VII SA/Wa 1534/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z ze., zwana dalej k.p.a. ), po rozpatrzeniu wniosku, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/11, A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Autostrada płatna [...] Węzeł [...] - Węzeł [...] (z Węzłem [...] i [...]) od km 186+348 do km 215+850", odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się A. P. z siedzibą w [...], składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. P. z siedziba w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2013 r., ponawiając argumentację w nim przedstawioną.

Organ wskazał mianowicie na wstępie, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Autostrada płatna [...] Węzeł [...] - Węzeł [...] (z Węzłem [...] i [...]) od km 186+348 do km 215+850".

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) "zarówno w przedmiocie nieuwzględnienia posiadania statusu strony przez A. P., a w konsekwencji uniemożliwienie podejmowania działań mających na celu ochronę jego interesu, jak i wydania decyzji bez udziału w postępowaniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia, na wniosek A. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. P., uchylił decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]. Następnie w wyroku z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że A. P. przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w związku z ww. wyrokiem uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. oraz pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu, na wniosek A. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku i przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. A. P. z siedzibą w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż sporna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. została wydana w trybie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.). Wyjaśnił także charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również przywołał treść przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 120, poz. 1127 ze zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, a także informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że w weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jako działki inwestycyjne wpisano m. in. działki nr ewid. [...] (obr. [...]) i nr ewid. [...] (obr. [...]), co do których w aktach sprawy brak jest oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże, w jego ocenie, powyższe naruszenie w żadnym przypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. wynika bowiem, że działkami inwestycyjnymi są działki nr ewid. [...] (błędnie wpisana jako działka nr ewid. [...]) i nr ewid. [...] (błędnie wpisana jako działka nr ewid. [...]), co do których inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto z akt sprawy (projekt budowlany; tom 1,2; nr rysunku 04.10a/1-2-PZT-02) wynika, że jedną z działek inwestycyjnych jest działka nr ewid. [...], obr. [...], która nie została wymieniona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010 r. Niemniej, w związku z tym, że do działki nr ewid. [...] inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdził, że również powyższe uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Organ podniósł ponadto, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...], przebiegającej przez gminy: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Projekt budowlany spornej inwestycji nie narusza również w sposób rażący warunków określonych w decyzjach:

1) Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, polegającej na przebudowie sieci wysokiego napięcia 110 kV [...] w związku z budową [...] tj. zabudowie dwóch słupów WN i montażu słupa istniejącego na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu: [...], gmina: [...] i na działce nr ewid. [...] w obr. [...].

2) Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie sieci wysokiego napięcia 110 kV [...] w związku z budową [...] tj. zabudowie dwóch słupów WN i montażu słupa istniejącego na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu: [...], gmina: [...];

3) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] ([...]) - granica województwa [...] i [...], od km 151+900 do km 230+817, jak i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...],[...],[...],[...], uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji.

Dalej, organ nadzoru odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

I tak, w odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia posiadania statusu strony przez A. P., organ podniósł, iż powyższa okoliczność wskazuje na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Organ wskazał, iż A. P. podnosi, że Wojewoda [...] wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i poprowadził postępowanie o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, bez udziału Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] grudnia 2010 r. (na stronie 5 w ostatnim akapicie) skarżący wskazał "zgoda Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest wymagana dla samego postępowania na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast jest ona obligatoryjnie wymagana na podstawie przepisów ustawy (z dnia 03 lipca 2002 r.) Prawo lotnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm. - w brzmieniu, aktualnym w dniu 19 maja 2010 r.). Z art. 87 ust. 5 przywołanej wyżej ustawy wynika, że dla każdej zmiany zabudowań w otoczeniu lotniska, w wyniku której naruszone zostają powierzchnie ograniczające, konieczne jest uzyskanie zgody Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego".

Organ stwierdził, iż z powyższą, "rozszerzoną" interpretacją przepisu art. 87 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze trudno się zgodzić, bowiem w ww. przepisie ustawodawca stwierdził, "Prezes Urzędu (Lotnictwa Cywilnego) uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania terenu". Tym samym z treści przywołanego przepisu art. 87 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, wbrew twierdzeniom A. P., nie wynika obowiązek dokonania przez inwestora uzgodnienia inwestycji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (powyższe ma miejsce na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy/lokalizacyjnej). Tak więc brak takiego uzgodnienia, nie może być rozumiany jako wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 87 ust. 5 Prawa lotniczego.

