąca nie kwestionuje zresztą, że żąda rozgraniczenia co do tego samego przedmiotu, co do którego istnieje decyzja ostateczna. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast, czy na tożsamość obydwu spraw mają wpływ zdarzenia opisywane przez skarżącą, tj. utrwalenie przez geodetę na gruncie w toku zakończonego postępowania rozgraniczeniowego znaków granicznych za pomocą "palików", które następnie zostały usunięte, co zdaniem skarżącej spowodowało, że istnieje stan braku utrwalenia na gruncie znaków granicznych, oraz okoliczność, że między stronami toczy się spór co do przebiegu granicy, czego wyrazem jest toczące się przed sądem powszechny postępowanie o naruszenie posiadania. W tej sytuacji zdaniem skarżącej nie zostały osiągnięte wszystkie cele postępowania rozgraniczeniowego, nadto nie zachodzi tożsamość sprawy gdyż nie zachodzi tożsamość stanu faktycznego. Stwierdzić trzeba, że stanowisko skarżącej, w szczególności przytaczane przez skarżącą okoliczności mające uzasadnić wniesienie kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i żądanie wydania kolejnej decyzji administracyjnej w tej sprawie nie mogły doprowadzić do uwzględnienia przez organy stanowiska skarżącej. Nie mogły także spowodować uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa. Przy ocenie tożsamości sprawy istotne jest nie tylko stwierdzenie, że poprzednio sprawa została rozstrzygnięta aktem mającym procesowe cechy decyzji, lecz także ustalenie, co było przedmiotem tego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie materialnoprawnej. Zgromadzony przez organy w toku kontrolowanego postępowania materiał stanowi podstawę do stwierdzenia, że działka stanowiąca własność skarżącej, tj. działka ew. nr [...] położona w T ma ustalone granice z działką ew. nr [...] stanowiącą własność T. D., na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy I z dnia [...] 2009 r. znak [...]. Zarówno skarżąca jak i uczestniczka T. D. są związane rozstrzygnięciem zapadłym na mocy tej decyzji dopóty, dopóki nie zostanie ono wyeliminowane z obiegu prawnego. Organ pierwszej instancji słusznie powiązał przepis art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawę umorzenia postępowania z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w myśl którego decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest dotknięta wadą nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie zakwestionowało tej argumentacji, również uznając, że ponowne postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz stanowiska orzecznictwa w nim przytoczone (por. także M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, wyd.1, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, str. 258). Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcie tej samej sprawy.

Z powyższych przyczyn nie mogły odnieść rezultatu zarzuty podnoszone w skardze. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 i 80 kpa stwierdzić trzeba, że organy przepisów tych nie naruszyły. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalają z całą stanowczością na uznanie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W tej sytuacji nie istniały żadne przesłanki prawne do prowadzenia przez organy dowodów na okoliczności podnoszone przez skarżącą w toku postępowania. Prowadzenie takich dowodów (dotyczących w szczególności sposobu oznaczenia przez geodetę punktów granicznych) kontrolę pozostającego w obrocie, ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo nadto, jakie okoliczności miałyby w tej sytuacji ustalać organy w drodze przesłuchania świadków i prowadzenia oględzin przedmiotowych działek. Natomiast okoliczności dotyczące prowadzenia postępowania o ochronę posiadania nie mają wpływu na istnienie ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu i stan prawny wynikający z tej decyzji. Organy nie naruszyły także przepisów art. 29 ust. 1 i 39 ustawy p.g.i k. Przepis art. 29 p.g. i k. stanowi, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Skoro jednak postępowanie rozgraniczeniowe nie było prowadzone z przyczyn słusznie przez organy wskazanych, to nie mogło dojść do naruszenia art. 29 p.g.i k. Ubocznie tylko ( z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja nie została wydana na skutek stosowania przez organy przepisów o którymś nadzwyczajnych trybów postępowania) stwierdzić należy, że w punkcie 12 protokołu ustalenia przebiegu granic, który skarżąca bez zastrzeżeń podpisała znajduje się opis dokonanej przez geodetę stabilizacji punktów granicznych. W żaden sposób nie został tez naruszony przepis art. 39 ustawy. Przepis ten przewiduje możliwość tzw. wznowienia granic w sytuacji zaistnienia przesłanek w nim wymienionych. W kontrolowanym postępowaniu organy nie stosowały tego przepisu. Jedynie w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały organy na istnienie możliwości wznowienia znaków granicznych. W żadnym wypadku nie można takiego stanowiska uznać za nieprawidłowe, czy też naruszające przepisy prawa. Oczywiste jest, że należy zgodzić się ze skarżącą, iż ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami. Nie jest jednak możliwe ponowne rozstrzyganie przez organy w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej. Przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją czyni zbędnym rozważania na temat możliwości skorzystania przez skarżącą z drogi sądowej przed sądem powszechnym, celem uregulowania spornych kwestii, jakie wyniknęły po wydaniu decyzji z dnia [...] 2009 r.

Skoro zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z regułami wynikającymi z art. 134 § 1 p.p.s.a nie dopatrzył się innych naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, to na podstawie art. 151 ustawy należało orzec jak w sentencji.