II SA/Ke 803/13

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Ch., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty K.ego z 21 maja 2013 r., sprostowaną postanowieniem z 10 czerwca 2013 r., orzekającą o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] gmina Ch., oznaczaną jako działki nr [...] o pow. 0,3372 ha i nr [...] o pow. 0,3270 ha, które

w wyniku podziału działki nr 420/5 i nr 130/9, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r., wydzielone zostały pod drogę powiatową.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek M. S. Starosta K. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość,

o jakiej wyżej mowa. W toku prowadzonego postępowania M. S. wycofał wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...], wobec czego -

w ocenie organu I instancji - postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za te działki stało się bezprzedmiotowe.

Pismem z 4 czerwca 2013 r. Gmina Ch., reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Ch., złożyła odwołanie od ww. decyzji Starosty K.ego podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości, tj. art. 24 kpa, albowiem Starosta K. stał się uczestnikiem postępowania o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę powiatową i nie może orzekać we własnej sprawie. Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż organ I instancji nie wskazując w podstawie prawnej decyzji, który paragraf art. 105 kpa zastosował, uznał oświadczenie M. S. o wycofaniu wniosku o ustalenie odszkodowania

w stosunku do działek nr [...] i [...] za skuteczne, czym dopuścił się obrazy art. 105 § 2 kpa, bowiem nie wystąpiono do Gminy Ch. o wyrażenie zgody na umorzenie postępowania z wniosku M. S..

Za nieuzasadniony uznał Wojewoda zarzut, iż decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa wskazując, że organ I instancji umarzając postępowanie nie orzekał merytorycznie, tylko w inny sposób zakończył postępowanie. Decyzja taka, w ocenie organu, ma znaczenie czysto procesowe, formalne i kończy sprawę w danej instancji "w inny sposób" niż poprzez jej rozstrzygnięcie co do jej istoty w całości lub części.

Podniesiony zarzut, że Starosta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] , która nie była przedmiotem wniosku M. S. jest zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony, bowiem Starosta K. postanowieniem z 10 czerwca 2013 r. sprostował oczywistą omyłkę zaistniałą w decyzji z 21 maja 2013 r. w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji umarzającej postępowanie

z naruszeniem art. 105 kpa Wojewoda stwierdził, że faktycznie organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, który § tego przepisu zastosował, jednakże cofniecie wniosku przez stronę powoduje umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Wyjaśnił, że skoro wnioskodawca jest dysponentem swojego żądania (wniosku), to do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą wniosek co do jego istoty, może ten wniosek cofnąć w całości lub też

w części. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska wnioskodawcy - w całości lub też w określonej części. Wojewoda wskazał, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a umorzenie postępowania, wobec oświadczenia strony, było w pełni zasadnym.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Gmina Ch. zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając obrazę art. 7, 8, 24 § 1 pkt 1 i pkt 4, art. 24 § 3 i § 4, art. 105 § 2 kpa oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ocenę, że nie zachodziły przesłanki do wyłączenia Starosty K. oraz, że dopuszczalnym było częściowe umorzenie postępowania o odszkodowanie

w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Gmina Ch. wyjaśniła, że jest stroną postępowania z wniosku M. S. o ustalenie odszkodowania i w przypadku uprawomocnienia się decyzji byłaby zobowiązana do wypłacenia odszkodowania, w związku z czym posiada interes prawny w tym, aby decyzja Starosty K. została wydana zgodnie z przepisami kpa,

w szczególności art. 6 i 7 przez organ niepodlegający wyłączeniu.

Skarżący zarzucił, że Starosta K. wszczął i prowadził na wniosek M. S. postępowanie i powinien był rozważyć z urzędu czy nie podlega wyłączeniu

z tego względu, że rozstrzygałby o wysokości odszkodowania należnego od Powiatu K.. W ocenie Gminy Ch. w takiej sytuacji Starosta winien zostać wyłączony od postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.

Ponadto, w ocenie skarżącego, Wojewoda nie dostrzegł, że w toku postępowania Gmina Ch. wystąpiła o wyłączenie Starosty K. od załatwienia sprawy wskazując na powyższe przesłanki, a kwestia ta, w ocenie Gminy, powinna zostać rozstrzygnięta w drodze postanowienia na podstawie art. 24 § 3 kpa przez organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 kpa. Zarzuciła, że Starosta zaniechał przekazania w tym celu wniosku Gminy Ch. Wojewodzie [...]emu.