Następnie, organ zaznaczył, iż z art. 87 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze wynika, że obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych, zaś w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. z dnia 2003 r., nr 130 poz. 1192 ze zm. - w brzmieniu, aktualnym w dniu 19 maja 2010 r.) wymiary obiektów budowlanych (skrajnie dróg) nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających. Wskazał, iż dokumentacja pn. "Określenie występowania ewentualnej kolizji autostrady [...] z powierzchniami ograniczającymi lotniska [...] oraz określenie możliwych działań, mających na celu jej ograniczenie lub całkowita eliminację" sporządzona przez P. R. w dniu [...] marca 2010 r. potwierdza, że "na kierunku (08) występują trzy kolizje ze skrajnią autostrady, przy czym dwie mają niewielki charakter, pomiędzy kierunkiem (08 a 35) kolizje ze skrajnią autostrady występują w ilości pięciu i zawierają się w przedziale od 1,20 do 2,58m, na kierunku (35) nie występują żadne kolizje".

Wobec powyższego, organ uznał, iż niewątpliwe został naruszony art. 87 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, jednakże tego naruszenia nie ocenił jako rażącego. Stwierdził, iż wprawdzie samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Organ zauważył przy tym, iż A. P. i inwestor uzgodnili wspólnie, że jedynie zmiany parametrów lotniska [...] mogą wyeliminować ewentualną kolizję ze sporną autostradą [...]. Potwierdzeniem tego jest zezwolenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], wydane A. P. na wprowadzenie zmian na lotnisku [...] k/[...]. Jak wynika z uzasadnienia ww. zezwolenia "Budowa drogi startowej oraz drogi kołowania zwiększy przepustowość lotniska. Proponowana zmiana pola wzlotów umożliwi budowę autostrady [...]". Wymienione wyżej zezwolenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2009 r., potwierdza, w ocenie organu, że A. P. zgodził się na zmianę parametrów lotniska [...], między innymi ze względu na eliminację kolizji z projektowaną autostradą [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu, iż Wojewoda [...] udzielił kwestionowanego pozwolenia na budowę "bez nałożenia na zarządcę drogi obowiązku usunięcia kolizji Trasy [...] z korytarzem powietrznym lotniska [...] ", wynikającego "wprost z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 z późn. zm.", organ nadzoru wyjaśnił, iż powyższy przepis ma charakter kompetencyjny i nie wynika z niego obowiązek nakazania przez organ wydający pozwolenie na budowę zarządcy drogi jej przebudowy bądź też przebudowy lotniska.

Ponadto, wskazał, iż z uzasadnienia powołanego zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], wynikało jednoznacznie, że zmiana pola wzlotów, związana z budową drogi startowej oraz drogi kołowania umożliwi budowę autostrady [...]. Tym samym należy uznać, że A. P. wiedział o tym, że do czasu kiedy powyższe zmiany na lotnisku Kruszyn nie zostaną wykonane, sporna inwestycja może pogorszyć funkcjonowanie istniejącego lotniska. Tak więc wskazywane w piśmie A. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] (załączonym do pisma A. P. z dnia [...] października 2012 r.) uciążliwości związane z ewentualną niemożliwością szkolenia przyszłych pilotów, w związku z zatwierdzeniem spornej inwestycji, nie mogą być uwzględniane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Ewentualne roszczenia wnioskującego, związane z zatwierdzeniem autostrady [...], pogarszającej użytkowanie istniejącego lotniska Kruszyn, w tym zakresie, mogą być - wbrew błędnym twierdzeniom wnioskodawcy - rozstrzygane na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż analiza akt sprawy nie wykazała, aby badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w trakcie sporządzania projektu budowlanego, przez działające w imieniu Inwestora Biuro Projektów Budownictwa Komunikacyjnego [...], przebieg planowanej trasy [...], był przedmiotem wielokrotnych ustaleń pomiędzy ww. Biurem, przedstawicielami GDDKiA, a A. P. - zarządzającym lotniskiem [...], pełniącym tę funkcję na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze i A. W. - głównym użytkownikiem lotniska, jednostką organizacyjną A. P. oraz m.in. przedstawicielami Wojewody [...], przy udziale również przedstawicieli Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Czynne uczestnictwo przedstawicieli A. P. w trakcie sporządzania projektu budowlanego polegało przede wszystkim na wskazaniu opisowym graficznym miejsc z występującą kolizją oraz na wprowadzeniu do wcześniej opracowanej przez A. P. "Koncepcji rozbudowy lotniska [...]" niezbędnych korekt, w celu wyeliminowania lub ograniczenia występujących kolizji. Przy czym strona zaznaczyła, iż zarówno możliwości wprowadzenia zmian do projektu zarówno trasy [...], jak i do ww. "Koncepcji " A. P. były ograniczone ze względu na istniejące uwarunkowania terenowe, w tym dużą deniwelację terenu (rzędne terenu pola wzlotów lotniska niższe od rzędnych terenu projektowanej trasy [...], o ca 20m), niekorzystne warunki gruntowo-wodne i ograniczenia terenowe (przebiegająca rz. [...]) oraz specyfika użytkowania lotniska, jako lotniska szkoleniowo-sportowego i dyspozycyjnego, co wymaga zachowania optymalnych parametrów technicznych dla ścieżek podejścia i wznoszenia. Skarżący wskazał, iż pomimo pełnego współdziałania A. P. w toku postępowania, decyzja Wojewody w żadnym stopniu nie uwzględniała jego interesów.

