III SA/Kr 397/13

Uzasadnienie

Starosta B decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 3 w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpoznaniu wniosku K. T. z dnia 31 października 2012 r. - oddalił wniosek w części żądania dotyczącej wydania informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej i odmówił wydania informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w obrębie J, gm. B, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...].

W uzasadnieniu Starosta podał, że 15 października 2012 r. wpłynął wniosek K. T. o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości położonej w J przy ul J, w postaci numeru ewidencyjnego działki, jej powierzchni oraz numeru księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Pismem z dnia 25 października 2012 r. Starosta B wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, a to poprzez uiszczenie opłaty za udostępnienie danych, wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333), oraz wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu informacji dotyczącej numeru i oznaczenia księgi wieczystej nieruchomości. Pismem z dnia 31 października 2012 r. wnioskodawca zażądał wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej organ wezwał o podanie interesu prawnego i ponownie wezwał o wydanie numeru księgi wieczystej. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 listopada 2012 r. Starosta powołał się na wymóg wykazania się interesem prawnym przez wnioskodawcę, wynikający z art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i po raz kolejny wezwał do uiszczenia stosownej opłaty oraz wykazania interesu prawnego, celem uzyskania numeru księgi wieczystej. W dniu 26 listopada 2012 r. wpłynęło pismo, w którym wnioskodawca poinformował o dokonaniu wpłaty za udostępnienie informacji. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. organ udzielił wnioskodawcy informacji o numerze nieruchomości, jej powierzchni, oraz użytkach gruntowych. Jednakże, zdaniem Starosty, numer księgi wieczystej to informacja, która umożliwia automatyczne pozyskanie danych podmiotowych z obejściem ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych. Stąd należy zaliczyć ją do kategorii mieszanej – podmiotowo - przedmiotowej. Dlatego też, niewątpliwie żądanie wskazania numeru księgi wieczystej jest żądaniem uzyskania danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Te z kolei, podlegają ograniczeniom określonym w art. .24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i z uwagi na ochronę zawartych w nich danych osobowych i mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a więc z uwzględnieniem wszystkich ograniczeń wynikających z ust. 5 tego przepisu. Skoro zaś wnioskodawca nie wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości, zobowiązany był, w celu uzyskania danych o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, do wykazania się interesem prawnym w uzyskaniu tychże informacji. Pomimo wezwania przez organ, wnioskodawca nie przedstawił żadnych okoliczności ani podstaw świadczących o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Dlatego Starosta uznał, że nie zostały spełnione przesłanki udzielenia informacji o charakterze podmiotowo – przedmiotowym, co skutkowało odmową udzielenia informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji Starosty K. T., zarzucił naruszenie art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż żądanie udostępnienia informacji o numerze księgi wieczystej skonkretyzowanej nieruchomości uzasadnione winno być interesem prawnym wnioskodawcy innego, niż właściciel nieruchomości. Odwołujący się podkreślił, że wystąpił o wskazanie danych ewidencyjnych nie będących danymi osobowymi w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i nie podlegających ograniczeniom przewidzianym w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ponadto odwołujący się podkreślił, że nie żądał wykazania nieruchomości należących do jakiejś osoby, nie kierował również zapytania, czy wskazana nieruchomość należy do dłużnika. Zatem treść wniosku z dnia 15 października 2012 r. bezspornie świadczyła o tym, że przedmiotem żądania odwołującego się było jedynie uzyskanie informacji o konkretnej, wskazanej nieruchomości, nie zaś poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. znak: [...], wydaną na art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym może żądać każdy. Jednakże dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów ujawnionych w operacie ewidencyjnym udostępnia się tylko na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, a także innych podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie, co wynika z treści art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że dla osób niebędących właścicielami lub władającymi nieruchomością uzyskanie danych o charakterze podmiotowym (o konkretnych osobach) z ewidencji gruntów i budynków jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych odpłatnie na żądanie wszystkich zainteresowanych, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy informacji o gruntach, budynkach i lokalach, mogą być bowiem tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane mogą być tylko w trybie ust. 5 art. 24 prawa geodezyjnego i kartograficznego, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Zdaniem WINGiK poprzez żądanie wskazania numeru księgi wieczystej danej nieruchomości odwołujący się domagał się w istocie udostępnienia danych o właścicielu nieruchomości. Uzyskanie informacji o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości wiązałoby się faktycznie z udzieleniem informacji o właścicielach tych nieruchomości, chociażby poprzez możliwość dostępu do elektronicznej księgi wieczystej. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, taka informacja jest już daną osobową, która pozwala zidentyfikować osobę, w tym także częściowo również jej status ekonomiczny. Organ powołał się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1992 r. o ochronie danych osobowych i stwierdził, że informację o numerze księgi wieczystej należy uznać za informację, która zawiera dane osobowe podmiotów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, a przynajmniej umożliwia pozyskanie takich danych w sposób pośredni - poprzez dostęp do księgi wieczystej. Uzyskanie informacji o numerze księgi wieczystej wymaga więc ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Skoro zaś K. T., pomimo wezwania przez organ I instancji, nie wykazał żadnego interesu w uzyskaniu żądanych informacji o numerze księgi wieczystej, zasadna była odmowa wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla konkretnej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego odmowa wydania żądanej informacji powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, ponieważ takie działanie w sposób należyty zabezpiecza interes strony.

