II OSK 1566/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 120/12, oddalił skargę W. Z. i C. Z. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej LWINB, z dnia 19 stycznia 2012 r., nr OA.7721.227.2011.MMat, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dnia 19 sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach, zw. dalej PINB, wpłynęło pismo R. Ś., w którym zwrócił się m.in. z prośbą o sprawdzenie legalności wykonania przez W. i C. Z. "szklarni o konstrukcji szkieletowej" do produkcji rolnej na działce nr ... w miejscowości K.. W piśmie wskazano, że poprzednio w tym miejscu były ustawione dwie szklarnie. Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr PINB – 7140/202/11, PINB zawiadomił W. i C. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych (budowa szklarni) na terenie działki nr ... Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. PINB zwrócił się do Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Żarach o udzielenie informacji, czy dla terenu działki nr ... wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę lub zostało dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie szklarni. Odpowiadając na powyższe pismo organ administracji architektoniczno-budowlanej, pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr WBO-I.6746.420.2011, poinformował PINB, że w posiadanych rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń odnaleziono zapis dotyczący udzielenia C. Z. pozwolenia (decyzja z dnia 13 maja 1985 r., nr 280/85) na budowę szklarni w miejscowości K...

Dnia 7 września 2011 r. PINB przeprowadził oględziny w zakresie robót budowlanych wykonanych na działce nr 205/3. W protokole wskazano, że na działce usytuowany jest obiekt – cieplarnia o konstrukcji stalowej z naciągniętą na nią folią PCV o wymiarach 10 x 24m i wysokości 4,98m. Ramy z kształtowników zimnogiętych spawane, przykręcone do słupków stalowych wkopanych w ziemię, każdy słupek w części gruntowej oblany pierścieniem betonowym. Wewnątrz instalacja nawadniająca. Obiekt powstał w 2006 r. i użytkowany jest na cele ogrodnicze – uprawa kwiatów i warzyw. Uczestniczący w oględzinach W. i C. Z. wyjaśnili, że system nawadniający jest tymczasowy i wymienny zależnie od rodzaju uprawy. Dodali także, że obiekt jest tunelem foliowym. W trakcie oględzin wykonano zdjęcia przedmiotowego obiektu.

Pismem z dnia 5 września 2011 r., nr WBO-I.6746.427.2011, organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował PINB, iż w zasobach archiwalnych Starostwa nie odnaleziono akt sprawy dotyczącej udzielenia C. Z. pozwolenia na budowę szklarni.

Postanowieniem z dnia 12 września 2011 r., nr PINB-7140-1/202/11, PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., wstrzymał roboty budowlane przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie tunelu foliowego konstrukcji stalowej trwale związanego z gruntem na działce nr ..., nakładając na W. i C. Z. obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów wymienionych w treści art. 48 Prawa budowlanego.

