II SA/Gd 562/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 5, art. 128, art. 131 ust. 1, 2 i 4, art. 132 ust. 1, 2 i 3,

art. 135 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - dalej w skrócie jako "p.w.", po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta L., Starosta udzielił Gminie Miasto L. pozwolenia wodnoprawnego na:

1. rozbiórkę i budowę mostu drogowego przez rzekę Ł. w km 57+220 wraz z budową chodnika dla pieszych w miejscowości L. w ciągu ul. W.,

2. budowę tymczasowej przeprawy pontonowej dla ruchu pieszego i technologicznego przez rzekę Ł. w km 57+246 w L.,

a ponadto orzekł o wygaszeniu decyzji Starosty z dnia 22 sierpnia 2009 r., nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym na budowę mostu drogowego przez rzekę Ł. w km 58+770 w miejscowości L. w ciągu ulicy W..

W decyzji organ określił warunki podstawowe inwestycji wskazując, że budowa mostu nad rzeką Ł. związana jest z koniecznością połączenia komunikacyjnego Placu P. z Aleją N. Most zlokalizowany jest na rzece Ł., w km 57+220 w miejscowości L. W związku ze złym stanem technicznym istniejącego mostu, zaprojektowano nowy most, zlokalizowany w tym samym kilometrze co stary. Organ wyjaśnił, że nowy most będzie miał kształt żelbetowej ramy o rozpiętości 17,255m wykonanej z betonu B 30. Organ podał podstawowe parametry mostu oraz wskazał, że istniejące instalacje należy przebudować i podwiesić do konstrukcji mostu powyżej rzędnej 18,64m.

Ponadto organ wyjaśnił, że w związku z całkowitym zamknięciem ruchu podczas realizacji zadania "Rozbiórka i budowa mostu na rzece Ł. w ciągu ul. W. w L.", zachodzi konieczność tymczasowego przeprowadzenia ruchu pieszego przez rzekę Ł. do momentu zakończenia robót związanych z oddaniem do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Dlatego zaprojektowano przeprawę pontonową ok. 25m powyżej istniejącego mostu, która umożliwi zarówno bezpieczne przeprowadzenie ruchu pieszego, jak również ruchu technologicznego związanego z przedmiotowym zadaniem. Organ opisał w decyzji podstawowe parametry przeprawy pontonowej oraz nakazał aby przed okresem zimowym przeprawę pontonową rozebrać i umożliwić spływ wód i kry lodowej.

Organ stwierdził nadto, że po zakończeniu prac skarpy brzegowe należy przywrócić do stanu pierwotnego. Zakończenia umocnień brzegowych należy wyprofilować i wkomponować w istniejący naturalny profil skarp rzeki. Użytkownik mostu winien utrzymywać w dobrym stanie technicznym koryto rzeki pod mostem oraz w jego sąsiedztwie na długości wykonywanych umocnień. Organ zobowiązał także inwestora do wykonania mostu zgodnie z operatem wodnoprawnym opracowanym przez inż. A. J.

Organ wyjaśnił również, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne nie zwalnia też z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli pozwolenie takie jest wymagane.

Określając warunki dodatkowe inwestycji organ pierwszej instancji wskazał, że za ewentualne szkody wyrządzone osobom trzecim w trakcie prowadzenia robót lub nieprzestrzegania warunków pozwolenia, odpowiada inwestor. Wysokość odszkodowania zostanie ustalona na podstawie odrębnego postępowania, wszczętego na wniosek strony poszkodowanej. Organ zastrzegł sobie prawo, że w razie niedotrzymania lub zmiany warunków decyzji, pozwolenie może zostać ograniczone lub cofnięte bez odszkodowania. Określając termin ważności pozwolenia organ powołał się na art. 135 p.w.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej inwestycji załączono operat wodnoprawny zawierający decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz inne niezbędne dokumenty i uzgodnienia. W związku ze spełnieniem formalnych wymogów dotyczących wydania pozwolenia, rozpisano zawiadomienie o wszczęciu postępowania, powiadamiając zainteresowane strony o możliwości zapoznania się w terminie 21 dni z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń dotyczących sprawy.