Gmina Ch. podniosła, iż Wojewoda błędnie ocenił, że w przypadku postępowania w trybie art. 98 § 3 u.g.n. dopuszczalnym było umorzenie postępowania w odniesieniu do części przedmiotu odszkodowania tj. do działek nr [...] i [...].

W ocenie skarżącego z przepisu tego wynika, iż z chwilą złożenia przez właściciela wniosku o odszkodowanie za wydzielone działki, takie odszkodowanie jest niepodzielne i wnioskodawca nie jest uprawniony do dzielenia odszkodowania na części wg własnego uznania, a art. 98 ugn nie przewiduje aby postępowanie mogło toczyć się "na raty" w zależności od tego czy wnioskodawca zechce odszkodowania za jedną czy za trzy czy więcej działek zajętych pod drogi. Zdaniem skarżącego, z art. 98 u.g.n. wynika, że wypłaca się jedno odszkodowanie za wydzielone działki, a nie kilka odszkodowań, których wypłata byłaby rozłożona w czasie.

W ocenie Gminy w przypadku, gdy M. S. cofnął wniosek odnośnie części działek – organ I instancji powinien był odmówić umorzenia postępowania wskazując na niepodzielność odszkodowania i jednorazową jego płatność, gdyż częściowe umorzenie byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym

w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało zainicjowane wnioskiem M. S. z 1 sierpnia 2012 r., w którym wnioskodawca wnosząc

"o podjęcie stosownych działań mających na celu wypłatę odszkodowania" wskazał numery działek (powstałych w wyniku podziału należących do niego działek nr 420/5

i 130/9) przeznaczonych pod drogi gminne, które z datą 27 grudnia 2011 r. przeszły na własność Gminy Ch.: [...]..

W toku postępowania pojawił się spór co do tego, czyją własnością stały się działki nr [...] oraz [...]. W decyzji z 17 sierpnia 2011 r. Burmistrza Miasta i Gminy Ch. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz w decyzji tego samego organu z 22 grudnia 2011r. w przedmiocie zmiany pkt 3 tej decyzji, stwierdzone zostało, że działki nr [...] i [...] przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy Ch. pod drogi gminne. Gmina Ch. wnosząc o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych wyżej decyzji podniosła natomiast, że działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...]

i części sołectwa [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ch. nr XXXIV/321/2010 z 28 stycznia 2010 r., znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KD-Z, co stanowi istniejącą powiatową drogę klasy zbiorczej, w związku z czym winny one przejść na własność Powiatu K., a nie Gminy.

Decyzją z 5 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność pkt 3 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przyjmując, że skoro zgodnie

z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.

z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie

w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Pismem z 2 maja 2013 r. M. S. - wnioskodawca postępowania

o ustalenie odszkodowania, cofnął swój wniosek z 1 sierpnia 2012 r. w zakresie działek oznaczonych nr [...] i [...]. Na skutek tego, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za te właśnie działki zostało umorzone zaskarżoną decyzją jako bezprzedmiotowe.

Oceniając legalność rozstrzygnięcia objętego skargą, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez umorzenie postępowania w odniesieniu do części przedmiotu odszkodowania, a więc działek nr [...] i [...], skoro oprócz nich wniosek obejmował szereg innych działek.

Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, tj. wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe –

z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa przeszły odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Taki właśnie wniosek został złożony 1 sierpnia 2012r. przez M. S..

Skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczyć się może wyłącznie na wniosek, to wnioskodawca jest jego dysponentem, a domagając się odszkodowania za konkretne, geodezyjnie oznaczone działki zakreśla on przedmiotowe granice postępowania. Związanie organu żądaniem strony oznacza zaś w tym przypadku, że nie może on przyznać od zobowiązanego podmiotu odszkodowania za działki, które nie zostały ujęte we wniosku, przy czym w ramach postępowania przed organem I instancji wnioskodawca może w każdym czasie zmienić zakres żądania.

