II SA/Op 339/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 września 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2012 r., nr [...], ustalającą na rzecz W. i J. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażem podziemnym oraz na przebudowie (zmianie trasy) sieci c.o., na działce nr A K.m. [...], obręb [...] w [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 23 września 2010 r. W. i J. H. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 6 lokalami mieszkalnymi oraz garażem podziemnym na działce nr A K.m. [...], obręb [...] w [...] wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na działce nr B oraz przyłączem energetycznym na działce nr C.

W wyniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Z. Z., E. i J. M. oraz H. K. i K. J., będący właścicielami garaży posadowionych na sąsiedniej działce nr D, graniczącej z działką W. i J. H., złożyli uwagi i zastrzeżenia do wnioskowanej inwestycji. Kwestionowali zbyt bliską lokalizację zamierzenia inwestycyjnego przy granicy ich działki oraz wykorzystanie jej na potrzeby drogi dojazdowej. Wskazali także na wysoki poziom wód gruntowych i w związku z tym na konieczność sporządzenia stosownej opinii. Zanegowali również konstrukcję dachu zaplanowanego budynku.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Opola ustalił na rzecz W. i J. H. warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Załączniki do decyzji stanowiły: część graficzna warunków i wymagań dotyczących zabudowy, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej.

Na skutek wniesionego odwołania przez E. i J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy oraz nieprawidłowo dopuścił dach płaski na wysokości do 12 m. Organ dodał, że część tekstowa dokonanej analizy pozostaje w sprzeczności z częścią graficzną, na której oznaczono obszar analizowany. W obszarze tym brak jest bowiem wielorodzinnych budynków mieszkalnych z płaskimi dachami, a takie zapisy znalazły się w części tekstowej analizy i w samej decyzji. Jako nieprawidłowe wskazał także objęcie decyzją przebudowę sieci c.o., z uwagi na okoliczność, iż pomimo oznaczenia jej na mapie, nie została wymieniona we wniosku.

Pełnomocnik wnioskodawców wniósł do organu pierwszej instancji pismo z dnia 2 sierpnia 2011 r., w którym wskazał, że planowana inwestycja swym zakresem obejmuje również przebudowę (zmianę trasy przebiegu) sieci c.o., na działce inwestora nr A.

Z kolei, Z. Z. pismami z dnia 11 i 16 sierpnia 2011 r. przedstawił swoje uwagi i zastrzeżenia do sporządzonej przez wnioskodawców analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zwrócił się do organu o pisemne wyjaśnienie w tej materii.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 22 września 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola ustalił dla wnioskodawców warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 6 lokalami mieszkalnymi oraz garażem podziemnym, a także na przebudowie (zmianie trasy) sieci c.o.

Decyzję tę uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 19 grudnia 2011 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na wadliwości analizy urbanistycznej, przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588) – zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 sierpnia 2003 r. Organ zaakcentował również zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późń. zm.), zwanej dalej ustawą. Wskazał na konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, tak by nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce zabudowy już istniejącej. Zwrócił także uwagę na to, że część graficzna wniosku nie zawiera oznaczenia granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, o czym stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

W wyniku wezwania organu pierwszej instancji pełnomocnik inwestorów, przy piśmie z dnia 20 marca 2012 r., przesłał załącznik graficzny z zaznaczonym zakresem oddziaływania inwestycji. W piśmie tym dokonał również zmiany zakresu inwestycji wskazując, że obejmować ona będzie budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (bez określenia docelowej ilości lokali) wraz z garażem podziemnym, a także zmianę trasy przebiegu (przebudowę) sieci c.o., na terenie jego działki nr A, km [...], obręb [...] w [...].