Skargę na decyzję WINGiK wniósł K. T., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego żądanie udostępnienia informacji o numerze księgi wieczystej konkretnej nieruchomości nie jest żądaniem udostępnienia danych osobowych w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt. 1 i art. 51 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto informacja o numerze księgi wieczystej nie ma charakteru podmiotowego i nie podlega ograniczeniu w jej udostępnianiu.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca skarżącemu udzielenia informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w obrębie J, gmina B, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]. Ustawa dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej p.g.k.

Zgodnie z treścią art. 20 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1).

W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części);

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) wartość nieruchomości (ust. 2).

Z regulacji powyższej wynika, że ewidencja gruntów i budynków gromadzi dane przedmiotowe – obejmujące opisowe i graficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach, bez względu na osobę właściciela, oraz dane podmiotowe – obejmujące informacje o osobach fizycznych i prawnych oraz jednostkach organizacyjnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki i lokale lub ich części.

Rozróżnienie to znalazło odzwierciedlenie w art. 24 ustawy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego przepisu, każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Przepis ust. 5 art. 24 p.g.k. posiada następującą treść:

"Starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie:

1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu;

2) podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu;

3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Z przedstawionej regulacji wynika, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a więc informacje przedmiotowe, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 3 i 4 powyższej ustawy są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast dane ewidencji gruntów zawierające dane osobowe właścicieli, czyli podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy, oraz wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające takie dane osobowe, starosta udostępnia tylko na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 pkt. 1) i pkt. 2), a na żądanie innych podmiotów - tylko w przypadku wykazania się w tym zakresie interesem prawnym. Skarżący w skardze kwestionuje stanowisko, którego wynikiem jest zakwalifikowanie przez organy w kontrolowanym postępowaniu wniosku skarżącego o wskazanie numeru księgi wieczystej działki, jako wniosku o udostępnienie informacji o charakterze podmiotowym a więc w istocie zawierającej dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt. 1 i 2 oraz art. 51 p.g.k. Wskazania więc wymaga, że zgodnie z przepisem art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1364 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przez stan prawny nieruchomości należy rozumieć prawa i roszczenia wpisane w działach II – IV księgi wieczystej, a więc własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe a także prawa osobiste i roszczenia, o których mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Skoro księga wieczysta zawiera powyższe dane, to nie może ulegać wątpliwości, że udostępnienie przez starostę numeru księgi wieczystej nieruchomości jest równoznaczne z udostępnieniem danych o charakterze podmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec faktu, iż księga wieczysta zawiera nie tylko powyższe dane, ale i dane o charakterze przedmiotowym zawarte w dziale I, należy uznać, że informacje zawarte w księdze wieczystej są danymi o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.06.2010 r., I OSK 1096/09, dostępny https://cbois.nsa.gov.pl/doc/92E9C57BDB, z 21.07.201 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694346, z 13.04.2010 r., I OSK 828/09, LEX nr 595560), dlatego nie można zaakceptować przeciwnego poglądu skarżącego. Argumentacja przedstawiona w skardze wskazująca na różnego rodzaju okoliczności, w których nie zawsze możliwe jest ustalenie rzeczywistego właściciela nieruchomości na podstawie istniejących w dziale II księgi wieczystej wpisów, nie może zdaniem Sądu doprowadzić do zakwestionowania stanowiska organów, które podziela Sąd rozpoznający skargę. Nie ma znaczenia dla zakwalifikowania informacji o numerze księgi wieczystej jako informacji o charakterze przedmiotowo-podmiotowym podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż dostęp do księgi wieczystej nie przeświadcza o tym, że możliwe jest każdorazowo ustalenie rzeczywistego właściciela nieruchomości, że wpisy w księgach wieczystych nie mają charakteru konstytutywnego, ani, że dane ujawnione w dziale II KW nie zawsze stanowią dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Jedyną bowiem przesłanką, którą powinien badać organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w postępowaniu o wydanie z zasobu danych, zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt.1 i art. 51 ustawy p.g.k. jest posiadanie przez wnioskującego interesu prawnego w uzyskaniu tych danych. Skoro księga wieczysta dane takie zawiera, konieczne jest wykazanie się przez wnioskującego posiadaniem interesu prawnego w ich uzyskaniu. Podkreślić należy, że przepisy ustawy p.g.k. nie zawierają regulacji zobowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków do oceny wniosku o udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, z uwzględnieniem regulacji zawartej w przepisie art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Jedynie przepis § 53 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001.38.454) stanowi, że przy wykonywaniu zadań, o których mowa w § 44 pkt. 5, stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie danych osobowych. Zadania te, zgodnie z treścią § 44 ust. 5 to : ochrona danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem. Przepis art. 24 ust. 5 pkt. 1), 2), i 3) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi kompletną regulację podstawy udostępniania danych ewidencji zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51 ustawy.

Nadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 10.06.2010 r., I OSK 1097/09 (LEX nr 594889, teza nr 3) "Przepisy ustawy z 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują dalej idącą ochronę, niż przepisy ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych". Organ odwoławczy nie miał więc potrzeby odwoływania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a stwierdzenie przez ten organ, że numery ksiąg wieczystych należy uznać za dane osobowe jest nieprawidłowe. Udostępnianie informacji o charakterze podmiotowym zawartych w operacie ewidencyjnym nie jest bowiem udostępnianiem danych osobowych w rozumieniu Ustawy o ochronie danych osobowych. W sytuacji żądania udzielenia informacji zawierających dane, o których mowa w art. 24 ust. 5 p.g.k. obowiązkiem organu jest badanie posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego, ponieważ organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków i udostępniające informacje zawarte w operacie ewidencyjnym działają na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie są także związane faktem iż inne organy prowadzące ewidencję udostępniają dane, których odmówiono wnioskodawcy - "bez ograniczenia". Pomimo wskazanego wyżej błędnego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie WINGiK należało uznać za prawidłowe. Bez wątpienia bowiem skarżący, jako podmiot nie spełniający przesłanek z art. 24 ust. 5 pkt. 1) i 2) p.g.k., prezentując konsekwentnie odmienny pogląd, nie wykazał istnienia po swojej stronie istnienia interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji, do czego był obowiązany na podstawie pkt. 3 ust. 5 tego przepisu. Stanowisko organu dotyczące rozumienia pojęcia interesu prawnego na gruncie omawianego przepisu sąd podziela, nie ma więc potrzeby przytaczania go po raz kolejny. Wskazać również należy, co w sprawie nie było sporne, że starosta udziela informacji w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie tylko w formie wypisu i wyrysu, ale także poprzez udostępnianie danych ewidencji gruntów, o czym świadczy redakcja art. 24 ust. 5 zd. 1 p.g.k. Prawidłowe więc było rozstrzygnięcie o odmowie wydania informacji o numerze księgi wieczystej dla nieruchomości położonej w obr. J gm. B, składającej się z działki ew. nr 1045/1, zaś zbędne - orzeczenie o "oddaleniu wniosku w części dotyczącej wydania informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej", na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jednak, także słusznie uznał, że takie, nie w zupełności prawidłowe zredagowanie rozstrzygnięcia przez Starostę B nie miało wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela nadto pogląd WINGiK stanowiący podstawę uzasadnienia formy, w jakiej zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. decyzji administracyjnej, co nie było także kwestionowane przez skarżącego.

Skoro zarzuty skargi okazały się nieskuteczne a Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania skutkujących koniecznością uwzględnienia skargi, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.