Dnia 20 września 2011 r. do PINB wpłynęło pismo W. i C. Z., w którym wyjaśnili, że w 2007 r. dokonali zakupu elementów konstrukcyjnych tunelu foliowego oraz folii polietylenowej celem prowadzenia upraw niecałorocznych. Konstrukcja składająca się z łączonych elementów została zabezpieczona poprzez zamocowanie na jej końcach betonowych obręczy, które zapobiegają wnikaniu konstrukcji w podłoże oraz zapewniają jej stabilność. Słupki nie są oblane pierścieniem betonowym, a tunel nie jest w sposób trwały połączony z gruntem. W tunelu nie znajduje się żadna stała instalacja, w tym elektryczna czy grzewcza. Dla ułatwienia wykonywanych prac wykorzystywany jest wąż ogrodowy, którym odprowadzana jest woda do podlewania upraw. Zdaniem skarżących błędne jest określanie przedmiotowej konstrukcji jako cieplarni czy szklarni. Jednocześnie wskazali, że w Starostwie Powiatowym w Żarach uzyskali informacje, że do postawienia tunelu foliowego nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W związku z powyższym uprawnionym jest wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia 28 listopada 2011 r., nr PINB – 7140-1/202/11, PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, nakazał W. i C. Z. rozbiórkę tunelu foliowego konstrukcji stalowej trwale związanego z gruntem, położonego na działce nr .... PINB dokonał kwalifikacji prawnej omawianego obiektu jako przypadek, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, to jest budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę. Motywując wydanie nakazu rozbiórki PINB stwierdził, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych w wydanym w toku postępowania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniu z dnia 12 września 2011 r., nr PINB-7140-1/202/11, dotyczących przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i C. Z. zarzucili PINB naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. uznanie, że tunel foliowy będący przedmiotem postępowania jest trwale związaną z gruntem budowlą posiadającą instalacje.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., nr OA.7721.227.2011.MMat, LWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję LWINB wskazał, że wykonywanego przez odwołujących się obiektu nie można uznać za tymczasowy obiekt budowlany, którego definicję zawiera art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż zgromadzony przez PINB materiał dowodowy potwierdza trwałe powiązanie tunelu foliowego z gruntem. W ocenie LWINB osadzenie słupków stalowych w gruncie i punktowe zalanie ich betonem mieści się w pojęciu fundamentowania punktowego, nie zaś w pojęciu "utwardzenia powierzchni gruntu" i przesądza o trwałym połączeniu obiektu z gruntem. Ponadto, zdaniem LWINB, nie wynikał także zamiar inwestorów rozbiórki, czy też przeniesienia obiektu, zaś termin ustanowiony w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, warunkujący możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, został przekroczony. W takiej sytuacji, wobec niewykonania obowiązków niezbędnych do legalizacji obiektu, zasadna była decyzja PINB nakazująca jego rozbiórkę.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie LWINB złożyli W. i C. Z., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji PINB, zarzucając błędne ustalenie faktyczne polegające na przyjęciu, że tunel foliowy będący przedmiotem postępowania jest trwale związaną z gruntem budowlą, posiadającą instalacje. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. pisma Urzędu Statystycznego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2012 r., nr OKN-5672/ŚT-5108/2011, postanowienia Prokuratora Rejonowego w Żarach z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt 1 Ds. 1561/11 oraz pisma Starosty Powiatowego w Żarach z dnia 14 lutego 2012 r., nr WBO.6743.39.2012, stanowiącego odpowiedź na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych.

Odpowiadając na skargę, LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 21 marca 2012 r. skarżący C. Z. podał, że w 2006 r. przed wzniesieniem spornego tunelu foliowego uzyskali w Starostwie Powiatowym w Żarach odpowiedź, że na jego postawienie nie jest potrzebne zezwolenie. Także inspektor nadzoru budowlanego w Żarach udzielił na pytanie skarżącego odpowiedź, że na wybudowanie tunelu foliowego nie jest potrzebne zezwolenie. Była to informacja ustna. W ocenie skarżącego PINB nie jest obiektywny w tym postępowaniu a jego działania na niekorzyść skarżących spowodowane są ich sprzeciwem wobec niezgodnie z prawem wybudowanej drogi na nieruchomości sąsiedniej przy granicy. Skarżący oświadczył także, że obiekt foliowy ma wymiary 10 mx24m i jest postawiony w tym samym miejscu od 6 lat. Konstrukcja jest możliwa do odkręcenia i przesunięcia w inne miejsce. Konstrukcja ma na celu trwałość obiektu, dzięki niej folia jest ta sama od 6 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Spór w sprawie dotyczy zakwalifikowania przedmiotowego tunelu foliowego. W ocenie organów tunel ten jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, natomiast skarżący twierdzą, że tunel ten jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, a w związku z tym na jego wybudowanie nie było konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozstrzygając ten spór Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin przedmiotowego tunelu, jak i dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż każdy słupek, na którym wspiera się konstrukcja przedmiotowego tunelu jest nie tylko wkopany w ziemię, ale także oblany jest pierścieniem betonowym, który ma służyć, jak wskazywali sami skarżący, stabilności tunelu i odporności na działanie czynników atmosferycznych. W ocenie Sądu ten sposób przytwierdzenia obiektu (o znacznych rozmiarach 10 x 24m i wysokości 4,98m) do podłoża świadczy o jego trwałym związaniu z gruntem. Tak więc słuszne jest stanowisko organów, iż będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt, określany jako tunel foliowy, wyposażony w instalację nawadniającą, powinien być zakwalifikowany jako budowla, która stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, również jest obiektem budowlanym. Zatem na realizację przedmiotowego tunelu foliowego skarżący powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący nie ubiegali się o uzyskanie takiej decyzji. Oznacza to, że tunel foliowy skarżących został wybudowany samowolnie.

