II SA/Gl 1139/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania warsztatu stolarskiego na myjnię samochodową "A" na parceli nr "1" położonej przy ul. [...] w T.

Pismem z dnia [...]r. R. i B. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania powołując się na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zdaniem wnioskodawców okolicznością taką jest fakt, że inwestor nie przywrócił poprzedniego sposobu użytkowania, bowiem w jednej ze ścian pozostawił drzwi garażowe, ponadto na nieruchomości położono kostkę brukową i wyremontowano wiatę. Strona podniosła, że o okolicznościach tych dowiedziała się dopiero w dniu [...]r. przeglądając akta sprawy.

Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 149 § 3 i § 4 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w T. z dnia [...]r., z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że R. i B. G. byli stroną postępowania, które zostało zakończone decyzją z dnia [...]r., zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i pouczeni o możliwości zapoznania się z aktami. Otrzymali również odpis decyzji w której opisane zostały wszystkie okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik R. i B. G. zarzucając błędną interpretację treści art.148 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dzień otrzymania decyzji jest dniem w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem odwołujących się o okolicznościach tych nie mogli dowiedzieć się z treści doręczonej im decyzji. Dopiero analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ujawniła nowe okoliczności faktyczne, które pozwoliły wystąpić z przedmiotowym wnioskiem o wznowienie.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji opisał stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące przesłanek wznowienia postępowania. Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stwierdził, że strona może złożyć taki wniosek w terminie miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a nie potencjalnie mogła się dowiedzieć. Nadto wskazał, że z akt sprawy wynika, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania, PINB wiedział o robotach budowlanych jakie zostały wykonane, w tym o drzwiach garażowych, kostce brukowej oraz wiacie. Potwierdza to również zdaniem organu fakt przeprowadzonych bezpośrednio przed wydaniem decyzji oględzin w terenie. Natomiast w stosunku do wiaty jest prowadzone odrębne postępowanie. Zatem w ocenie organu w niniejszej sprawie nie może być mowy o nowych okolicznościach, które nie były znane organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli R. i B. G.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po zapoznaniu się z motywami skargi postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 54 § 3 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w ramach autokontroli, uchylił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...]r. oraz postanowienie PINB w T. z dnia [...]r. W treści uzasadnienia organ powtórzył treść przepisów dotyczących wznowienia postępowania oraz zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania. Nadto odnosząc się do podnoszonych w treści zażalenia twierdzeń dotyczących momentu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania stwierdził, że istotny jest moment gdy strona o tej okoliczności się dowiedziała, a nie moment kiedy potencjalnie mogła się dowiedzieć. Ponadto stwierdził, że wydając uchylone postanowienie dokonał nie tylko badania czy wniosek o wznowienie postępowania był oparty na którejś z przesłanek wymienionych w art.145§1 k.p.a., ale dokonał również badania rzeczywistego wystąpienia tejże przesłanki w danej sprawie, czym wykroczył poza zakres badanej w postępowaniu zażaleniowym sprawy.

Po wydaniu postanowienia w trybie autokontroli R. i B. G. cofnęli wniesioną skargę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 maja 2013r. sygn. akt II SA/Gl 692/13 umorzył postępowanie sądowoadministarcyjne.

Natomiast skargę na rozstrzygnięcie autokontrolne [...]WINB z dnia [...]r. wniósł pełnomocnik U. K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. :

- art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., podczas gdy przepis ten stanowi samodzielną podstawę i nie upoważnia do sięgania do przepisów dotyczących rozstrzygnięć organu II instancji,

- art.138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia organu I instancji podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy,

- art.54 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie w trybie autokontroli postanowienia , które prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowego rozstrzygnięcia,

- art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. oraz art.8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie z jakich przyczyn została uchylone postanowienie organu I instancji, oraz zaniechania uzasadnienia podstawy prawnej i powodów uchylenia postanowień obu instancji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że ponieważ art. 54 § 3 k.p.a. nie wskazuje jakiej treści rozstrzygnięcie organ winien wydać, pomocniczo stosuje się art. 138 k.p.a. W odniesieniu do decyzji organu I instancji stwierdził, że nie uznaje za zasadne odmówienia wznowienia postępowania z powodu niezachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto zbadania wymaga wystąpienie pozostałych przesłanek wznowieniowych, co powinien zrobić organ I instancji. Za zasadne uznał również zbadanie rzeczywistego wystąpienia przesłanki wznowieniowej w ramach wszczętego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w wyznaczonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym wniesioną skargę uznać należało za zasadną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11 oraz postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 2108/11, LEX nr 984626).

Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10).

O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II OSK 811/10, LEX nr 1081915 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt I SA/Po 96/12, LEX nr 1145320).

Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy nie polega na wydaniu postanowienia kolejny raz rozstrzygającego sprawę, lecz na wydaniu rozstrzygnięcia wobec postanowienia zaskarżonego. Kolejny raz rozstrzyganie sprawy w wyniku uwzględnienia skargi oznaczałoby bowiem wydanie drugiego postanowienia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdy tymczasem postępowanie administracyjne zgodnie z art.15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Przy wydawaniu orzeczenia w trybie autokontroli organ odwoławczy jest związany zarzutami skargi, dlatego nie jest uprawniony do jednoczesnego rozpatrywania zarzutów odwołania. Organ odwoławczy w postępowaniu autokontrolnym nie uzyskuje bowiem uprawnień sądu administracyjnego, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji lub jej uchylenie przez organ odwoławczy w decyzji autokontrolnej oznacza rozpatrzenie odwołania w trybie do tego niewłaściwym ( por. wyrok NSA z dnia 13 marzec 2013r., sygn. akt I OSK 404/11, LEX nr 1136700). Skarga z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. może stać się impulsem do skorygowania przez organ własnej, zaskarżonej decyzji i tym samym odciążenia sądu administracyjnego. Nie może to jednak prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może to otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, ponieważ wybór drogi postępowania sądowoadministracyjnego przez wniesienie skargi możliwość taką wyeliminował ( por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwiec 2011r., sygn. akt I OZ 436/11, LEX nr 1082885 ). Wskazać należy, że ustawodawca w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ograniczył się do określenia "uwzględnienia skargi", jak to ma miejsce w przypadku art. 145 § 1 p.p.s.a., ale stwierdził, że organ, którego działalność lub bezczynność zaskarżono, może "uwzględnić skargę w całości". Ratio legis instytucji autokontroli polega zatem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie przysługują sądowi z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 166). Celem autokontroli jest bowiem to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 328 i 333, a także postanowienie NSA z dnia 20 września 2012r., sygn. akt II GSK 1416/12, LEX nr 1282278 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 stycznia 2008 r. o sygn. akt I SA/Wa 1779/07 oraz z dnia 30 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 252/08 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania, zaś dokonując takiej autokontroli organ nie jest przy tym związany granicami skargi (zob. T. Woś, op. cit., s. 326 - 327). Bez wątpienia dokonywana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny kontrolując wspomniane rozstrzygnięcie. Oznacza to, że dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza tym samym, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Takie stwierdzenie - wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem - musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie autokontrolnym.

Omawiany przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunku tego zaskarżone postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie spełnia. W sytuacji, gdy organ w trybie autokontroli uchyla swoje wcześniejsze postanowienie, nie wypowiadając się wprost odnośnie okoliczności określonych w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., należałoby przyjąć, że organ uznał, iż jego wcześniejsze działanie nie było obarczone brakiem podstawy prawnej albo działaniem z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże brak wymaganego art. 54 § 3 p.p.s.a. wyrzeczenia w tym przedmiocie powoduje, że decyzja już tylko z tego powodu musiała ulec uchyleniu ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, LEX nr 1235530 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Bk 109/12, ST 2013/1/161).

Wymaga również podkreślenia, że zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art.11 k.p.a., organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana w sytuacji, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, a w szczególności tych, które stanowią element rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazanych wymogów nie spełnia. Samo stwierdzenie, że przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia było wyjście poza zakres badanej w postępowaniu zażaleniowym sprawy nie jest wystarczające. Istotne natomiast okoliczności, stanowiące podstawę wydania rozstrzygnięcia w ramach autokontroli, nie znalazły się w treści uzasadnienia. W aktach brak jest również odpisu skargi, a organ w żaden sposób nie odniósł się do jej treści w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie wiadomo zatem czy [...]WINB uwzględnił skargę w całości i z jakich powodów, czy też niezależnie od treści zarzutów skargi postanowił skorygować błędne rozstrzygnięcie wykorzystując w tym celu przepis art.54 § 3 p.p.s.a. Nie uzasadnił również na jakiej podstawie prawnej i z jakiego powodu uchylił postanowienie organu I instancji. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają natomiast wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. W ocenie składu orzekającego odpowiedź na skargę nie może zastępować, czy też służyć uzupełnieniu uzasadnienia postanowienia. Powszechnie przyjmuje się, że celem odpowiedzi na skargę jest odniesienie się organu do zarzutów skargi, nie zaś naprawianie popełnionych przez organ wadliwości w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. II GSK 586/09, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt III SA/Wa 1822/10, LEX nr 994949 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Ke 652/12, LEX nr 1240882).

W wyniku uchylenia postanowienia [...]WINB z dnia [...]r. wydanego w trybie autokontroli w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie [...]WINB z dnia [...]r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w T. z dnia [...]r. o odmowie wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne ponowne przeprowadzenie postępowania autokontrolnego i wydanie kolejnej decyzji w tym trybie, albowiem jak wcześniej już wyjaśniono warunkiem wydania takiej decyzji jest uwzględnienie skargi. Tymczasem w niniejszej sprawie skarga B. i R. G. została w dniu [...]r. skutecznie cofnięta, a postępowanie w tym zakresie prawomocnie umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2013r. sygn. akt II SA/Gl 692/13., tym samym brak jest warunków do wydania postanowienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461 ).