IV SA/Po 634/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wojewoda W. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa") w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. S. uchylił w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania S., T. S. z dziećmi Z., A. i A. z pobytu stałego w lokalu przy ulicy D. [...] w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie odmówił wymeldowania S. i T. S. z dziećmi Z., A. i A. z pobytu stałego w spornym lokalu. W uzasadnieniu decyzji podano, że w niniejszej sprawie nie wyczerpane zostały przesłanki zawarte w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy o ewidencji ludności, a mianowicie: opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się, będące podstawą podjęcia decyzji o wymeldowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. S. wnosząc o jej uchylenie.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania wynikających z Kpa administracyjnego oraz prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń co do istnienia przesłanki z art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych warunkującej wydanie decyzji o odmowie wymeldowania stron z pobytu stałego w spornym lokalu.

Wątpliwości budzą ustalenia w zakresie braku dobrowolności opuszczenia przez zainteresowanych przedmiotowego lokalu oraz brak zgromadzonych dowodów na potwierdzenie tej tezy, a także z uwagi na całkowicie sprzeczne oświadczenia stron uczestniczących w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał, że mieszkanie jest tylko wówczas stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe, a wiec lokal, w którym koncentrują się ich codzienne sprawy, gdzie osoby te przebywają, wypoczywają, prowadzą gospodarstwo domowe. Ze zgromadzonych dowodów wynika jedynie, że w dniu [...] października 2010 r. zainteresowani opuścili sporny lokal i od tego czasu mieszkają w innym lokalu. Organ I instancji jednoznacznie nie ustalił i nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że strony pod przymusem opuściły przedmiotowy lokal, co narusza powyżej przytoczone przepisy prawa materialnego. Uznał za wiarygodne wyjaśnienia S. i T. S., którzy podali, że w dniu [...] października 2010 r. byli zmuszeni wraz z dziećmi do opuszczenia nieruchomości ze względu na konflikt rodzinny. Oświadczenie jest bardzo ogólnikowe, mało precyzyjne i daje świadectwo tylko temu, że strony w przedmiotowym lokalu od dnia [...] października 2010 r. nie mieszkają w sposób stały, natomiast nie przedstawiono wiarygodnych dowodów na potwierdzenie wystąpienia okoliczności, które spowodowały konieczność przymusowego opuszczenia lokalu. Organ I instancji nie zgromadził innych dowodów na potwierdzenie tej tezy, skoro T. S. o zaistniałym konflikcie w rodzinie zawiadomił w możliwy dla niego sposób Komisariat Policji w D., a dzielnicowy odpowiedzialny za ten rejon sporządził wówczas notatkę służbową, to należało wystąpić do policji o potwierdzenie tej informacji. Zainteresowany podał, że podejmuje wszelkie działania pozwalające na przywrócenie pobytu w domu, nie ustalono jakie działania, czy np. w tym okresie (2,5 roku) wystąpił do sądu o przywrócenie utraconego posiadania lokalu. Jeżeli opuszczenie lokalu nie było dobrowolne (jak podkreśla strona) oraz korzystanie z mieszkania jest niemożliwe bądź utrudnione, to brak ze strony zainteresowanego podjęcia skutecznych środków prawnych (art. 344 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego – przywrócenie naruszonego posiadania mieszkania przez sąd) umożliwiających powrót do lokalu świadczy, że godził się na zaistniałą sytuację. Strona przedstawiła poświadczenie zameldowania na pobyt czasowy w innym lokalu. Z akt sprawy nie wynika kiedy nastąpiło zameldowanie na pobyt czasowy w aktualnym miejscu pobytu i na jaki okres. Czy zgodnie z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy o ewidencji ludności - osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego łub czasowego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca - dopełniono obowiązku meldunkowego przed 2 laty, tuż po opuszczeniu spornego lokalu, czy może nastąpiło to w czasie trwania niniejszego postępowania, co może sugerować, że zrobiono to na potrzeby toczącego się postępowania, organ winien zbadać wymienioną kwestię. Organ I instancji nie zweryfikował informacji pochodzącej od Straży Gminnej w D., która podała, że przeprowadzili rozmowę z S. S., ojcem T. S., który podał, że syn wraz z rodziną od dnia [...] października 2010 r. nie mieszka w tym lokalu. Nie wyjaśniono kim jest S. S., czy nastąpiła pomyłka i chodzi o L. S., czy jest to zupełnie ktoś inny. Z informacji wynika jedynie, że strony w przedmiotowym lokalu od października 2010 r. (2,5 roku) nie mieszkają. Nie został również przesłuchany jako świadek C. S..

Organ II instancji podkreślił, że w materiale dowodowym w ogóle nie ma istotnych dowodów świadczących o braku dobrowolności (poza oświadczeniem strony) podczas opuszczania przedmiotowego lokalu, ani zainteresowani nie przedstawili dowodów świadczących o tym, że pod przymusem opuścili lokal, ani organ ich nie zebrał. Organ I instancji całkowicie pominął to, że druga strona postępowania L. S. podał, że zainteresowani od [...]października 2010 r. nie mieszkają w przedmiotowym lokalu, potajemnie opuścili nieruchomość i podtrzymał swoje twierdzenia i wniosek w trakcie przesłuchania.

