III SA/Lu 580/13

Uzasadnienie

Pismem datowanym na 17 lipca 2013 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę Nr XXVI/190/13 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie przekazania do prowadzenia szkoły podstawowej osobie prawnej.

Kwestionowaną uchwałą Rada Gminy postanowiła przekazać do prowadzenia z dniem 1 września 2013 r. Stowarzyszeniu "Mała szkoła – wielkie szanse" Szkołę Podstawową w Mariance.

W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 854, ze zm.; dalej jako: u.z.z.), bowiem w związku z podjęciem przedmiotowej uchwały nie został dopełniony obowiązek opiniowania uchwały przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda stwierdził, że uchwała w sprawie przekazania prowadzenia publicznej szkoły podstawowej w trybie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako: u.s.o.), wymaga opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z. Tryb opiniowania przez związki zawodowe jest niezależny od obowiązku powiadomienia zakładowej organizacji związkowej (art. 5 ust. 5l u.s.o.). Powiadomienie organizacji zakładowej nie wyłącza obowiązku opiniowania przez organy reprezentatywnych związków zawodowych, gdyż co do zasady związki zawodowe w momencie ich powiadomienia w trybie art. 5 ust. 5l u.s.o. nie mają wpływu na fakt przekazania szkoły, bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie podjął organ samorządu terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Niedrzwica Duża pismem z dnia 27 maja 2013 r. powiadomił Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Niedrzwicy Dużej o planowanym przekazaniu Szkoły, w trybie art. 5 ust. 5l u.s.o., zwracając się równocześnie o wyrażenie opinii w tym przedmiocie. Zdaniem organu nadzoru opisane działanie nie wypełnia obowiązku opiniowania projektu kwestionowanej uchwały w trybie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niedrzwica Duża wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 28 lutego 2013 r. Wójt Gminy powiadomił o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach, pracowników szkoły oraz organizacje związkowe. Jednocześnie w piśmie tym zwrócono się do organizacji związkowych o wydanie opinii w przedmiocie przekazania Szkoły Stowarzyszeniu oraz o niezwłoczne jej dostarczenie do Urzędu Gminy. Związek Nauczycielstwa Polskiego wydał opinię oraz doręczył ją organowi w dniu 28 marca 2013 r. W tej sytuacji, skoro projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych, tym samym Rada Gminy wywiązała się z obowiązku opiniowania przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 59 ust. 8 i art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594).

Ustawa o systemie oświaty przewiduje, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły (art. 5 ust. 5g). Zgodnie z art. 5 ust. 5h, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności: 1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły; 2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k; 3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki; 4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; 5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.

Przepis art. 5 ust. 5l u.s.o. wprowadza wymóg powiadomienia przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Zatem podstawą przekazania prowadzenia szkoły jest podjęta przez radę gminy uchwała. Ustawodawca przewiduje dla przekazania prowadzenia szkoły szczególny, wieloetapowy tryb postępowania zasadniczo odmienny od postępowania związanego z tworzeniem, przekształcaniem i likwidacją szkół publicznych przez organy prowadzące.

Przedstawione wyżej unormowania wskazują, że proces przekazania szkoły uzależniony jest od uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Skontrolowana uchwała została podjęta zgodnie z przysługującymi Radzie Gminy Niedrzwica Duża kompetencjami. Uchwała ta, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g u.s.o., daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły. W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5l powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych

i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Formalne zawiadomienie nauczyciela na podstawie powołanego przepisu uruchamia ustawową procedurę, w trakcie której nauczyciel ma prawo złożyć w terminie 3 miesięcy od uzyskania informacji, o której mowa w ust. 5l, oświadczenie o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną (art. 5 ust. 5 m). Złożenie tego oświadczenia, powoduje rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.), z dniem przekazania szkoły lub placówki, chyba że nauczyciel do dnia rozwiązania stosunku pracy wyrazi zgodę na przeniesienie do innej szkoły lub placówki prowadzonej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5n ustawy).

Zdaniem skarżącego projekt przedmiotowej uchwały nie został przekazany do zaopiniowania władzom statutowym związku, co winno nastąpić zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniem związków zawodowych. Organy władzy

i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych od odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).

Z powyższego przepisu wynika więc, że przedmiotem opinii związków zawodowych są założenia lub projekty aktów prawnych – ale nie wszystkie, tylko te, które dotyczą zadań związków zawodowych.