Skutki samowoli budowlanej określa przepis art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W pierwszej jednak kolejności organ musi podjąć próbę legalizacji obiektu. Sąd wskazał, że skarżący postanowieniem PINB z dnia 12 września 2011 r. nr PINB-7140-1/202/11, wezwani zostali do przedłożenia dokumentów w celu legalizacji obiektu. Z obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji skarżący jednak się nie wywiązali. Zatem decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego okazała się zasadna.

Dodatkowo Sąd wskazał, że jeśli przyjąć tezę skarżących, że przedmiotowy tunel foliowy jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, ponieważ celem zastosowanej konstrukcji jest tylko zapewnienie stabilności i trwałości posadowienia obiektu, to wówczas zachodziłaby konieczność zakwalifikowania tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Sąd zaznaczył, że wyliczenie w powołanym przepisie ma charakter przykładowy. Z ustawowej definicji wynika, iż można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym będzie obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki.

Jeśli zatem przyjąć za skarżącymi, że usytuowany przez nich obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, pokryty folią, spełnia przesłanki powyższej definicji, albowiem nie został on trwale połączony z gruntem i ma charakter tymczasowy, wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym z zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Mając na uwadze powyższy przepis, Sąd stwierdził (oczywiście przy przyjęciu, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem a więc stanowi tymczasowy obiekt budowlany), że jeśli zamiarem skarżących było posadowienie przedmiotowego obiektu na okres krótszy niż 120 dni, to powinni – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgłosić właściwemu organowi jego budowę. Jeżeli natomiast zamiarem skarżących było ustawienie przedmiotowego obiektu na okres dłuższy, to wymagało to uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dokonali zgłoszenia budowy przedmiotowego tunelu foliowego a ponadto, jak wynika z akt sprawy, obiekt budowlany użytkowali przez okres dłuższy niż 120 dni. Tak więc nawet w sytuacji uznania, że przedmiotowy tunel jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, a więc tymczasowym obiektem budowlanym, skarżący z uwagi na fakt użytkowania go przez okres dłuższy niż 120 dni powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W toku postępowania skarżący w piśmie z dnia 18 września 2011 r. powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05, w którym Sąd ten stwierdził, że tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem, nieposiadający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiadając pojęciu budowli, nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a zatem nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego, dotyczyło ono bowiem tunelu foliowego, niepołączonego trwale z gruntem, nieposiadającego instalacji, a obiekt ten służył tylko do sezonowego wykorzystania i stanowił w związku z tym "zwykłe urządzenie rolnicze". Kluczowe znaczenie w sprawie, przy przyjęciu, iż obiekt ten jest tymczasowym obiektem budowlanym, miał natomiast fakt, iż sporny tunel był użytkowany cały czas od momentu wzniesienia (dłużej niż 120 dni) i to praktycznie kilka lat. Nie można w związku z tym uznać, że obiekt ten stanowi "zwykłe urządzenie rolnicze".

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących i na rozprawie odmówił przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z postanowienia Prokuratora Rejonowego w Żarach z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt 1 Ds.1561/11, umarzającego dochodzenia w sprawie przeciwko skarżącemu C. Z. podejrzanemu o wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę tunelu foliowego z konstrukcją stalową na stałe przytwierdzoną do gruntu, oraz z pisma Starosty Powiatowego w Żarach z dnia 14 lutego 2012 r., nr WBO.6743.39.2012, stanowiącego odpowiedź na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 106 § 3 k.p.a., albowiem dokumenty te sporządzone zostały po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie mogą one zatem mieć wpływu na ocenę jej legalności. Z kolei Sąd dopuścił dowód z pisma Urzędu Statystycznego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2012 r., nr OKN-5672/ŚT-5108/2011, wraz z załącznikami, wyjaśniający sposób klasyfikacji tuneli foliowych. Należy jednak wskazać, że dokument ten został sporządzony bez odniesienia się do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, który osobie ją sporządzającej nie był znany.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła W. Z. i C. Z., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego, poprzez nietrafne przyjęcie, że przedmiotowy tunel foliowy, niebędący trwale związany z gruntem, posiadający obręcze betonowe zapobiegające zapadaniu konstrukcji w podłoże, nieposiadający żadnych instalacji, w tym nawadniających, jest obiektem budowlanym, w związku z czym inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na jego budowę, choć przedmiotowy tunel foliowy jest zwykłym urządzeniem związanym z produkcją rolną i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.