W ocenie A. P. z siedzibą w [...] organ dokonał błędnej interpretacji normy wynikającej z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że "niewątpliwie został naruszony art. 87 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego, bowiem nie wywołało ono skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa", jednakże nie przeprowadził analizy, która doprowadziła go do wniosku, że naruszenie prawa, którym obarczona jest decyzja Wojewody nie zawiera skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Strona skarżąca wskazała, iż naruszenie art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego (a w konsekwencji również rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy) spowodowało istotne ograniczenie działalności prowadzonej na lotnisku [...] k/[...]. W wyniku powstania przeszkód lotniczych, zarządzający lotniskiem był zmuszony zmienić powierzchnie podejścia aby zapewnić bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych. Skutkiem tego jest niemożliwość prowadzenia szkoleń lotniczych, co jest podstawową działalnością A. P. oraz A. W. - głównego użytkownika lotniska [...] k/[...]. Jest to istotna okoliczność w świetle decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1982 r. o przekazaniu w użytkowanie A. PRL nieruchomości, na której funkcjonuje lotnisko. Przekazanie nastąpiło w celu lotniska sportowego, a więc również szkolenia pilotów- zawodników, natomiast niemożliwość korzystania z niego w zakresie, na jaki zostały przekazane nieruchomości, może narazić A. P. na konieczność zwrotu nieruchomości i zamknięcie lotniska. Okoliczność ta wskazuje, że faktycznie utrzymanie w mocy decyzji Wojewody rażąco naruszającej prawo, może ponieść za sobą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Skarżący zaznaczył ponadto, analizując brzmienie art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego oraz odnoszącego się do niego rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, nie sposób bronić stanowiska, iż konieczne jest przeprowadzenie ich wykładni. Rozporządzenie wskazuje precyzyjne, które obiekty stanowią zagrożenie dla wykonywanych operacji lotniczych, natomiast art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że takie obiekty nie mogą funkcjonować w otoczeniu lotniska. Wobec zlokalizowania inwestycji w otoczeniu lotniska na powierzchniach podejścia do lotniska naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest klarowne i nie wymaga jakiejkolwiek interpretacji. Wobec tego upada, zdaniem strony, główny argument organu, jakoby owo naruszenie nie miało charakteru "rażącego".

A. P. z siedzibą w [...] podniósł również, iż wydanie zezwolenia przez Prezesa ULC w dniu [...] czerwca 2009 r., znak [...], na wprowadzenie zmian na lotnisku [...] k/[...], nie niesie za sobą konwalidacji decyzji Wojewody, a jedynie pozwala zarządzającemu lotniskiem na wprowadzenie zmian technicznych na lotnisku, m.in. polegających na budowie nowej drogi startowej o utwardzonej powierzchni. Nadto, zdaniem skarżącego, samo zezwolenie Prezesa ULC nie jest wystarczające i automatycznie nie likwiduje występującej kolizji trasy [...] z korytarzem powietrznym lotniska. Kolizja zostanie usunięta tylko poprzez wykonanie na lotnisku projektowanych zmian w zagospodarowaniu pola wzlotów lotniska, czego potwierdzeniem będzie przyjęcie do rejestru lotnisk cywilnych przez Prezesa ULC, sprawującego państwowy nadzór nad lotnictwem cywilnym, zaktualizowanej dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]. Do tego czasu obowiązywać będą dotychczasowe ograniczenia, wynikające z obecnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...], o czym A. P. informował na każdym spotkaniu zarówno inwestora jak i później przedstawicieli Wojewody. Dopuszczenie do użytkowania wybudowanej trasy [...] na odcinku wchodzącym w kolizję z korytarzem powietrznym lotniska, co będzie miało miejsce bez jednoczesnego wykonania projektowanych zmian na lotnisku, może w konsekwencji doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników zarówno w ruchu lotniczym jak i drogowym. Strona zaznaczyła także, że rozwiązanie, o którym mowa w przedmiotowym zezwoleniu jest jedynym możliwym rozwiązaniem polegającym na zlikwidowaniu kolizji między budowaną trasą [...] a powierzchniami podejścia lotniska. Nierozerwalnie łączy się z tym konieczność uregulowania przez organ wydający pozwolenie na budowę trasy [...] w oparciu o obowiązujące przepisy warunków likwidacji kolizji, czego organ nie dopełnił. Skarżący powołał się przy tym na naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym to właściwy zarządca drogi jest zobligowany do dokonania stosownych zmian w celu usunięcia występujących kolizji, uznając, iż naruszenie tego przepisu ma charakter rażący.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Autostrada płatna [...] Węzeł [...] - Węzeł [...] (z Węzłem [...] i [...]) od km 186+348 do km 215+850".

