III SA/Lu 375/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2013 roku co do zawartego w nim pouczenia w kwestii wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r. powierzył asp. szt. A.C. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku dzielnicowego [...], z dotychczasowym uposażeniem zasadniczym i dodatkiem służbowym. Rozkaz doręczono zainteresowanemu w dniu [...] lutego 2013 r. W rozkazie tym stwierdzono, że nie przysługuje od niego odwołanie.

W dniu [...] lutego 2013 roku do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynął wniosek policjanta o sprostowanie rozkazu personalnego o powierzeniu obowiązków służbowych w zakresie pouczenia o dopuszczalności wniesienia odwołania. Organ I instancji zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym przez A.C. (art. 61a § 1 k.p.a.)

Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkaz personalny nr [...] o powierzeniu policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Rozkaz jest w istocie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, od którego nie służy odwołanie. Tym samym, niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od tego rodzaju aktu i wbrew stanowisku skarżącego nie istnieje podstawa do jego uzupełniania w trybie art. 111§1 k.p.a. Skutkowało to odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie sprostowania tego rozkazu.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów zawartych w zażaleniu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Skargę sądową na powyższe postanowienie złożył A.C., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ustawy o Policji oraz art. 45 ust 1 Konstytucji RP, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, że od rozkazu personalnego wydanego w trybie art. 37 ustawy o Policji nie przysługuje odwołanie, bowiem nie jest on wydawany w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy charakter stosunku służbowego policjanta, a zwłaszcza treść art. 32, 36, 37 i 38 ustawy o Policji wykładanych celowościowo i systemowo wskazuje na istnienie obowiązku wydania w przedmiotowej sprawie rozkazu w formie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego tylko taka interpretacja wskazanych przepisów, umożliwiająca skorzystanie policjantowi z prawa do sądu po ostatecznym rozstrzygnięciu jego sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego w I instancji pomimo tego, że zdaniem skarżącego postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów:

a) art. 61a k.p.a. polegającym na jego zastosowaniu, oraz art. 111 § 1b k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy asp. szt. A.C. nie żądał wszczęcia postępowania administracyjnego, a domagał się jedynie uzupełnienia aktu poprzez zawarcie w nim pouczenia o prawie odwołania się do sądu, czego konsekwencją powinno być wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 111 § 1b k.p.a., nie zaś wszczynanie odrębnego postępowania administracyjnego,

b) art. 61 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania, o wszczęcie którego strona nie wnosiła, ani nie wyraziła zgody na jego prowadzenie - prowadzące w konsekwencji do naruszenia przepisów art. 6, 7 i 9 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W punkcie wyjścia trzeba ocenić, jaki charakter ma wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., mocą którego powierzono asp. Szt. A.C. – zastępcy dyżurnego, na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r., pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku dzielnicowego [...], z dotychczasowym uposażeniem zasadniczym i dodatkiem służbowym.

Powyższy rozkaz wydano na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DZ. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), w myśl którego policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.

W ocenie składu orzekającego, prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że powierzenie obowiązków służbowych, o jakim mowa w przywołanym przepisie jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, który wynika z podległości służbowej. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w Policji (por. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zakres podległości służbowej sprawia, że w tego rodzaju stosunkach nie ma mowy o równorzędności podmiotów, co jest regułą w umownych stosunkach pracy. Podjęcie służby w Policji jest dobrowolne. Każda osoba przystępująca do takiej służby, godzi się zatem na pewne ograniczenia, w tym m.in. w zakresie prawa do sądu.

Powierzenie obowiązków służbowych należy do sfery uznania właściwego przełożonego. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a zatem takiego, w którym organ władczo i jednostronnie kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza.

Skład orzekający w niniejszej sprawie wpisuje się w utrwalony już nurt orzecznictwa, który prezentuje pogląd, że rozkaz personalny wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu II instancji (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SAB 251/00 – LEX nr 55004 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 71/08; w Szczecinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 53/11; w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 583/12; w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 841/12; w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2315/12).

Sąd nie podziela tym samym odosobnionego poglądu, wyrażonego w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 786/10.

Zauważyć należy, że powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decyduje właściwy przełożony, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Czasowe powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku, połączone jest jednak z zapewnieniem gwarancji, że w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Przyjęcie tezy, że rozkaz personalny, o jakim mowa w art. 37 ustawy o Policji, stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. spowodowałoby dezorganizację służby i uniemożliwiło realizację doraźnych, czasowych potrzeb, które zawsze mogą wystąpić w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Policji.

Odmienna regulacja przewidziana jest przy realizacji uprawnień właściwego przełożonego w przypadkach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk (art. 32 ust. 1 ustawy o Policji). Tego rodzaju akty, które na trwałe umiejscawiają policjanta we właściwej jednostce organizacyjnej Policji, wydawane są w formie decyzji administracyjnych, od których przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ust. 2 ustawy o Policji).

W tych warunkach, skoro rozkaz personalny nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. nie stanowił decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., przeto nie mógł podlegać kontroli instancyjnej.

A.C. w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., wniósł "o sprostowanie decyzji" (rozkazu personalnego nr [...]), co do zwartego w nim pouczenia w kwestii dopuszczalności wniesienia odwołania, wskazując na treść art. 111 § 1 k.p.a.

W myśl tego przepisu – strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Wykładnia językowa analizowanego przepisu przekonuje, że instytucja uzupełnienia decyzji odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Uwzględnienie wniosku strony, tj. uzupełnienie decyzji lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.), na które nie przysługuje zażalenie. W tym miejscu zauważyć trzeba, że organ wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 111 § 1b k.p.a. tylko w sytuacji, gdy wniosek strony dotyczy decyzji administracyjnej.

W sytuacji, gdy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie stanowił decyzji administracyjnej (o czym była mowa wcześniej), to organ nie mógł rozstrzygnąć wniosku skarżącego w oparciu o przepis art. 111 § 1b k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek strony musiał zostać rozpoznany i rozstrzygnięty we właściwej formie. Skoro instytucja uzupełnienia decyzji przewidziana w art. 111 § 1 k.p.a. stanowi element postępowania administracyjnego, a złożenie takiego wniosku wszczyna incydentalne (wpadkowe) postępowanie, to w niniejszej sprawie organy trafnie zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania incydentalnego, gdyż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna.

Na marginesie należy zauważyć, że organ nie mógł umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie doszło do wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, sposób rozstrzygnięcia wniosku zastosowany przez organ I Instancji wydaje się najbardziej odpowiedni.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.