I OSK 2265/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Komitetu O. w Szczecinie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej określenia daty zwolnienia policjanta T. I. ze służby i ustalił datę zwolnienia na dzień 30 czerwca 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny.

Decyzja organu II instancji została doręczona pełnomocnikowi policjanta w dniu [...] czerwca 2012 r. Na decyzję tę wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 542/12.

W dniu 7 marca 2013 r. Komitet O. w Szczecinie, dalej skarżący, nadał w urzędzie pocztowym na adres Sądu skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu podał, że w dniu 29 maja 2009 r., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., zażądał od organu I instancji dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Podniósł, że pomimo dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały mu doręczone. Wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez policjanta, jako przedwczesnej, bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały doręczone skarżącemu, a zatem nie weszły do obrotu prawnego i nie mogą być przedmiotem zaskarżenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę w motywach postanowienia przytoczył brzmienie art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którymi skargę wnosi się, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. wskazuje zatem, że termin do wniesienia skargi jest zachowany wyłącznie w sytuacji wniesienia skargi w terminie ustawowym do organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 83 § 2 p.p.s.a w przypadku gdy ostatni dzień terminu dokonania czynności przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, to za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. O zachowaniu określonego w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas bądź data nadania skargi w polskiej placówce pocztowej na adres właściwego organu administracji publicznej, bądź data jej osobistego złożenia w tym organie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Postanowienie w tym przedmiocie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Sąd zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarżący który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia zaskarżonego aktu innej stronie tego postępowania. Natomiast, jeżeli decyzja ostateczna została doręczona kilku stronom to należy przyjąć, że 30 - dniowy termin do złożenia skargi upływa dla strony, której decyzji nie doręczono, z dniem upływu terminu dla strony, której najpóźniej została decyzja doręczona (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 507/10; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 48/06 i postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gdańsku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 410/11; w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1151/10; w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 210/10). Sąd podniósł, że zasadności tego poglądu należy upatrywać przede wszystkim w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej (art. 16 § 1 w związku z art. 110 k.p.a.). Zatem, skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że wywołuje ona skutki prawne w związku z jej wejściem do obrotu prawnego wobec wszystkich uczestników postępowania, także tych, którzy nie brali w nim udziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2510/10).

Z akt administracyjnych sprawy – Sąd podał - wynika, że decyzja organu II instancji z dnia 13 czerwca 2012 r. została doręczona w dniu 15 czerwca 2012 r. pełnomocnikowi policjanta zwolnionego ze służby, nie została natomiast doręczona skarżącemu. Zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi przez skarżącego rozpoczął bieg od dnia 16 czerwca 2012 r. i upłynął w dniu 16 lipca 2012 r. (poniedziałek). Stąd, skarga nie została wniesiona we wskazanym wyżej ustawowym terminie. Została bowiem nadana w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu w dniu 7 marca 2013 r., to jest po upływie terminu do jej wniesienia.

Na marginesie Sąd podał, że skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Nadto, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, może wystąpić z wnioskiem do organu administracji publicznej o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dlatego na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Komitet Obrony P. w Szczecinie reprezentowany przez adwokata L. L. zaskarżył powyższe postanowienie w całości.

Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że skarga z dnia 7 marca 2013 r. została wniesiona po upływie wymaganego terminu.

Wobec powyższego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył treść art. 53 § 1 p.p.s.a., który określa termin do wniesienia skargi. Skarżący podniósł, że decyzja organu II instancji, od której przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ogóle nie została doręczona Komitetowi O. W ocenie skarżącego nie może być mowy o upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, bo ten z uwagi na brak doręczenia nie rozpoczął biegu. Skarżący zaznaczył, że określając termin wniesienia skargi, przepis art. 53 § 1 p.p.s.a wyznacza początek jego biegu jedynie w wypadku doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu, nie wskazuje natomiast wprost, od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu, będącemu stroną postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia tego nie doręczono. W ocenie Komitetu niezasadne jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że 30 - dniowy termin do złożenia skargi upływa dla strony, której decyzji nie doręczono z dniem upływu terminu dla strony, której najpóźniej została doręczona decyzja w sprawie. Przyjęcie takiej koncepcji prowadziłoby do pozbawienia jednej ze stron postępowania faktycznej możliwości uczestniczenia w postępowaniu które ją dotyczy. Termin ten powinien być liczony od dnia dowiedzenia się o decyzji przez stronę pominiętą w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący, powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 53 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga do Sądu pierwszej instancji złożona została po upływie wymaganego terminu do jej wniesienia. Zarzut ten jest chybiony, a to z poniższych względów.

W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje zatem, ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie rozpoczyna bieg 30-dniowy termin w sytuacji, gdy decyzja została stronie doręczona. Nie wskazuje natomiast wprost, od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia tego nie doręczono. Pomimo jednak braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ustawowej, uznać należy, iż aktualny w tej kwestii jest pogląd wyrażony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania administracyjnego. O ile z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, chyba że w złożonym w wymaganym terminie wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobni, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 413/97, niepublikowane, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 44541). Nie można natomiast w takiej sytuacji zgodzić się z tezą, iż w stosunku do osoby, której nie doręczono decyzji termin do złożenia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA / Kr 585 / 01, niepublikowany). Takie stanowisko byłoby bowiem sprzeczne z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Według art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Chodzi o doręczenie decyzji adresatom. Decyzja ostateczna wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Kantor Wyd. Zakamycze 2005, s. 188). To wywołanie skutków prawnych polega także na zastosowaniu specjalnej regulacji, dla sytuacji polegającej na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to m.in. spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 579).

Jak już wyżej zasygnalizowano, gdy strona bez własnej winy uchybiła terminowi do wniesienia skargi do sądu, stosownie do art. 86 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminowi procesowemu, gdy strona nie ponosi winy w uchybieniu (por. H. Knysiak - Molczyk, [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 332). Przypomnienie tej możliwości proceduralnej jest o tyle wskazane, że pojawić się może problem konkurencji dwóch środków prawnych: podania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 148 K.p.a.) oraz skargi do sądu administracyjnego wniesionej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 1 oraz art. 86 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, jednak warto zauważyć, że zagadnienie takiej konkurencji normuje przepis art. 56 p.p.s.a.

Podsumowując powyższe uwagi przyjdzie stwierdzić, że strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, gdyż organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi po upływie terminu skutkuje odrzuceniem skargi, chyba ze skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 86 § 1 tej ustawy). Nie uszczupla to prawa strony do obrony swoich interesów, gdyż służy jej nadto prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, w myśl art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na uboczu przypomnieć warto, iż decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia, podlegają na ogólnych zasadach zaskarżeniu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, a więc także w drodze podania o wznowienie postępowania (por. Barbara Adamiak, op. cit. s. 615).

Mając na uwadze powyższe zauważyć przyjdzie, iż w niniejszej sprawie ostatnim terminem, w jakim zaskarżona decyzja doręczona została pełnomocnikowi policjanta, był dzień 15 czerwca 2012 r. Uznać zatem wypada, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 15 lipca 2012 r. Z uwagi na to, że ostatni dzień terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie ostatnim dniem terminu był dzień 16 lipca 2012 r. Skoro zatem skarga wniesiona została w dniu 7 marca 2013 r. (dzień oddania pisma w placówce pocztowej), uznać należy, iż wniesiona została po upływie terminu. Odnotować zaś można, iż skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.