W trakcie postępowania W. P. pismem z dnia 27 marca 2013 r. wniósł szereg uwag do projektowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w kwestiach merytorycznych decyzja mówi o rozbiórce i budowie tylko jednego mostu, natomiast most pontonowy zostanie rozebrany po przekazaniu projektowanego mostu do użytkowania (nie później niż przed nadejściem zimy i zlodowacenia na rzece). Podnoszona przez W. P. kwestia prawidłowego zabezpieczenia brzegu została uwzględniona w decyzji, a szczegółowe rozwiązania techniczne znajdują się w operacie, który jest integralną częścią decyzji. Organ stwierdził także, że zgłaszane przez wyżej wymienionego obawy odnośnie żywotności 3 drzew porastających wysoki brzeg, a mogących stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia, powinny znaleźć swoje odbicie we wniosku o wycinkę złożonym do właściwego organu.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. stwierdził, że jego postulaty dotyczące sposobu umocnienia brzegu nie zostały uwzględnione. Wskazał, że w związku z planowaną inwestycją istnieje niebezpieczeństwo dla życia i mienia związane z problemem umocnienia brzegu od strony starego mostu. Zaproponowana prywatnie przez wykonawcę zamiana przewidzianych w projekcie słupków drewnianych - podtrzymujących materace z kamieni - na betonowe (lub grodzice metalowe) wraz z połączeniem - zespoleniem ich czopem betonowym u góry na odcinku 5m brzegu skarżącego wydaje się być wystarczająca ale nie została do projektu wprowadzona.

Skarżący wskazał, że projekt budowlany przewidywał wbicie pionowych grodzic metalowych na odcinku kilkunastu metrów w odległości minimum 1m od starego mostu na terenie posesji skarżącego. Wykonawca zamierza zrezygnować z wbijania tymczasowych grodzic, wykorzystując bok starego mostu jako mur oporowy przed osunięciem się brzegu skarżącego i drzewa klonu do wykopu. W ocenie skarżącego ten betonowy bok zdaje się być jednak za krótki, aby takie zabezpieczenie było skuteczne, bo planowane w projekcie grodzice były przewidziane do wbicia na dwukrotnie dłuższym odcinku. Wbicie grodzic na odcinku, gdzie nie ma boku starego mostu, w odległości 1m od należącej do skarżącego brzozy, może wywołać niebezpieczeństwo dla życia i mienia. Dodatkowo skarżący wskazał, że w innym postępowaniu wymierzono mu karę za niewłaściwe zabiegi pielęgnacyjne w odniesieniu do tego drzewa.

Skarżący wskazał też, że pod mostem w linii granicy ma własne ogrodzenie, które uniemożliwia przechodzenie pod mostem na jego teren. Pionowa półka i skośny nasyp pod nowym mostem stanowią zmiany, które ułatwią przechodzenie pod mostem. Zdaniem skarżącego niezbędne jest - nieprzewidziane w projekcie - odpowiednie ogrodzenie zamienne od ściany mostu do linii wody.

Odnośnie kwestii zagrożenia niebezpieczeństwa życia i mienia, które mogą spowodować należące do skarżącego trzy drzewa, podniósł on, że tak zasadniczej kwestii bezpieczeństwa nie można pozostawić swobodnej woli obywatela. Projektanci stwierdzali w opisie projektu, że wycięcie drzew nie jest wymagane, jednocześnie w projekcie zlokalizowano tymczasowe metalowe grodzice na terenie posesji skarżącego lub w kolizji z należącymi do niego dwoma drzewami. Skarżący zarzucił, że wykonawca zakłada nieformalne korzystanie z działki skarżącego, bo wykonanie inwestycji jest praktycznie niemożliwe bez większego lub mniejszego dostępu do jego działki. Ustalenie formalnego dostępu do jego działki jest zatem konieczne, głównie dla rozwiązania kwestii ewentualnej odpowiedzialności za wypadek oraz zniszczenie drzew.

