II GW 21/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2013 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy [...] a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w R. przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie przeprowadzenia egzekucji należności pieniężnych.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że w celu egzekucji wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej o nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie o nałożeniu grzywny nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wraz z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., które stały się ostateczne i wykonalne z dniem [...] grudnia 2010 r. Zobowiązany do wykonania obowiązku [...] zamieszkały [...], pomimo nałożonej grzywny, nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Z tego też powodu, Wójt Gminy [...] na podstawie art. 19 § 1 w związku z art. 124 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o przeprowadzenie egzekucji należności pieniężnej objętej powyższym tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. zwrócił wniosek stwierdzając, że nie jest uprawniony do egzekwowania należności pieniężnej na podstawie tytułu wykonawczego o charakterze niepieniężnym.

W ocenie Wójta Gminy w myśl art. 124 § 1 cyt. ustawy nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, jeżeli nie zostały one dobrowolnie uiszczone w terminie wskazanym w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W takiej sytuacji, egzekwowany jest nowy obowiązek o charakterze pieniężnym. Organ zatem, złożył tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., jako organu właściwego do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. W sytuacji, gdy organ przekazał dokumenty w trybie art. 65 § 1 k.p.a. doszło pomiędzy organami do sporu kompetencyjnego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy [...], jako organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym względem zobowiązanego [...] stosownie do treści art. 20 § 1 w związku z art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 i art. 26 § 4 powyższej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu wskazał, że powyższe stanowisko wynika z faktu oceny złożonego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wskazującego obowiązek o charakterze niepieniężnym. Chodzi o jego oznaczenie, jak i treść. Tym obowiązkiem, jest wcześniej określony w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2009 r. obowiązek wykonania wodnicy. Wynika to z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Przepis art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym. W sytuacji, gdy obowiązek wykonania przez [...] wynika z decyzji i podlega egzekucji administracyjnej, to w świetle art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 145) wójt gminy jest uprawniony do żądania wykonania powyższego obowiązku, gdyż jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ ten, będąc wierzycielem, jest zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w związku z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ ten z urzędu powinien przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Przedłożony tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2010 r. nie określa obowiązku o charakterze pieniężnym w postaci nałożonej grzywny w celu przymuszenia, albowiem oprócz jego oznaczenia, określa treść obowiązku w pozycji 25, został sporządzony w tej samej dacie co postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to jest w dacie [...] październik 2010 r., kiedy postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia nie było jeszcze prawomocne. Nadto, Wójt Gminy wystawiając powyższy tytuł wykonawczy, nadał mu klauzulę wykonalności w pozycji 34. Zgodnie z zasadami prowadzenia egzekucji administracyjnej, klauzulę organu egzekucyjnego o skierowanie tytułu do egzekucji można umieścić jedynie wtedy, gdy tytuł wykonawczy jest wystawiony przez organ egzekucyjny z urzędu. Wierzyciel, jeżeli nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, klauzulę wystawia organ egzekucyjny po stwierdzeniu dopuszczalności egzekucji. A zatem, wydając z urzędu klauzulę wykonalności wystawionemu tytułowi wykonawczemu, Wójt Gminy [...] uznał siebie za organ egzekucyjny, uprawniony do wyegzekwowania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Wójtem Gminy [...] i Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w R. Spór ten jest negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskazać przy tym należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy, pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony, spór taki kompetencyjny należy wówczas ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnienie rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl.; z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, Lex nr 384675 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OW 150/12).

Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Wójt Gminy [...] i Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. w swoich ustaleniach odwołują się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy, a więc ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 145), z dnia 17 czerwca 1966 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 1015), a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy.

Podkreślić należy, że Wójt Gminy [...] wniósł o przeprowadzenie egzekucji należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 19 § 1 w związku z art. 124 cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ ten przyjął, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, skoro nie zostały one dobrowolnie uiszczone w terminie wskazanym w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Egzekwowany jest nowy obowiązek o charakterze pieniężnym. Złożono zatem tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., jako organu właściwego do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., wniosek zainteresowanego dotyczy prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym względem zobowiązanego [...], wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. o nr [...] i podlega egzekucji administracyjnej i ma zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Wójt Gminy jest uprawniony do żądania wykonania tego obowiązku, gdyż jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przystąpić winien zatem z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Przedłożony tytuł wykonawczy, nie określa obowiązku o charakterze pieniężnym w postaci nałożonej grzywny, gdyż został sporządzony w tej samej dacie co postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a więc w dacie, kiedy postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia nie było jeszcze prawomocne. Nałożony zatem tytuł wykonawczy przez Wójta świadczy o uznaniu siebie za organ egzekucyjny uprawniony do wyegzekwowania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Wobec powyższego, uznać należało, że organy będące w sporze, nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czego dotyczy wniosek zainteresowanego. Nie można zatem dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić, który organ jest właściwym do rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.