Wskazując na ten zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j.), zw. dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej i uznał, że ma on usprawiedliwione podstawy.

Wskazać przede wszystkim należy, że zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz procedury legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia, że na wybudowanie określonego obiektu budowlanego potrzebne jest pozwolenie na budowę. W sprawie niniejszej postępowanie administracyjne wszczęto i przeprowadzono po przyjęciu założenia, iż tunel foliowy jest budowlą trwale złączoną z gruntem, dla wybudowania której niezbędne jest pozwolenie na budowę, a skoro inwestor się nim nie legitymował, a także nie wykonał nałożonych na niego w procesie legalizacyjnym obowiązków, należało nakazać rozbiórkę tego obiektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne nie dawało podstaw do uznania opisanego obiektu ani za budowlę, ani też za żaden inny obiekt, który wymagałby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Również decyzja nakazująca rozbiórkę z tego powodu, iż nie wykonano nałożonych we wcześniejszej fazie postępowania obowiązków nie miała podstaw. Podobnie jak postępowanie zmierzające do legalnego zrealizowania zamiaru inwestycyjnego, również postępowanie naprawcze, w przypadku wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz procesowych, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia.

W przypadku powzięcia wiadomości o ewentualnym naruszeniu prawa, wyposażone w odpowiednie kompetencje organy nadzoru budowlanego przystępują do działań sprawdzających, a następnie w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny prawnej tego stanu wszczynają postępowanie administracyjne. W przypadku dokonania oceny, iż wybudowano obiekt budowlany bez stosownego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Konstrukcja tego przepisu ma charakter mieszany, występują w nim bowiem jednostki redakcyjne stanowiące podstawę rozstrzygnięć o charakterze materialnoprawnym (ust. 1) jak i proceduralnym określających tryb postępowania. Poszczególne czynności organu nadzoru budowlanego wykonywane są w sprawie nakazania rozbiórki według dyspozycji ust. 2 tego przepisu, a uzależnione są od wyniku analizy przesłanek ujętych w tym przepisie.

Ponieważ wstępna ocena organu oceniająca stan faktyczny sprawy, iż doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, jak i wydanie na podstawie ust. 2 i 3 niezaskarżalnego postanowienia, nie mogły spotkać się z procesową reakcją strony, gdyż dotychczasowe działania organu nie przybrały jeszcze postaci aktu administracyjnego przewidującego odpowiednie środki odwoławcze, adresat postanowienia w istocie może wyrazić swoje stanowisko kwestionujące oceny organów, jedynie przez faktyczne niespełnienie w terminie warunków określonych w postanowieniu. Dopiero wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, korzystając z odesłania do ust. 1 tego przepisu, organ może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1.

Odesłanie to w żadnym razie, chociażby ze względów wyżej wymienionych, nie oznacza jednak, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, a także przeprowadzona analiza prawna organu pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do zastosowania subsumcji odnoszącej się do art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

Ocen takich organy orzekające w sprawie wprawdzie dokonały, niemniej jednak wnioski, które zostały wyprowadzone z ustalonego stanu faktycznego nie pozwalały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Ustalenia poczynione przez organy w czasie oględzin i wyjaśnień stron podzielone przez Sąd Wojewódzki sprowadzają się do przyjęcia, iż właściciele przedmiotowej działki usytuowali na niej cieplarnię o konstrukcji stalowej z naciągniętą na nią folią PCV o wymiarach 10 x 24 m i wysokości 4,98 m. Ramy z kształtowników zimnogiętych spawane, przykręcone do słupków stalowych wkopanych w ziemię, każdy słupek w części gruntowej oblany pierścieniem betonowym. Wewnątrz znajdowała się instalacja nawadniająca tymczasowa i wymienna zależnie od rodzaju upraw połączona ze źródłem wody wężem ogrodowym. Obiekt powstał w 2006 r. i użytkowany jest na cele ogrodnicze – uprawa kwiatów i warzyw. Ze zdjęć załączonych do akt (k-24), w tym ze zdjęcia jednego z wyciągniętych z ziemi słupków wynika, że pierścień betonowy o wielkości kilkunastu cm nie pozostał w gruncie, przylega natomiast do wyciągniętego słupka. Jak wyjaśniali skarżący oblanie słupków pierścieniem z betonu miało na celu stabilizację słupków przez zapobiegnięcie zagłębiania ich w gruncie.