W kolejnym, trzecim etapie postępowania, Prezydent Miasta Opola wydał decyzję w dniu 10 maja 2012 r., nr [...], którą ustalił dla W. i J. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, a także na przebudowie (zmianie trasy) sieci c.o. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy. Określając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, organ wyznaczył - równolegle do ul. [...] - nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Określił wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 30% oraz szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] wynoszącą od 14,5m do 21,5m. Wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić powinna od 7m do 7,5m. W zakresie geometrii dachu postanowił, iż dach powinien być stromy wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 40° do 55°, z kalenicą usytuowaną dowolnie na wysokości nie przekraczającej 12,5m. Jednocześnie organ dopuścił zastosowanie dachu płaskiego usytuowanego na wysokości do 12m, pod warunkiem zachowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ustalonym wyżej, co wiąże się z wymogiem cofnięcia kondygnacji wyższych usytuowanych ponad tym poziomem o min. 2 m względem płaszczyzny elewacji frontowej. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał m.in. na istniejący dostęp do drogi poprzez działkę nr C, na której ustanowiono służebność przejazdu do działki nr A oraz na konieczność przewidzenia miejsc parkingowych w minimalnej ilości 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny na terenie objętym decyzją. Organ uznał podając, że dla terenu inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego - iż planowane przedsięwzięcie budowlane spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazał, że w wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze analizowanym ustalono, iż działka nr A usytuowana jest w głębi zabudowy w stosunku do ul. [...], z której odbywa się wjazd na tę działkę, a jej kształt jest nieregularny, co utrudnia jednoznaczne określenie szerokości frontu działki nr A. W związku z tym przyjęto szerokość frontu działki (terenu inwestycji) jako całkowitą jej szerokość (mierzoną w skrajnych punktach) od strony ul. [...] (ze względu na odbywający się z tej ulicy wjazd na działkę). Tak określona szerokość wynosi ok. 31 m, natomiast granica obszaru analizowanego - wyznaczona jako nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu dz. nr A - mierzona od granicy działki objętej wnioskiem wynosi nie mniej niż 93m. Przedstawiając charakterystykę istniejącej zabudowy organ wskazał, że w granicach analizowanego obszaru jest zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak i jednorodzinna. Występują również usługi handlu (zlokalizowane głównie w parterach budynków mieszkalnych) i usługi oświaty (przedszkole). Zabudowa na tym obszarze jest zróżnicowana pod względem architektonicznym i kubaturowym. Obok wolnostojących budynków krytych wysokim dachem spadzistym (które stanowią najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji) występują wielokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne kryte dachem płaskim. Z kolei, tereny nie zabudowane użytkowane są jako ogródki działkowe. Najbliższe sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy (od strony ul. [...]) stanowić będzie budynek garażowy (zespół garaży), wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze oraz budynek przedszkola (nr [...]). Przedstawiając uzasadnienie dla ustalonych gabarytów i cech zabudowy organ odwołał się do wyników przeprowadzonej w sprawie analizy, przedstawionej w postaci tekstowej i graficznej, które stanowią załączniki do decyzji. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów organ zaznaczył, że przepisy nie stawiają wymogu, aby analiza zawierała wyliczenia matematyczne. Jednakże sporządzana w tej sprawie analiza opisuje sposób wyliczania poszczególnych parametrów i przedstawia poszczególne wymiary każdego budynku, co umożliwia dokonanie prostych wyliczeń matematycznych w razie konieczności sprawdzenia jej wyników. Organ wyjaśnił, zwracając uwagę na zamierzenie inwestycyjne, że przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów dla tego budynku nie można całkowicie pominąć istniejących na analizowanym obszarze budynków wielorodzinnych nr [...] i [...]. W celu zachowania ładu przestrzennego w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, nie brano wprawdzie ich pod uwagę przy ustalaniu maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy (a jedynie najbliższe budynki), jednak nie można tych budynków pominąć przy ustalaniu dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej (gdyż chodzi o zabudowę wielorodzinną), a jednocześnie brać pod uwagę zabudowę jednorodzinną występującą w granicach analizy. W związku z tym, przy ustalaniu tego parametru wzięto pod uwagę szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizy i wyliczono średnią. Natomiast przy ustalaniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki brano pod uwagę w głównej mierze nieruchomości położone w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, przy ul. [...], dla których parametr ten wynosi ok. 30%. Odnośnie zarzutu, że projektowana inwestycja nie była uzgadniana z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Opolu organ wskazał, że na wnioskowanym terenie nie ma prawnego wymogu takich konsultacji, gdyż nie jest on chroniony pod względem konserwatorskim. Ponadto organ uznał, że interesy stron można pogodzić przy zachowaniu warunków, które ujęto w decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Z. Zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez nieprawidłowe określenie we wniosku inwestora obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać;