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu aktualnym w dniu 19 maja 2010 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przypadku stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wskazał organ nadzoru, inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, a także informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Wprawdzie w decyzji o pozwoleniu na budowę jako działki inwestycyjne wpisano m. in. działki nr ewid. [...] (obr. [...]) i nr ewid. [...] (obr. [...]), co do których w aktach sprawy brak jest oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto z akt sprawy (projekt budowlany; tom 1,2; nr rysunku 04.10a/1-2-PZT-02) wynika, że jedną z działek inwestycyjnych jest działka nr ewid. [...], obr. [...], która nie została wymieniona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010 r., to jednakże zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż powyższe naruszenie w żadnym przypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. wynika bowiem, że działkami inwestycyjnymi są działki nr ewid. [...] (błędnie wpisana jako działka nr ewid. [...]) i nr ewid. [...] (błędnie wpisana jako działka nr ewid. [...]), co do których inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również i do działki nr ewid. [...] zostało złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe uchybienie można byłoby uznać za rażące naruszenie prawa jedynie w wypadku, gdyby inwestor zrealizował inwestycję na nieruchomości, co do której nie legitymowałby się prawem do jej dysponowania. W tym przypadku pozostawienie w obrocie prawnym decyzji byłoby zaakceptowaniem tego, że dopuszczalne jest, dokonane z naruszeniem prawa, ograniczenie prawa własności w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości, będącego pod szczególną ochroną (art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c.), co zaś jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym. Sytuacja powyższa w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała, gdyż co zostało wyżej zaznaczone inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działek objętych inwestycją.

Ponadto, projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr 1[...], ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...], przebiegającej przez gminy: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Nie narusza również w sposób rażący warunków określonych w decyzjach: 1) Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, polegającej na przebudowie sieci wysokiego napięcia 110 kV [...] w związku z budową [...] tj. zabudowie dwóch słupów WN i montażu słupa istniejącego na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu: [...], gmina: [...] i na działce nr ewid. [...] w obr. [...]. 2) Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie sieci wysokiego napięcia 110 kV [...] w związku z budową [...] tj. zabudowie dwóch słupów WN i montażu słupa istniejącego na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu: [...], gmina: [...]; 3) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] ([...]) - granica województwa [...] i [...], od km 151+900 do km 230+817, jak i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...],[...],[...],[...], uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji.

Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, w odniesieniu do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie było koniecznym dokonania uzgodnienia inwestycji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w trybie art. 87 ust. 5 Prawa lotniczego. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż Prezes Urzędu uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania terenu. To zaś oznacza, że uzgodnienia takiego dokonuje się na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy/decyzji lokalizacyjnej. Brak takiego uzgodnienia na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić zatem o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego.

Należy podzielić pogląd organu nadzoru przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż na gruncie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska.

Z art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego wynika, że obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych, zaś w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, wymiary obiektów budowlanych (skrajnie dróg) nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających.

Jak zaznaczył organ nadzoru, dokumentacja pn. "Określenie występowania ewentualnej kolizji autostrady [...] z powierzchniami ograniczającymi lotniska [...] oraz określenie możliwych działań, mających na celu jej ograniczenie lub całkowita eliminację" sporządzona przez P. R. w dniu [...] marca 2010 r. potwierdza, że "na kierunku (08) występują trzy kolizje ze skrajnią autostrady, przy czym dwie mają niewielki charakter, pomiędzy kierunkiem (08 a 35) kolizje ze skrajnią autostrady występują w ilości pięciu i zawierają się w przedziale od 1,20 do 2,58m, na kierunku (35) nie występują żadne kolizje".