W stanie faktycznym sprawy M. S. 1 sierpnia 2012r. wniósł

o przyznanie mu odszkodowania za działki oznaczone numerami, a następnie pismem z 2 maja 2013r. żądanie to sprecyzował w ten sposób, że cofnął wniosek

o przyznanie odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w [...], gmina Ch.. Tym samym rozpatrzenie merytoryczne żądania w tej części stało się bezprzedmiotowe i nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji przyznaje od podmiotu publicznego odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości bez wniosku zainteresowanej osoby, zwłaszcza gdy wnioskodawca

w sposób wyraźny rezygnuje z takiego odszkodowania co do określonych działek. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że M. S. nie wycofał złożonego wniosku w całości (tym samym nie wniósł o umorzenie całego postępowania), a jedynie sprecyzował zakres przedmiotowy swojego żądania ograniczając je do przyznania odszkodowania za wywłaszczenie pod drogę 8 działek ewidencyjnych, zamiast 10 wskazanych pierwotnie w żądaniu zgłoszonym dnia 1 sierpnia 2012r. Wnioskiem o tak zakreślonych granicach organ nadal był związany.

W konsekwencji, co do działek nie objętych żądaniem, oznaczonych numerami [...] i [...], słusznie organy zastosowały w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo

w części.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Gmina Ch. zarówno w odwołaniu od decyzji Starosty K. z 21 maja 2013 r. jak

i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach argumentowała, że skoro wniosek M. S. skierowany do Starosty K. obejmował również działki powiatowe (nr [...] oraz [...], co do których wnioskodawca ostatecznie zrezygnował z odszkodowania), to organ rozstrzygałby

o wysokości odszkodowania należnego od Powiatu K., a więc byłby zarówno przedstawicielem zobowiązanego jak i organem rozstrzygającym wniosek, a tym samym powinien podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 kpa.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu w stanie faktycznym sprawy zauważyć należy, iż objęta skargą decyzja o umorzeniu postępowania co do działek nr [...]

i [...] nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach stron, ma charakter wyłącznie procesowy, sankcjonujący kwestie porządkowe związane z zakreśleniem przez stronę przedmiotu postępowania. Niezależnie od wskazanego wyżej nierozstrzygniętego sporu co do własności działek nr [...] oraz [...], nawet gdyby przyjąć, że stanowią one własność Powiatu K., to i tak – w ocenie Sądu - nie byłaby to okoliczność wyłączająca Starostę K. od podjęcia zaskarżonej decyzji o charakterze czysto formalnym. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że przepisy prawa procesowego o wyłączeniu organu pełnią funkcję gwarancyjną, co oznacza, że z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a zaskarżona decyzja nie orzekała o materialnoprawnych uprawnieniach stron, kończąc postępowanie ze względów formalnych, to w takim działaniu organu nie można dopatrzeć się naruszenia zasad prawdy obiektywnej z art. 7 kpa czy pogłębiania zaufania z art. 8 kpa, jak zarzuca skarżąca Gmina. Zakreślenie granic sprawy poprzez cofnięcie przez M. S. wniosku co do działek nr [...] oraz [...] nie dawało organowi administracji legitymacji do merytorycznego rozstrzygania o odszkodowaniu w tym zakresie, czym związany był nie tylko Starosta K. orzekający w I instancji, ale również związany byłby każdy inny organ rozstrzygający niniejszą sprawę. Faktycznie bowiem, w razie ewentualnego powierzenia sprawy do rozpatrzenia innemu organowi przez Wojewodę [...]ego w trybie art. 26 kpa, organ ten byłby władny do orzekania o odszkodowaniu jedynie za te działki, za które wnioskodawca odszkodowania się domagał, a wiec za działki oznaczone numerami [...]. W zakresie zaś dotyczącym odszkodowania za te działki Starosta K. z pewnością nie jest wyłączony, gdyż są one bezspornie własnością skarżącej Gminy Ch..

W konsekwencji, nie można także podzielić poglądu, że zgłoszenie przez stronę żądania wyłączenia organu skutkować winno jego rozstrzygnięciem w drodze postanowienia wydanego przez organ wyższego stopnia. W orzecznictwie NSA oraz

w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają też zastosowanie do osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego i stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Z chwilą dostrzeżenia przyczyny wyłączenia organ podlegający wyłączeniu powinien poinformować przełożonego (w tym przypadku organ wyższego stopnia – art. 26 § 3 w zw. z art. 26 § 2 kpa), który zobowiązany jest – w razie stwierdzenia przyczyn wyłączenia, o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 1 kpa – wyznaczyć do merytorycznego rozpoznania sprawy inny organ.

Skoro jednak Starosta K. nie dostrzegł przesłanek wyłączenia, które to stanowisko Sąd podziela, o czym była mowa wyżej, to nie był zobowiązany do przekazania wniosku o wyłączenie Wojewodzie [...]emu, a tym samym brak było podstaw do wydania przez Wojewodę postanowienia w trybie art. 26 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu,

o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.