Ustawodawca w ustawie o związkach zawodowych postanowił w art. 1, że związek zawodowy jest to organizacja ludzi pracy powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych; reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Mają prawo reprezentowania interesów pracowniczych na forum międzynarodowym (art. 5) oraz współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6).

Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10), zgodnie z którą "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowania, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu". Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Należy zwrócić również uwagę na tezę zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993, I PZP 2/93. Wskazano w niej między innymi, że: "obowiązek zasięgnięcia przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych (...) dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych".

Zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2 u.z.z., organy władzy i administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów normatywnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku celem przedstawienia opinii.

Mając na uwadze powyższe wskazania, treść art. 19 u.z.z. i dokonując oceny zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że została ona wydana w wykonaniu delegacji ustawowej, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków pracowniczych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała prowadzi do zmiany w funkcjonowaniu przekazywanej jednostki. Zmiany te zatem mają charakter zewnętrzny. Przedstawione wywody dają w ocenie Sądu podstawę do uznania, że omawiany akt jest aktem, który w myśl art. 19 u.z.z. powinien podlegać opiniowaniu.

Takiej procedury wobec powołanej uchwały nie zastosowano.

Spełnieniem wymagania zaopiniowania uchwały Nr XXVI/190/13 z dnia 25 kwietnia 2013 r. zdaniem sądu na pewno nie jest pismo Wójta z dnia 27 lutego 2013 r. skierowane do Przewodniczącego Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Niedrzwicy Dużej i przekazane do wiadomości Przewodniczącemu Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" w Niedrzwicy Dużej. Pismo to skierowane do wyżej wymienionych organów dotyczyło uchwały Rady Gmina Niedrzwica Duża Nr XXIII/170/13 z dnia 27 lutego 2013 r., która rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 marca 2013 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Oznacza to, że brakowało przedmiotu podlegającego opiniowaniu przez związki zawodowe. Ponadto pismo to z uwagi na treści w nim zawarte było wypełnieniem obowiązku powiadomienia zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Gdyby jednak teoretycznie przyjąć, że pismo to można potraktować jako założenia do podjętej uchwały z dnia 25 kwietnia 2013 r. to również nie wywołało ono skutków konsultacji aktów prawnych ze związkami zawodowymi określonymi w art. 19 u.z.z. Przede wszystkim pismo to nie zawiera określenia terminu, do którego organy związku zawodowego mogą przedstawić opinię o przekazaniu szkoły. Brak określenia daty, do której związek zawodowy może przedstawić opinie spowodował, iż nie została zachowana procedura uzgadniania aktu ze związkami zawodowymi określona w art. 19 ust. 3 u.z.z. Stosownie do przywołanego przepisu w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Nie można również pominąć okoliczności, że w procesie opiniowania uchwały o przekazaniu do prowadzenia szkoły podstawowej osobie prawnej nie brał udziału związek zawodowy NSZZ "Solidarność". Pismo wójta z dnia 27 lutego 2013 r. przekazano do wiadomości Przewodniczącemu Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" w Niedrzwicy Dużej co oznacza, że pracownicy przekazywanej szkoły są również zrzeszeni w tej organizacji związkowej. Ten związek zawodowy również pozbawiono prawa konsultacji przedmiotowej uchwały. Tryb opiniowania, o którym mowa w art. 19 u.z.z. nie został w ogóle rozpoczęty w stosunku do tej organizacji związkowej.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie dopełniono obowiązku przedstawienia uchwały do zaopiniowania przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności, nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.

Tym samym należy uznać, że Rada Gminy nie wypełniła obowiązku wynikającego z ustawy, nie zapewniła udziału związku zawodowego w procesie legislacji. Zatem rażąco naruszyła prawo.

Należy stwierdzić, że Rada Gminy uchylając się od przedstawienia organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...), projektu uchwały dotyczącej bezpośrednio praw

i interesów pracowniczych – w zakresie jego uprawnień opiniodawczych – naruszyła ciążący na niej obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Podjęcie przez organ samorządu uchwały, z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym w myśl art. 19 u.z.z., stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1991 r. SA/Kr 1512/91).

Z tej racji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w całości podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 u.z.z. Stwierdzenie powyższego w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), stanowi przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego .

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie niewykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.