- art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 5-8 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003r., poprzez błędne wskazanie analizowanych budynków, na podstawie których określono wskaźniki urbanistyczne i architektoniczne dla wnioskowanej inwestycji, a przez to nierzetelne przeprowadzenie analizy cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy oraz w konsekwencji błędne ustalenie wskaźników urbanistycznych i architektonicznych dla nowej zabudowy;

- art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać nie może być zawężony tylko do obszaru działki nr A. Uznał, że w zakresie obszaru oddziaływania część opisowa wniosku różni się od częścią graficznej, a ponadto wnioskodawca błędnie określił granicę obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r. przyjął, że dla działki nr A jej front stanowi prosta równoległa do ul. [...] na jej granicy oraz granicy działki C. W ocenie odwołującego, szerokość frontu działki nr A wynosi ok. 4 m. Podniósł także, że wyznaczony obszar analizy powinien obejmować przede wszystkim sąsiednie budynki mieszkalne, tj. nr: [...], [...], [...] i [...] oraz dwa przedszkola nr [...] i [...], tj. wg. § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zakwestionował przyjętą przez organ trzykrotną całkowitą szerokość wnioskowanej pod zabudowę działki, tj. 93m. Dokonując zestawienia parametrów i gabarytów zabudowy (przyjmowanych w poprzednich decyzjach oraz zaskarżonej) uznał, że wskaźnik powierzchni zabudowy został przez organ celowo zawyżony do 30%. Minimalny wskaźnik winien wynosić tylko 6% czyli średnio - poniżej 19%, a dla działek nr C i nr B znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr A wskaźnik ten wynosi odpowiednio 19,3% i 8%, co średnio stanowi ok. 14%. Analiza organu w tej sprawie stanowi natomiast wyłącznie "alibi" dla przyzwolenia na realizację inwestycji bez zachowania ładu przestrzennego i zasad dobrego sąsiedztwa. Przedstawił własną analizę cech i parametrów zabudowy akcentując, iż dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr A należało ustalić: wskaźnik intensywności zabudowy max. do 19%; szerokość elewacji frontowej od 10m do 15m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4,5m do 7m; geometrię dachu - dach spadzisty o symetrycznym układzie połaci dachowych, o kątach nachylenia 40-55°, o kalenicy sytuowanej dowolnie na wysokości nie przekraczającej 11m. Przywołał również podane wielkości z wniosku inwestorów. Oceniając wskaźniki oraz parametry stwierdził, że zamierzenie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego i nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem budynek nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Doszło również do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 z późń. zm.), gdyż planowany budynek jest sytuowany w obrębie [...] stanowiącego zabytkowy zespół zabudowy z lat trzydziestych XX wieku, wpisany do gminnej ewidencji zabytków wraz z licznymi budynkami mieszkalnymi.