Jak wyżej wskazano, przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które to muszą być spełnione kumulatywnie. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W teorii wadliwości decyzji administracyjnej wskazuje się także na potrzebę uwzględnienia możliwości pogodzenia ze sobą interesu ogólnego zbiorowego – społecznego i interesu jednostkowego (indywidualnego), z wymaganiami stawianymi przez zasadę praworządności, określoną w art. 6 K.p.a. i przez zasadę trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 632 – 636).

Jakkolwiek należy uznać, że naruszenie art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego jest niewątpliwe, to jednakże tego naruszenia nie można ocenić jako rażącego, a to mając na względzie skutki społeczne i gospodarcze, jakie wywołać mogłoby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Wbrew twierdzeniu skarżącego jak najbardziej uprawnione jest odwoływanie się do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie.

Zauważyć przy tym należy, iż w sprawie występują sprzeczne interesy, z jednej strony ważny interes A. P. związany z pogorszeniem funkcjonowania lotniska, z drugiej strony ważny interes społeczno-ekonomiczny, bowiem autostrada [...] pełni ważną funkcję, stanowi ciąg komunikacyjny południe – północ. Ponadto i co najważniejsze, jak wskazał organ, A. P. i inwestor uzgodnili wspólnie, że jedynie zmiany parametrów lotniska [...] mogą wyeliminować ewentualną kolizję ze sporną autostradą [...]. Z nadesłanego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosku A. P. z dnia [...] maja 2009 r., który to wystąpił do organu o wyrażenie zgody na wprowadzenie zmian technicznych i eksploatacyjnych lotniska [...] wynika, iż wyszczególnione zmiany, po ich wykonaniu, pozwolą przede wszystkim zrealizować przez GDDKiA projektowany, w pobliży lotniska od strony zachodniej, przebieg autostrady [...]. A. P. przy opracowywaniu proponowanych zmian uwzględnił powyższą inwestycję odpowiednio dostosowując zarówno ukształtowanie pola wzlotów, w tym odległość krawędzi pola wzlotów od projektowanej inwestycji jak i niweletę projektowanych: [...] i [...]. Bez wprowadzenia powyższych zmian w zagospodarowaniu lotniska, w tym w powyższych parametrach, autostrada wraz z projektowaną infrastrukturą znacznie naruszałaby podlegające ochronie powierzchnie podejścia i przejściową od strony zachodniej/płd.-zachodniej, stanowiąc zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla ruchu lotniczego jak i drogowego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zezwoleniem z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] pozwolił A. P. na wprowadzenie zmian na lotnisku [...] k/[...].

Jak zaznaczył skarżący w uzasadnieniu skargi samo zezwolenie Prezesa ULC nie jest wystarczające i automatycznie nie likwiduje występującej kolizji trasy [...] z korytarzem powietrznym lotniska. Kolizja zostanie usunięta tylko poprzez wykonanie na lotnisku projektowanych zmian w zagospodarowaniu pola wzlotów lotniska, czego potwierdzeniem będzie przyjęcie do rejestru lotnisk cywilnych przez Prezesa ULC, sprawującego państwowy nadzór nad lotnictwem cywilnym, zaktualizowanej dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]. Do tego czasu obowiązywać będą dotychczasowe ograniczenia, wynikające z obecnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...].

W ocenie Sądu, przedstawione okoliczność nie przemawiają za tym, aby koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemożliwa dopiero do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności byłaby bowiem sytuacja, gdyby obecnie została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady [...], z uwagi na kolizję z lotniskiem, podczas gdy w wyniku zrealizowania przez A. P. prac na lotnisku [...], o które sam wnioskował, przebieg autostrady byłby zgodny z przepisami prawa. Tryb nadzwyczajny w jakim badana jest kwestionowana decyzji rządzi się swoimi prawami i przy ocenie legalności decyzji bierze się pod uwagę inne kryteria, co wskazano na wstępie, niż w trybie zwykłym. Wiadomym jest, że dopóki zmiany na lotnisku [...] przez A. P. nie zostaną dokonane należy liczyć się z utrudnieniami w funkcjonowaniu lotniska, jednakże powyższe okoliczności nie mogą przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Słusznie także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu strony, iż Wojewoda [...] udzielił kwestionowanego pozwolenia na budowę "bez nałożenia na zarządcę drogi obowiązku usunięcia kolizji Trasy [...] z korytarzem powietrznym lotniska [...] ", wynikającego "wprost z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". A to ze względu na powyższe spostrzeżenia, jak również z tego powodu, że powołany przepis ma charakter kompetencyjny i nie wynika z niego obowiązek nakazania przez organ wydający pozwolenie na budowę zarządcy drogi jej przebudowy bądź też przebudowy lotniska.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.