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ administracji I instancji zobowiązany był podjąć wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 Kpa i w tym celu winien zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy korzystając ze wszystkich dostępnych źródeł informacji, umożliwiających wyjaśnienie sprawy. Przeprowadzone postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte zostało wadą polegającą na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i graniczy z dowolną oceną dowodów.

Organ podniósł, że wady posiada forma i uzasadnienie faktyczne decyzji. Nie wykazano bowiem faktów, które uznano za udowodnione i dowodów (pomijając fakt, że jest ich bardzo mało), na których oparł się orzekający organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z wyrażoną w art. 80 Kpa zasadą swobodnej oceny dowodów, należy ocenić, ustalając na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że organ administracji może dokonać oceny dowolnej. Ocena ta winna odnosić się do całości zgromadzonego w sprawie materiału.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Organ odwoławczy stwierdził w działaniu organu I instancji jeszcze inne naruszenia o charakterze procesowym.

Naruszenie art. 79 § 1 i § 2 Kpa bowiem w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania stron.

Zgodnie z art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zeznania świadków mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ administracji państwowej utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 Kpa

Organ wskazał także na naruszenie art. 10 § 1 i § 2 Kpa wskazując, że zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Termin zakreślony stronie do zapoznania się z dowodami winien być przy tym terminem realnym, umożliwiającym danie stronie odpowiedniego czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału dowodowego. Wprawdzie organ I instancji wysłał do stron pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. informujące o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co strony uczyniły w dniu [...] stycznia 2013 r. i w dniu [...] stycznia 2013 r. ale po tej dacie nadal prowadził postępowanie, gromadząc dowody - protokół przesłuchania strony z dnia [...] lutego 2013 r., jednocześnie nie zawiadamiając ponownie stron o faktycznym zakończeniu postępowania i w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję, a na końcu nie podał kto ją otrzymuje.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli T.S. i S. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasadzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez nienależytą i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że materiał ten nie został zebrany w sposób kompleksowy, pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji w sprawie. Naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez nieuzasadnione wydanie w sprawie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została w wyniku przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego co odpowiada prawu, a nadto stronom postępowania został zapewniony należyty udział w czynnościach postępowania, a zatem brak jest podstaw do ponownego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. uczestnik postępowania L. S.oświadczył, że w całej rozciągłości zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji Wojewody W. i wniesionej przez niego odpowiedzi na skargę, która w pełni, co do jej istoty popiera wraz z wnioskiem o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga T. S. i S.S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie lub stwierdzenie nieważności (względnie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 Ppsa.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 Kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 Kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 Kpa).

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu możliwe jest, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj. opuszczenie miejsca stałego pobytu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się.

O opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić wtedy, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały, a zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 133/06, LEX 327831) – który to pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela, opuszczenie lokalu jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. O opuszczeniu miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych można mówić także wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, LEX nr 79243, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, LEX nr 49954 i z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 3078/00, LEX nr 78937), a także kiedy opuszczenie lokalu jest konsekwencją wykonania wyroku orzekającego eksmisję (wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 65/05), bądź też samego wyroku orzekającego eksmisję (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1895/07).

Zdaniem organu I instancji T. S. i S. S. nie opuścili dobrowolnie i trwale miejsca stałego pobytu na co wskazują: notatka służbowa Straży Gminnej w D. i zeznaniach wyżej wskazanych osób.

Sąd w pełni popiera ustalenia organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji i uznaje, że prawidłowo organ ustalił, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nadto, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób powierzchowny oraz wadliwy i wymaga ono uzupełnienia, zgodnie z regułami określonymi w art. 75 Kpa. Zdaniem Sądu, na co wskazał także organ odwoławczy, oświadczenia stron są sprzeczne, a notatka Straży Gminnej w D. zawiera niejasności.

Wskazać należy, że organ II instancji ustosunkował się do każdego z dowodów przeprowadzonych w sprawie, a także określił wzajemne relacje pomiędzy nimi, a motywy decyzji były tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Określił z jakich powodów organ I instancji nieprawidłowo dał wiarę wskazanym przez niego dowodom.

Organ odwoławczy wskazał także jakie dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, należy przeprowadzić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (m.in. zwrócić się o informację do Komisariatu Policji w D. o potwierdzenie konfliktu w rodzinie S., ustalić czy strona wystąpiła do sądu powszechnego, w trybie art. 344 § 1 i 2 kc, o przywrócenie posiadania, kiedy i na jaki okres zameldowała się na pobyt czasowy, ustalić kim jest dla stron S. S., przesłuchać C. S.).

Organ wyjaśnił także, w sposób dokładny i jasny, dlaczego stwierdzone przez niego uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji wyroku.