Odwołanie od decyzji z dnia 10 maja 2012 r. wniosła również K. J.. Postanowieniem z dnia 25 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania Z. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 września 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr A, mająca nieregularny kształt, usytuowana jest w głębi zabudowy w stosunku do ul. [...] i nie przylega do żadnej drogi. Granicząc z działkami nr: B, D, C ma zapewniony dostęp do drogi przez ustanowioną służebność drogi na działce nr C. Działka nr C nie stanowi jednak drogi i nie wydzielono z niej pasa drożnego, jako odrębnej działki, wobec czego nie można przyjąć, że front działki stanowi jej fragment o szerokości ok. 4m, przylegający do działki nr C. Dlatego do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości ok. 93 m, przyjęto całą szerokość wnioskowanej działki (ok. 31 m), co daje wymagane minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Nawiązując do regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Kolegium stwierdziło, że pojęcie działki sąsiedniej ma szeroki zakres, a wskazany przepis nie odnosi się wyłącznie do ładu przestrzennego pomiędzy najbliżej sąsiadującymi działkami. Wyjaśniło także, że spojrzenie przestrzenne wymaga szerszej perspektywy, która w tej sprawie winna uwzględniać formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie ulicy, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bezpośrednio z tą działką niegraniczących. Wskazując, że w granicach obszaru analizowanego zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz występują usługi handlu i oświaty (przedszkole), organ uznał, że nie ma żadnych wątpliwości co do spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji. Stwierdził ponadto, że ustalona w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...] pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Uznając za prawidłowe również ustalenie powierzchni nowej zabudowy na poziomie 30% Kolegium wyjaśniło, w oparciu o § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, że z analizy urbanistycznej wynika, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie 11,0% do 30,3%. Wprawdzie między częścią tekstową i graficzną analizy istnieje rozbieżność w zakresie określenia wskaźnika minimalnego, który w części tekstowej wynosi 11,0%, natomiast w części graficznej - 6%, niemniej jednak nie ma to istotnego znaczenia. Organ pierwszej instancji nie skorzystał bowiem z regulacji prawnej dotyczącej średniego wskaźnika i ustalił go na poziomie do 30% uwzględniając fakt, że teren analizowany stanowi dość zwartą zabudowę miejską o zróżnicowanej powierzchni zabudowy i słusznie wskazując, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości o powierzchni zabudowy osiągającej ok. 30%. Podkreślił, że budowa planowana jest na niewielkim terenie, a wnioskowany budynek będzie schowany za budynkami usytuowanymi bezpośrednio przy ulicy. W ocenie Kolegium, ustalając szerokość elewacji frontowej budynku od strony ul. [...] organ pierwszej instancji uwzględnił natomiast wymogi § 6 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ odwoławczy wskazał na zapisy § 7 rozporządzenia i uznał, że nie można zgodzić się z organem pierwszej instancji, że w rozpatrywanym przypadku istnieją dwa sposoby wyznaczenia tego wskaźnika, poprzez przeniesienie odpowiedniej wysokości z najbliższego budynku nr [...] (budynek przedszkola), bądź budynku nr [...], za którym ma być usytuowany projektowany budynek. Ustalono bowiem w oparciu o wyniki analizy, że wysokość ta w najbliższym sąsiedztwie urbanistycznym (§ 7 ust. 4) waha się w przedziale od 7,0 m - 7,5 m, co było wystarczające dla dokonanych ustaleń. W kwestii określonej przez organ pierwszej instancji geometrii dachu Kolegium stwierdziło z kolei, że sporządzona analiza potwierdza zasadność dokonanych ustaleń w tym zakresie. Dodatkowo wskazało również na to, że wnioskowana działka nie jest objęta żadną formą ochrony zabytków i nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków, ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. Z., w której powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo podniósł, że obszar analizowany dla działki nr A wyznaczony został z naruszeniem § 3 rozporządzenia. Powinien on obejmować działki nr E, F, G, H oraz nr I i nie powinny się w nim znaleźć tzw. budynki rotacyjne o nr J i K oraz wieżowiec po drugiej stronie ul. [...] (nr [...]), które nie powinny być podawane jako przykład zabudowy wielorodzinnej z dachami płaskimi oraz przy określaniu szerokości elewacji frontowej. Ponadto wskazał, że upłynął dwuletni termin ważności dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dotyczących: warunków technicznego przyłączenia węzła ciepłowniczego do sieci ciepłowniczej, warunków technicznych dostawy wody i odbioru ścieków bytowych oraz warunków przyłączenia do energetycznej sieci rozdzielczej. Wniósł także o powołanie niezależnego rzeczoznawcy z dziedziny prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 5 listopada 2013 r., skarżący przedłożył do akt sprawy kserokopię pierwszej strony decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 maja 2012 r., nr [...]. Wskazał, że decyzją tą dla tych samym inwestorów i dla tej samej działki ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uznał, że dwie decyzje nie mogą być wydane dla jednej działki i dlatego jedna z nich powinna zostać wyeliminowana. Wskazał również, że przedłożone do wniosku mapy, które stanowiły podstawę analizy w dacie wydania zaskarżonej decyzji były nieaktualne, bowiem dokonano podziału, scalenia i wydzielenia działek, nadając działkom nowe numery. Zmiany te dotyczyły między innymi działek nr L, Ł i B. W związku z tym analiza, która była podstawą do wydania decyzji, jest nieaktualna.

