IV SA/Po 624/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) (...) Starosta Ś. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. Nr 156, poz. 1118, dalej P. b.)) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Macieja Telegi zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku gastronomicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze dla lokalu gastronomicznego – kat. XVII na działce nr ewid.(...), rejon ul. S. w Ś. W.

Wnioskiem z dnia (...) r. S. R. wniósł o wznowienie postępowania wskazując, że dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, ponieważ wnioskodawca nie udzielił inwestorowi zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Starosta Ś. na podstawie art. 123 w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Ś. z dnia (...) r. nr (...) (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, zatem dowody fałszywe to takie, które są nieprawdziwe, niezgodne z obiektywnie istniejąca rzeczywistością. Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez orzeczenie sądu lub innego właściwego organu. Organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania z tytułu wystąpienia fałszywych dowodów nie jest uprawniony do orzekania o przestępstwie sfałszowania dowodów, co jednoznacznie wskazuje na fakt, że nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Jednocześnie wyjaśniono, że art. 145 § 2 i 3 K.p.a. przewiduje wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu ale tylko gdy sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego oraz w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Ze złożonego wniosku nie wynika aby okoliczności powyższe wystąpiły.

Wobec powyższego stan faktyczny powoduje konieczność odmowy wznowienia postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S.R. wskazał, że dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożony przez inwestora był nieprawdziwy i nierzetelny – nie zawierał danych wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2013 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazywał S.R. jako osobę, z którą jakoby została zawarta umowa najmu/dzierżawy przedmiotowego pawilonu, bez daty je zawarcia. Ponadto żalący się podniósł, że Starosta wydając w dniu 13 sierpnia 2009 r. decyzję, nie weryfikując oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością w pkt 6 naruszył prawo własności. Brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością przez inwestora stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Postanowieniem z dnia (...) r. (...) Wojewoda W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy zakończonych decyzją nr (...) z dnia (...) r. wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Ś.W., natomiast J.R. oraz S. R. są właścicielami wieczystymi tej nieruchomości. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane wskazując, że posiada umowę najmu z S. R. Oświadczenie to zostało podpisane przez M. T. pod odpowiedzialnością karną wynikającą z art. 233 Kodeksu karnego. Jak wynika z akt sprawy właściciele wieczyści byli stroną przedmiotowego postępowania. Zawiadomieni zostali o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora, o zakończeniu tego postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także doręczono im decyzję z dnia (...) r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na żadnym etapie postępowania właściciele wieczyści przedmiotowej nieruchomości nie wnieśli uwag wobec omawianej inwestycji.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministarcycjnym obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 K.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2012 r., VII SA/Wa 116/12). Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości (wyrok NSA z 16 marca 2012 r. 11 OSK. 8/11).

W postępowaniu zakończonym ww. decyzją pozwolenia na budowę ani Gmina Ś. W. właściciel przedmiotowej działki, ani współużytkownicy wieczyści tej działki nie zgłaszali żadnych uwag wobec wniosku inwestora. Nie podważyli także wiarygodności złożonego oświadczenia, a mieli wiedzę (z kierowanej do nich korespondencji), że na działce stanowiącej ich własność projektowana jest inwestycja. Zatem Starosta nie miał podstaw do całkowitego wyjaśniania kwestii złożonego oświadczenia.

Wobec powyższego, jak również mając na uwadze, że do wniosku o wznowienie postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie dostarczono prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego, że przedłożone przez inwestora dokumenty były sfałszowane, brak jest podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o ww. przesłankę. Faktem jest, że w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisanym przez inwestora brakuje daty podpisania wniosku oraz daty zawarcia umowy najmu, jednak jest to błąd, który w kontekście przedstawionej wcześniej ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że umowa najmu podpisana przez jednego ze współwłaścicieli (żonę skarżącego) nie może być podstawą do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z tym wniosek o wznowienie postępowania w na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. złożony w dniu (...) r. był zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te podniesione w skardze.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 145-152 K.p.a., umożliwia zarazem ponowne rozpoznanie jak i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a.), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 K.p.a. orzeczenie, którym odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a., uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 K.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857).

Podkreślić należy, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ administracyjny naruszył opisaną procedurę wznowieniową. Organ administracji wydając postanowienie odmawiające wznowienia postępowania oparł je na badaniu i ocenie, we wstępnej fazie postępowania, przesłanek merytorycznych –wiarygodności oświadczenia inwestora dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na które powołał się skarżący w swoim wniosku z dnia (...) r. Dokonał więc analizy przesłanki wznowienia zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., która to analiza byłaby dopuszczalna dopiero po wznowieniu postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził wstępnej kontroli wniosku, w szczególności nie badał czy wniosek złożono w terminie. Te uchybienia proceduralne uszły uwadze organu odwoławczego, który również merytorycznie odniósł się do wniosku skarżącego, w sytuacji kiedy nie wszczęto postępowania wznowieniowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji publicznej, w pierwszej kolejności powinny skontrolować przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania - przede wszystkim przedmiotowe, a także zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Brak zachowania terminu, bądź brak przyczyn przedmiotowych powinny skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 K.p.a.

Natomiast ewentualna kontrola przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. może nastąpić po uprzednim wznowieniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

MZ