I OSK 334/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1281/12, oddalił skargę B. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe radcy prawnego, w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia.

Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] października 2000 r., wyznaczył B. O. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...].

Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2000 r. w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia U-15. Podniesiono, że zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 10, poz. 65, ze zm.) stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej – w zakresie nieokreślonym w ustawie o radcach prawnych – regulują przepisy pragmatyki wojskowej. B. O. w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego – na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych – był uprawniony do otrzymywania uposażenia na zasadach i w wysokości obowiązującej w Dowództwie [...], przy czym jego uposażenie zasadnicze nie mogło być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Minister Obrony Narodowej, w celu prawidłowego ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego radców prawnych, wydał decyzję z dnia 30 października 1997 r. w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych – głównych specjalistów oraz radców prawnych (Dz.Rozk. MON z 1997 r. poz. 174). Zgodnie z tym aktem stanowiska służbowe radców prawnych i głównych specjalistów zostały zaszeregowane na tym samym poziomie, w zależności od poziomu usytuowania jednostki wojskowej w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych RP. Przewidziano w nim, że stanowiska służbowe głównych specjalistów oraz radców prawnych usytuowane w dowództwach brygad, są zaszeregowane do grupy uposażenia U-15.

Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Podniesiono, że podstawą prawną decyzji określającej wysokość uposażenia był art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1211). Podstawy prawnej nie stanowiła natomiast decyzja z dnia 30 października 1997 r., a jej przywołanie miało jedynie na celu obalenie twierdzenia strony, zgodnie z którym z ustawy o radcach prawnych wynika obowiązek zapłaty wszystkim żołnierzom zawodowym – radcom prawnym, uposażenia w jednakowej wysokości. Decyzja ta nie miała charakteru normatywnego, lecz zawierała informacje o zaszeregowaniu stanowisk służbowych radców prawnych i głównych specjalistów, również do grupy uposażenia U-15, tj. do grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez B. O. stanowisko służbowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę B. O., podniósł, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych ma charakter gwarancyjny, a więc odnosi się do wszystkich radców prawnych, nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. W sytuacji, gdy w Dowództwie [...] nie było stanowiska głównego specjalisty, obowiązkiem organu było ustalenie uposażenia na poziomie nie niższym niż uposażenie głównego specjalisty, przy wzięciu pod uwagę całych Sił Zbrojnych. Nie ma bowiem znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje na danym poziomie dowodzenia, ważny natomiast jest fakt, że takie stanowisko w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych. B. O. otrzymywał uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego na poziomie nie niższym od uposażeń, jakie otrzymywali żołnierze zawodowi, zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów, a to oznacza, że decyzja ustalająca skarżącemu uposażenie na poziomie U-15, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że dominuje pogląd głoszący, że gdy w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę nie występuje stanowisko głównego specjalisty, a stanowisko takie istnieje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, żołnierz zawodowy będący radcą prawnym musi otrzymywać uposażenie co najmniej na takim właśnie poziomie (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1494/08, z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1493/08). Pogląd przeciwny zawarto w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 994/11, zgodnie z którym przy ocenie statusu prawnego żołnierza zawodowego uwzględnia się wyłącznie jednostkę organizacyjną, w której pełni on służbę. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których wykładnia w orzecznictwie nie jest jednolita. Sąd I instancji podkreślił, że różnic w dokonywanej wykładni prawa nie sposób traktować jako rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną wniósł B. O., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

• art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, ponieważ Sąd I instancji nie zakwestionował odniesienia się do stanowisk głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska, występującego tylko w kilku jednostkach wojskowych, które zaszeregowane były do grupy uposażenia U-15. Właściwym było odniesienie się do wszystkich stanowisk głównych specjalistów występujących w całych Siłach Zbrojnych;

• art. 3, art. 145 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego;

• art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § K.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie rozważył wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej;

• art. 3 § 1, art. 145 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu nie wyjaśniono wszystkich faktycznych i prawnych okoliczności sprawy. Sąd I instancji nie odniósł się do powołania się przez organ administracyjny na decyzję w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych – głównych specjalistów oraz radców prawnych, czym organ naruszył art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji;