Okoliczności powyższe zostały ocenione przez Sąd Wojewódzki jako wybudowanie obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem, a zatem podlegającego reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ przyjęto, że nastąpiło trwałe połączenie obiektu z gruntem, m.in. dlatego, że słupki, na których umieszczona jest powłoka foliowa, zostały oblane niewielkim pierścieniem betonu. Sąd Wojewódzki powołał się przy tym na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 756/08, odnoszący się trwałości posadowienia urządzeń reklamowych, które muszą oprzeć się czynnikom atmosferycznym mogącym zniszczyć konstrukcję, a przez to narazić na niebezpieczeństwo ludzi przebywających w pobliżu urządzenia reklamowego.

Przeniesienie na grunt rozpatrywanej sprawy poglądów odnoszących się do innego rodzaju obiektów, bez pogłębionej analizy badanego zagadnienia, a także pominięcie poglądu zawartego w wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w kwestii tunelu foliowego (z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05) przywołanym wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz w istocie pominiętym w analizie sprawy, doprowadziło Sąd Wojewódzki do błędnych wniosków. Argument wielkości obiektu występującego kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie w aspekcie konieczności połączenia go na tyle trwałego z gruntem, aby opierał się wpływom atmosferycznym i nie zagrażał bezpieczeństwu ludzi, nie został na tyle połączony z okolicznościami faktycznymi sprawy, aby można było zaakceptować go w odniesieniu do tunelu foliowego.

Jest oczywiste, że stan faktyczny tamtej sprawy (sygn. akt II OSK 1099/05) był odmienny, lecz przy powoływaniu się na orzeczenia sądowe wydane w innych sprawach nie chodzi o identyczność stanów faktycznych, lecz o możliwość zastosowania podobnej argumentacji w podobnej sprawie. Sąd Wojewódzki nie skorzystał jednak z tej możliwości, głębsza zaś analiza argumentacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do odmiennego wniosku niż to przyjął Sąd Wojewódzki. W tamtej sprawie również chodziło o tunel foliowy o podobnych wymiarach, również bez instalacji, przy czym z opisu sprawy nie wynikało wprawdzie jak posadowiono na gruncie tamtą konstrukcję, niemniej posiadała ona bardziej trwałe elementy, jak ściany szczytowe zbudowane ze szkła mocowanego w ramach wykonanych z metalowego kątownika. Jak podkreślił wówczas Naczelny Sąd Administracyjny, w omawianym wyroku tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, nie należy również do obiektów małej architektury, nie można go również zaliczyć do budowli. Pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z tym zamieszczonym w art. 3 pkt. 1 lit. b. Prawa budowlanego, a wynika z niego, że jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy ją rozumieć jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Analizując niniejszą sprawę łatwo zauważyć, a wynika to z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin, zdjęć (k-24) i niekwestionowanych przez organy wyjaśnień stron, że nie było podstaw odnosić do omawianego tunelu pojęcia budowli w podanym wyżej rozumieniu. Nie jest on bowiem wyposażony w żadne urządzenia, bo za takie nie sposób uznać rozłożonych na powierzchni gruntu rurek rozprowadzających wodę, podłączonych wężem ogrodowym do źródła wody i układanych na nowo przy zmianie rodzaju uprawy ani też niewyposażonego w urządzenia grzewcze.