Na rozprawie, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd postanowił o oddaleniu wniosku dowodowego strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Z istoty kontroli natomiast wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęte akty nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie.

W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 września 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażem podziemnym oraz na przebudowie (zmianie trasy) sieci c.o., na działce ew. nr A K.m. [...], obręb [...] w [...].

Nie jest sporne w tej sprawie, że dla obszaru zamierzonej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego w takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późń. zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełniania warunków w nim wymienionych, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei, szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), zwane nadal rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego przez Z. Z. stanowiły przywołane wyżej akty.

Mając natomiast na uwadze argumenty skargi stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego dotyczą z jednej strony - naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a z drugiej - naruszenia prawa materialnego w przedmiocie obszaru analizowanego i jego granic, frontu działki, a w szczególności przepisu § 2 ust. 5, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu, jest on kompletny, a poczynione ostatecznie ustalenia znajdują w nim odzwierciedlenie. Również dokonana przez oba organy orzekające ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy i rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 K.p.a.).

Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, jest w pierwszej kolejności dokonanie m.in. oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymóg spełnienia warunku z przywołanego przepisu, to realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie ogranicza się tylko do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 (opubl. LEX nr 320109) wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza to jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy (...), uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowanie zamierzenia inwestycyjnego sprzecznego z dotychczasową funkcją terenu (zabudową) może stanowić podstawę do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie bowiem przyjmuje się zgodnie, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329; z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665; z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ prawidło, tj. zgodnie z § 3 rozporządzenia, wyznaczył obszar analizowany i właściwie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Objęta wnioskiem działka inwestorów nr A posiada nieregularny kształt, usytuowana jest w głębi zabudowy w stosunku do ul. [...], nie przylega do żadnej drogi, graniczy z działkami nr: B,D,C i ma zapewniony dostęp do drogi (ul. [...]) przez ustanowioną służebność drogi na działce nr C (zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym). Dlatego wyprzedzająco w tym miejscu zgodzić się trzeba z organem, że sporna działka inwestorów ma dostęp faktyczny i prawny do ul. [...], a zatem spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustaw. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, może być bowiem zapewniony przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., II OSK 1625/09, LEX nr 746693). Słusznie organy zwróciły uwagę na okoliczność, iż na obciążonej służebnością działce nr C, zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym, stanowiącej m.in. współwłasność skarżącego, nie wydzielono pasa drożnego lub działki jako drogi, w tym do przejazdu na sporną działkę.