Decyzją z dnia 31 maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 4 p.w., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie o pozwoleniu na rozbiórkę i wykonanie mostu drogowego przez rzekę Ł. w km 57+220, o współrzędnych geodezyjnych oznaczonych w układzie "2000" X=[...] Y=[...] w miejscowości L. w ciągu ulicy W., oraz wykonanie umocnienia brzegów rzeki pod mostem i 5m przed i za mostem, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że doprecyzował rozstrzygnięcie organu I instancji - podając współrzędne geodezyjne mostu oraz wskazując planowane do wykonania urządzenie wodne - umocnienie brzegów. Z treści operatu wodnoprawnego wynika bowiem, że wnioskodawca przewidział umocnienie brzegów rzeki pod mostem i 5m przed i za mostem. Zgodnie zaś z art. 9 ust 1 pkt 19a p.w. budowle regulacyjne tj. umocnienie brzegu są zaliczone do urządzeń wodnych, na wykonanie których jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 122 ust 1 pkt 3 p.w.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy przytoczył treść

art. 27 ust. 1 p.w. i wyjaśnił, że żądanie skarżącego, aby w projekcie zawrzeć "odpowiednie ogrodzenie zamienne w stosunku do starego - usuniętego, od ściany mostu do linii wody" jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w tym przepisie.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że w decyzji organu pierwszej instancji widnieje pouczenie o treści art. 123 ust 2 p.w. Powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 272/11, w którym wyjaśniono, że: "wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności." Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości skarżącego jak również nie dotyczy problemu ewentualnej wycinki drzew związanej z inwestycją. Organ podkreślił przy tym, odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących sposobu umocnienia brzegu, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (zarządca rzeki Ł.) uzgodnił projektowane zabezpieczenie brzegów jako prawidłowe i nie wniósł uwag do sposobu jego wykonania.

W skardze na powyższą decyzję W. P. wskazał, że w miejscu ewentualnie rozebranego jego ogrodzenia pod mostem podobne zabezpieczenie jest konieczne i dopuszczalne prawem. Otwartą zaś kwestią jest legalność dotychczasowego poniemieckiego ogrodzenia oraz sprawa jego usunięcia. Podniósł, że umocnienie brzegu zostało zaprojektowane z naruszenie jego prawa własności. Organ odwoławczy pominął kwestie bezpieczeństwa inwestycji. Wskazał, że na podstawie innej decyzji jedno z należących do niego drzew zostało objęte 3-letnią kwarantanną. W związku z powyższym inwestor winien dokonać zasadniczych zmian w projekcie mostu albo wyciąć drzewa należące do skarżącego w drodze umowy albo wywłaszczenia oraz uzyskać na czas budowy dostęp do jego nieruchomości w drodze umowy lub przymusu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że planowana inwestycja nie przewiduje wycinki drzew.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. skarżący stwierdził, że w projektowanym rozwiązaniu przewidziane są tzw. schody techniczne pod mostem z obu stron rzeki oraz chodnik do wygodnego chodzenia pod mostem z dostępem do jego brzegu i działki, co jego zdaniem nie jest konieczne. Wskazał, że wbrew zapisom projektu wycinka drzew jest niezbędna dla wykonania mostu oraz niezbędnych umocnień brzegu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych

- Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami, zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w tej sprawie uczynił.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że na rozbiórkę starego i budowę nowego mostu drogowego, podobnie jak na wykonanie budowli regulacyjnej w postaci umocnienia brzegów rzeki, inwestor musiał uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie bowiem z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - dalej w skrócie jako "p.w.", pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych, do których - jak wynika z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a p.w., zalicza się budowle regulacyjne, w tym umocnienia brzegu. Natomiast art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b p.w. stanowi, że przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Z przepisu

art. 9 ust. 2 pkt 2 wynika nadto, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Stosownie do treści art. 125 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Z art. 126 pkt 1 p.w. wynika zaś, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 p.w., lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 p.w.

Inwestycja polegająca na budowie mostu drogowego - zgodnie z ww. przepisami, w tym art. 125 p.w., musi spełnić również warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", określającej między innymi zasady polityki przestrzennej i ładu przestrzennego.

Przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie organ właściwy do jego wydania zobowiązany był zatem sprawdzić, czy planowana inwestycja, której dotyczy wniosek, nie narusza ustaleń obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli takiego planu nie uchwalono, czy zgodna jest z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że wydawane pozwolenie wodnoprawne wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 469/05, Baza Orzeczeń LEX nr 206489).

Przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że inwestycję celu publicznego w rozumieniu tej ustawy stanowią działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. 6 pkt 1 ostatniej z ustaw stanowi, że celami publicznymi jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Z powyższych regulacji wynika, że planowana inwestycja, mająca na celu budowę nowego mostu drogowego przez rzekę Ł. w ciągu ulicy W., stanowi niewątpliwie inwestycję celu publicznego, lokalizowaną na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co za tym idzie, organ wydający pozwolenie wodnoprawne w niniejszej sprawie obowiązany był zbadać czy wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego inwestycja zgodna jest zapisami planu miejscowego, lub wydanej dla tej inwestycji decyzji lokalizacyjnej.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że dla terenu objętego planowaną inwestycją w chwili orzekania przez organy brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak więc konieczne było ustalenie, czy wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego inwestycja zgodna jest z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożonej przez wnioskodawcę. Organ odwoławczy tego ustalenia nie poczynił, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ogóle nie wypowiedział się w przedmiocie zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami tej decyzji. Nie ocenił tej kwestii również organ I instancji, który w tym zakresie stwierdził jedynie, że wnioskodawca przedłożył operat wodnoprawny zawierający m. in. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu brak jakichkolwiek rozważań dotyczących zgodności wnioskowanego zamierzenia z przedstawioną przy operacie wodnoprawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - w świetle brzmienia zacytowanego powyżej art. 125 pkt 2 p.w., spowodował, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).

Należy przy tym podkreślić, że wskazane powyżej obowiązki musi wypełnić zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., wydanym w sprawie o sygn. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, nr 1, poz. 35), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)".

Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

Mając na uwadze ww. przepisy organ odwoławczy rozpatrujący niniejszą sprawę winien był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winien był ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy inwestycja objęta wnioskiem zgodna jest z przedstawioną przy operacie wodnoprawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czego nie uczynił. Ponadto rozważania dotyczące tek kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednak takich rozważań w zaskarżonej decyzji brak.

Sąd uznał również, że stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ załączona do operatu wodnoprawnego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 15 września 2008 roku, nr [...], dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie mostu nad rzeką Ł. w ciągu ulicy W., a więc dotyczy innej inwestycji niż inwestycja objęta wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, w którym wniesiono o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę nowego mostu (po uprzedniej rozbiórce starego mostu).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarówno decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowią w niniejszej sprawie elementy procesu inwestycyjnego, którego kolejnym elementem jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że wszystkie ww. decyzje muszą dotyczyć tej samej inwestycji. Z tej też przyczyny w komentarzu do art. 50 u.p.z.p. - zawartym w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 393-395), podkreśla się, że pojawiająca się w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminologia, zaczerpnięta z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.), powinna być rozumiana tak, jak w tej ustawie. Skoro tak, to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane "przebudowę" stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ustawa ta zawiera również definicję budowy, z art. 3 pkt 6 cyt. ustawy wynika, że budowę stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Porównanie tych definicji prowadzi do wniosku, że w przypadku budowy mamy do czynienia ze stworzeniem obiektu lub jego części od nowa, natomiast przebudowa stanowi wykonanie robót budowlanych polegających na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejących.

Skoro zatem wnioskodawca w niniejszej sprawie wniósł o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę nowego mostu drogowego, winien był albo wykazać, że taka inwestycja zgodna jest z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo przedłożyć decyzję o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji celu publicznego. Warunku tego nie spełnia opisana powyżej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 15 września 2008 roku, nr [...], ponieważ została wydana dla inwestycji polegającej na przebudowie mostu, a nie jego budowie.

Co za tym idzie, w niniejszej sprawie brak zbadania zgodności pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożoną przez wnioskodawcę doprowadził do wydania w sprawie decyzji, która narusza także prawo materialne tj. art. 125 pkt 2 p.w., ponieważ organ wydał pozwolenie wodnoprawne dla inwestycji, co do której inwestor nie dysponuje decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, konieczną w sprawie.

Powyższe naruszenia - stwierdzone przez Sąd z urzędu, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem została ona wydana zarówno z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, jak i z naruszeniem prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego podnoszonych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, Sąd uznał, że są one niezasadne. Stanowisko organu odwoławczego odnośnie niezasadności tych zarzutów było zatem słuszne.

W szczególności słusznie organ odwoławczy uznał, że wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące ewentualnego naruszenia przysługującego mu prawa własności do nieruchomości czy też znajdujących się na niej drzew w związku z wykonaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym - w świetle regulacji zwartej w art. 123 ust. 2 p.w., były niezasadne.

Zgonie z art. 123 ust. 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym.

Wymaganą przytoczonym powyżej przepisem informację zamieszczono w decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie, natomiast jej rozwinięcie i wyjaśnienie skutków skarżonej decyzji wobec zarzutów odwołania rozważył prawidłowo organ drugiej instancji.

Regulacja zawarta w art. 123 ust. 2 p.w. oznacza, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy natomiast prawa własności. W wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt

II SA/Ka 2882/02 (Lex Polonica nr 3968512, zob. także wyrok tego sądu z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2883/02), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne nie stwarza praw do nieruchomości ani urządzeń wodnych. Oznacza to również, że można starać się o pozwolenie wodnoprawne przed uzyskaniem prawa do nieruchomości lub urządzeń wodnych koniecznych dla korzystania z wody. Co za tym idzie, podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do tej nieruchomości (lub urządzenia wodnego). Stanowisko takie pozostaje w związku z treścią omawianego przepisu, z którego wynika, że pozwolenie wodnoprawne uprawnia tylko do szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości (zob. także Jan Szachułowicz "Prawo wodne, Komentarz" LexisNexis Warszawa 2006, str. 281).

Tym samym zarzuty skargi opierające się na naruszeniu prawa własności nie mają znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego nie narusza prawa własności przysługującego stronie skarżącej. Nieistotne też są (podnoszone w toku postępowania) zarzuty skarżącego mające na celu podważenie zasadności planowanej inwestycji, a związane z przekonaniem skarżącego, że projekt mostu nie wpisuje się w historyczny charakter zabudowy sąsiedniej. Również ten problem pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jak i rozstrzygających sprawę organów właściwych dla wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie jak problem ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na działce skarżącego, które - zdaniem skarżącego, muszą zostać usunięte aby inwestycja mogła zostać bezpiecznie zrealizowana. Kwestia wycinki drzew nie jest bowiem regulowana pozwoleniem wodnoprawnym, organy nie mogły się więc na ten temat wiążąco wypowiadać.

Należy w tym miejscu wyjaśnić nadto skarżącemu, że budowa mostu drogowego wraz z umocnieniami brzegów rzeki wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę (vide art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). W tym postępowaniu organy architektoniczno - budowlane badać będą czy inwestor ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym postępowaniu również organy rozważą - zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, czy realizowana inwestycja wymaga określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Na tym etapie inwestycji zatem skarżący będzie mógł podnosić zarzuty dotyczące ewentualnych zagrożeń związanych z realizacją robót budowlanych.

Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących sposobu umocnienia brzegu przyjętego przez inwestora (rozwiązań technicznych zastosowanych w sprawie) należy wyjaśnić, że organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego bada jedynie wniosek w zakresie wynikającym z art. 125 i art. 126 p.w. Nie ocenia zatem prawidłowości przyjętych rozwiązań budowlanych w tym postępowaniu, a tego w istocie dotyczyły zarzuty skarżącego, który chciałby aby inwestor zastosował inne rozwiązania techniczne dotyczące zabezpieczenia brzegu, niż wskazane w operacie wodnoprawnym. Jedynie na marginesie należy zauważyć, za organem odwoławczym, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - zarządca rzeki Ł. uzgodnił projektowane zabezpieczenie brzegów jako prawidłowe i nie wniósł uwag do sposobu jego wykonania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winny przede wszystkim ustalić czy dla terenu objętego inwestycją aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie - zbadać, czy wnioskodawca dysponuje decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącą wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.