Wbrew przyjętej przez organy i Sąd Wojewódzki ocenie, sposób posadowienia konstrukcji tego tunelu nie daje podstaw do twierdzenia, iż został on połączony trwale z gruntem. Jest faktem, że słupki, na których wspiera się każdy z pałąków stanowiących łącznie konstrukcję tunelu, jest zagłębiony w gruncie, na którym odbywa się uprawa. Jednakże samo to zagłębienie nie przesądza jeszcze o trwałości połączenia, skoro każdy ze słupków można wyciągnąć z ziemi, jak to widać na załączonym do akt zdjęciu. Co więcej do słupka widocznego na fotografii wyciągniętego z gruntu przylega kilkunastocentymetrowy pierścień z betonu, co wskazuje na to, że pierścień ten nie stanowi fundamentu, na którym miałby taki słupek się wspierać. Również okoliczność, że foliowe pokrycie tunelu okazało się na tyle trwałe, iż od kilku lat nie ulegało zmianie nie ma znaczenia dla oceny rodzajowej tego obiektu. Mogłoby to mieć natomiast znaczenie, jak trafnie zauważył to Sąd Wojewódzki, przy przyjęciu, że ze względu na sezonowość wykorzystania takiego tunelu możliwe byłoby uznanie za obiekt tymczasowy. Jednakże o sezonowości wykorzystywania tego tunelu tylko w okresie wegetacyjnym świadczy brak instalacji grzewczych, nie zaś to, że z konstrukcji nie była zdejmowana folia. Zasadnie zatem nie uznano tego tunelu za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zasadnie też, jak wynika z dołączonej do akt sądowych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze z dnia 17 sierpnia 2012 r. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Podzielić zatem należało pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1099/05), że tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem służący do sezonowego wykorzystania jest zwykłym urządzeniem rolniczym i nie może być traktowany jako przekrycie namiotowe, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Przekrycie namiotowe, o jakim mowa w tym przepisie dotyczy przekrycia wielości urządzeń a nie pojedynczego namiotu. Niewątpliwie wyliczenie zamieszczone w art. 3 pkt 3 ustawy dotyczące pojęcia budowli oraz to w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego na określenie tymczasowego obiektu budowlanego omawianej ustawy wprawdzie nie jest pełne, lecz nie można nim obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia niepołączonego trwale z gruntem. Natomiast zauważyć należy, iż sezonowość namiotu foliowego, takiego jak w rozpoznawanej sprawie, i niewykorzystywanie go w okresie zimowym sprawia, że posadowione w ziemi elementy mocujące przedmiotowy namiot nie mogą stanowić tymczasowego obiektu budowlanego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uznania za tymczasowy obiekt budowlany nawet folii ułożonej na pojedynczej grządce w celu przyśpieszenia wegetacji warzyw. W takim przypadku kwestia trwałości pokrycia foliowego i jego corocznego zdejmowania czy wymiany ma znaczenie drugorzędne.

Dlatego też należy dojść do wniosku, że tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem, nieposiadający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiadając pojęciu budowli nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. a zatem w dacie ustawienia spornego tunelu jak i aktualnie nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia.

Na marginesie tylko można dodać, że przyjęcie poglądu przeciwnego, iż tunele foliowe, których konstrukcję oparto na słupkach wkopanych w ziemię są budowlami trwale połączonymi z gruntem wymagającymi pozwolenia na budowę oznaczałoby, na terenach pozbawionych planu zagospodarowania przestrzennego, konieczność wdrożenia procedury ustalania warunków zabudowy, wykonania stosownych analiz, uzgodnień, poszukiwania obiektów podobnych położonych na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (pod warunkiem, że teren ma dostęp do drogi publicznej). Projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, winien być wówczas sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe. Nie ulega wątpliwości, że przy tak sformułowanych wymaganiach stanowiących konsekwencję uznania trwałości połączenia z gruntem tunelu foliowego, którego słupki wkopano w ziemię, nie powstawałyby takie obiekty, chociaż w istocie są one zwykłymi urządzeniami rolniczymi zapewniającymi roślinom w sposób naturalny właściwe warunki termiczne przez wykorzystanie światła słonecznego do procesów wzrostu i rozwoju roślin.

Uwzględniając, to co powiedziano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż Sąd Wojewódzki, podzielając błędny pogląd organów administracji co do charakteru tego tunelu jako obiektu budowlanego, wadliwie zastosował przepis art. 29 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego błędnie przyjmując, iż umieszczenie takiego obiektu na gruncie wymaga pozwolenia na budowę, a wobec niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych po myśli art. 48 ust. 3 zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło jedynie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, uchyleniu podlegał zarówno zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu Wojewódzkiego, a także decyzje organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188, 196 i 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.