• art. 170 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wiążącego w przedmiotowej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 846/09. Przyjęto natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 994/11, odmienny od przyjętej i utrwalonej linii orzeczniczej w przedmiocie uposażenia radcy prawnego pełniącego zawodową służbę wojskową.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, rozpatrzył materiał dowodowy przedstawiony przez niego, co wynika z treści uzasadnienia. Wyciągnięcie innych wniosków, niż zakładał skarżący, nie oznacza, że materiał ten nie został rozpatrzony. Zarzut naruszenia przepisu art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 P.p.s.a. również należy uznać za bezpodstawny. Sąd I instancji w całości odniósł się do zarzutów skargi i dokonał dokładnej i jasnej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego. Uzasadnienie jest czytelne i zawiera precyzyjną wykładnię zastosowanych przepisów. WSA w Warszawie, konsekwentnie trzymając się zastosowanej przez siebie wykładni art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 10, poz. 65, ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), prawidłowo oddalił skargę i nie mógł, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uchylić zaskarżonej decyzji i wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji reformatoryjnej. W przypadku bowiem wydania decyzji reformatoryjnej istniałaby sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia, a samym rozstrzygnięciem. W takiej sytuacji orzeczenie dotknięte byłoby wadą powodującą jego uchylenie.

Przypomnieć należy, że art. 170 P.p.s.a. statuuje zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu, który je wydał oraz innych sądów, a także innych organów państwowych. Przepis ten jest uzupełniony przez art. 171 P.p.s.a., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przepisy art. 170 w zw. z art. 171 P.p.s.a zawierają zatem granice przedmiotowe i podmiotowe powagi rzeczy osądzonej. Decydująca jest tu tożsamości orzeczeń, czyli identyczności podmiotu i przedmiotu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 616/10). Identyczne są zatem sprawy, w których występują te same strony stosunku administracyjnoprawnego (organ i strona postępowania), a sprawa dotyczy tego samego aktu administracji publicznej (wydanego na tej samej podstawie prawnej, w tej samej dacie, o tym samym numerze i obowiązującego w tym samym okresie). Dodać należy, że dla określenia, czy dana sprawa ma charakter tożsamy, konieczne jest aby wszystkie elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy wystąpiły łącznie. Brak jakiekolwiek z tych elementów powoduje, że nie można uznać, iż sprawy mają charakter tożsamy, a co za tym idzie sąd rozpatrujący taką sprawę nie jest związany treścią art. 170 P.p.s.a. Wskazany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie dotyczy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., zwalniającej B. O. z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczającej go na stanowisko służbowe Szefa Wydziału Prawnego Dowództwa [A], ustalającej uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-15B. Przedmiotowa sprawa dotyczy tymczasem decyzji z dnia [...] października 2000 r., wyznaczającą skarżącego na stanowisko radcy prawnego w [B]. Obie sprawy dotyczą więc różnych aktów administracyjnych. Sąd I instancji nie był więc związany swoim wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 846/09.

Podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), które rządzi się własnymi prawami. Istotą sprawy nie było dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zbadanie, czy w analizowanej sytuacji zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z powołanym art. 224 ust. 1 radca prawny, wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy, ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub przepisach o wynagrodzeniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być przy tym niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że w tego rodzaju przypadku porównanie stanowisk powinno być dokonywane przy wzięciu pod uwagę wszystkie stanowiska służbowe przeznaczone dla żołnierzy zawodowych występujące w całych Siłach Zbrojnych. Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie ma znaczenia, czy stanowisko głównego specjalisty występuje na danym poziomie dowodzenia, ważny natomiast jest fakt, że takie stanowisko w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1494/08, z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1493/08, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OSK 457/11 i z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 664/11). Jednak ustawa o radcach prawnych, a za nią sądy administracyjne, nie wskazywały, które konkretnie stanowisko głównego specjalisty ma służyć do określenia wynagrodzenia radcy prawnego. Problem ten nie ma charakteru jednoznacznego. W tym wypadku organy powinny jedynie wykazać, że takie stanowisko istniało w danym okresie w Siłach Zbrojnych, a wynagrodzenie żołnierza zawodowego – radcy prawnego nie było niższe od wynagrodzenia głównego specjalisty. W okresie, w którym B. O., na podstawie decyzji z dnia [...] października 2000 r., pełnił obowiązki na stanowisku radcy prawnego w [B] istniały w Siłach Zbrojnych stanowiska głównych specjalistów, dla których stawki uposażenia były zróżnicowane, należy więc przyjąć, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.