W tak specyficznej sytuacji, aby ustalić obszar analizowany (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) organ przyjął szerokość frontu działki nr A (terenu inwestycji), jako szerokość tej działki (mierzona w skrajnych punktach) od strony ul. [...] (ze względu na odbywający się z tej ulicy wjazd). Tak określona szerokość wynosi ok. 31m, co na zasadzie § 3 rozporządzenia skutkowało wyznaczeniem granic obszaru analizowanego w odległości ok. 93m, czyli przy zachowaniu wymaganej odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu, jednak nie niższej niż 50m. Granice obszaru nie ograniczają się do działki inwestora, jak podnosi skarżący. Organ wyjaśnił dostatecznie tę okoliczność, wskazując jednocześnie, iż nie zasługiwał na uwzględnienie pogląd skarżącego, że front spornej działki nr A stanowi tylko jej fragment o szerokości ok. 4m, przylegający do działki nr C. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 2 pkt 5 w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia należało uznać za bezzasadny. Jedynie odnotować można, że na tym etapie postępowania administracyjnego i w ustalonym stanie faktycznym, brak jest podstaw do określenia szerokości wjazdu, w tym możliwości poruszania się pojazdów w trakcie budowy. Służebność drogi na działce nr C ustanowiona została dla umożliwienia przejazdu i przechodu w kierunku ul. [...] dla działki nr A i uwzględniona została - jak już wyżej wskazano - w kontekście dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i biorąc pod uwagę funkcję zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich - w szerokim znaczeniu tego pojęcia - prawidłowo ustalił, co szczegółowo ujął w motywach rozstrzygnięcia, że zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne nie godzi w zastany stan faktyczny na tym terenie.

Nie można przyznać racji skarżącemu, że analizie urbanistycznej powinny podlegać wyłącznie najbliżej położone budynki, bowiem jak już wspominano wyżej, pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, również z uwagi na spojrzenie przestrzenne, które wymaga szerszej perspektywy.

Podzielić należy stanowisko obu organów orzekających, że zamierzona inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny - stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Na terenie tym występują również usługi handlu, zlokalizowane głównie w parterach budynków mieszkalnych oraz usługi oświaty (przedszkole). Z lektury akt administracyjnych, a w szczególności z analizy funkcji obszaru analizowanego wynika, że nakaz kontynuacji zabudowy pod względem funkcji został zachowany.

Również w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, trudno doszukać się braku kontynuacji, czy wręcz sprzeczności. W niniejszej sprawie organy bowiem wykazały, że ze sporządzonej analizy wynika, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego jest możliwa przy zachowaniu określonych wymogów i warunków, które pozwolą na zachowanie harmonijnych relacji przestrzennych w analizowanym terenie. Ustalona linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...] (usytuowanego również w głębi zabudowy w stosunku do tej ulicy) pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Prawidłowo wyznaczył organ wskaźnik wielkości powierzchni, uzasadniając przyjętą wielkość w świetle wymogów z § 5 rozporządzenia. Organ uwzględnił także okoliczność, że teren analizowany stanowi dość zwartą zabudowę miejską o zróżnicowanej powierzchni zabudowy. Słusznie też wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości o powierzchni zabudowy osiągającej ok. 30%. Uwzględniając wymogi § 6 ust. 1 rozporządzenia ustalił od 14,5m do 21,5m (przy średniej na poziomie 17,8m) szerokość elewacji frontowej budynku od strony ul. [...]. Określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (7,0 - 7,5m), przywołując regulację z § 7 rozporządzenia w nawiązaniu do wyników analizy. Na zasadzie § 8 rozporządzenia organ określił nie tylko geometrię dachu, ale również pozostałe parametry wymagane tym przepisem, które zostały szczegółowo opisane przez organ w decyzji. Zasadność ustaleń w tym zakresie potwierdza sporządzona analiza.

Powyższe uzasadnia, że Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącego wskazującego na naruszenie przez organy orzekające wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie można bowiem przyjąć, że w sposób niewłaściwy lub dowolnie określono parametry, o których mowa w rozporządzeniu. Podkreślić trzeba, że podane parametry w decyzji o warunkach zabudowy są wielkościami (wartościami) granicznymi, a ich faktyczna wielkość zostanie określona dopiero w projekcie budowlanym, który musi spełniać poszczególne warunki techniczne wynikające z prawa budowlanego.

Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że w decyzjach prawidłowo przyjęto, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym w osnowie decyzji zawarte zostały szczegółowe warunki w zakresie infrastruktury technicznej. W art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy określono, iż koniecznym warunkiem wydania decyzji jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ustępie 5 art. 61 określono, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zasadnie zatem przyjęto w tej sprawie, że działka nr A znajduje się na terenie w pełni uzbrojonym i uzbrojenie to jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący upatruje naruszenia prawa w fakcie upływu ważności zezwoleń (deklaracji) dołączonych do wniosku, w tym na podłączenie energii do planowanej inwestycji. Kwestia ważności tych dokumentów (deklaracji) nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów (zob. wyrok NSA z 22 października 2009 r., II OSK 1642/08, LEX nr 573590). Ponadto zauważyć należy, że ze wszystkich przedstawionych dokumentów pochodzących od jednostek, które świadczą usługi dostawy wody, ciepła, energii elektrycznej, wynika możliwość zawarcia w przyszłości stosownych umów. Dostrzec też trzeba, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji inwestor wprawdzie nie dysponował aktualnymi (przyrzeczonymi) warunkami dostawy energii elektrycznej (przyrzeczenie było ważne do 23 lipca 2012 r.), jednakże były one ważne w czasie trwania całego (trzykrotnego) postępowania oraz w czasie sporządzenia projektu niniejszej decyzji, a ta okoliczność, jak było powiedziane wyżej, nie dyskwalifikuje zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wspomnieć można, że NSA w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 467/09, przyjął, że "w sytuacji gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy, to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością" (opubl. LEX nr 597617).

Ponadto, również zarzut skarżącego podniesiony na rozprawie, że organ dokonał analizy na nieaktualnych mapach dołączonych do wniosku, w ocenie Sądu, należało uznać za bezzasadny. W aktach administracyjnych znajduje się aktualna kopia mapy zasadniczej, wydana przez uprawniony do tego organ – Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu, z podpisem J. R. z up. Prezydenta Miasta, z dnia 8 sierpnia 2011 r. Mapa ta jest zgodna z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i jako dokument urzędowy stanowi dowód w niniejszej sprawie, a zatem jest wiarygodna. Sąd zauważa, że wprawdzie mapa zawiera adnotację, że nie może służyć dla celów projektowych, jednakże nie ma to dla niniejszej sprawy znaczenia i nie dyskwalifikuje jej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, bowiem w tym postępowaniu niczego się nie projektuje, a dla celów projektowych (projektu budowlanego) służą zupełnie inne mapy w następnym etapie przygotowania inwestycji. W świetle powyższego, zawarta w aktach sprawy, kwestionowana przez skarżącego kopia mapy zasadniczej, spełnia wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Inwestor przedstawił mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie można z tego powodu zarzucić organowi, że orzekał w oparciu o nieaktualną mapę.

Na rozprawie skarżący podniósł także, że dla tych samych wnioskodawców (inwestorów) i dla tej samej działki, tj. nr A, organ pierwszej instancji w dniu 15 maja 2012 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego i w związku z tym wniósł o wyeliminowanie jednej z tych decyzji. Żądanie skarżącego należało uznać za bezzasadne. Zasygnalizować w tej materii trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - w tym wstępnym etapie procesu inwestycyjnego - nie nakłada na adresata decyzji obowiązku przystąpienia do realizacji wskazanego w niej zamierzenia inwestycyjnego, ani nie wymaga jej wyeliminowania w przypadku wydawania kolejnej decyzji o innej treści. Dla tej samej działki, z wniosku tych samych potencjalnych inwestorów mogą być wydane dwie decyzje o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego (budynku wielorodzinnego bądź jednorodzinnego), ale tylko w tych przypadkach, gdy zamiar spełniać będzie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 października 2009 r., II SA/Sz 260/09, LEX nr 573854).

Zaznaczyć też trzeba, że zgłoszony przez skarżącego wniosek o powołanie rzeczoznawcy z dziedziny prawa budowlanego, został przez Sąd oddalony, bowiem w tej sprawie nie zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Reasumując, w ocenie Sadu nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego ani do naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, dlatego też z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku.