II SAB/Wr 95/13

Uzasadnienie

B. G. i K.G., zwane w dalszej części uzasadnienia skarżącymi, pismem z dnia 18 maja 2012r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w O., polegającą na niewydaniu, w terminach wskazanych w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) i w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.) decyzji udzielającej pozwolenia na budowę siedliska- zagrody rolniczej w S.. Skarżące wniosły o ustalenie zaistnienia bezczynności organu i przewlekłości postępowania i nakazanie Staroście załatwienia sprawy we wskazanym terminie oraz o stwierdzenie, że wezwanie Starosty z dnia 8 września 2008r. do ponownego przedłożenia już przedłożonych dokumentów nie wywołało żadnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że decyzją z dnia 31 maja 2005r. Wojewoda D. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w O. z dnia 1 października 2003r., nr [...], którą organ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną we wsi S., gmina O., działka nr [...], AM-3. W tej sytuacji sprawa trafiła ponownie do Starosty Powiatowego w O., który powinien podjąć postępowanie natychmiast po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody D.. Starosta działanie podjął dopiero w 2008r. i po wezwaniu stron do ponownego przedłożenia dokumentów, które były już złożone poprzednio do akt, pismem z dnia 20 października 2008r. pozostawił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. W ocenie skarżących, na tym etapie postępowania organ nie mógł pozostawić sprawy bez rozpatrzenia, ponieważ jest to możliwe jedynie na etapie wstępnego badania kompletności wniosku, przed wszczęciem postępowania merytorycznego, które w niniejszej sprawie nastąpiło, gdyż w sprawie była już raz wydana przez organ decyzja. Zdaniem skarżących, po wszczęciu postępowania merytorycznego postępowanie musi zakończyć się decyzją wydaną w trybie art. 104 k.p.a.

Starosta Powiatowy w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że złożenie skargi na bezczynność uwarunkowane jest co do zasady uprzednim wyczerpaniem przez skarżące zwyczajnych środków zaskarżenia.

Przedstawiając stan sprawy organ podkreślił, że wezwał strony postępowania do usunięcia braków wniosku w postaci dołączenia niezbędnej dokumentacji wskazanej w piśmie z dnia 8 września 2008r. (nr [...]). W ocenie organu wezwanie to było niezbędne w celu ponownego przeanalizowania dokumentacji koniecznej do wydania pozwolenia na budowę w obliczu zmiany sytuacji prawnej dla tego terenu, bowiem dla części działki objętej planowaną inwestycją Rada Gminy O. w dniu 25 sierpnia 2005r. uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwarza obowiązek dla organu zbadania, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten nie może być zrealizowany bez przedłożenia wymaganych przez przepisy prawa, w tym art. 63 § 2 oraz 64 § 2 k.p.a., dokumentów. Z kolei brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 u.p.b. nakazuje, aby to organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę i zatwierdzając projekt budowlany zbadał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we własnym zakresie.

Organ wskazał ponadto, że z pisma Wójta Gminy O. z dnia 16 września 2008r. wynikało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będąca podstawą do wydania unieważnionej decyzji nr [...] została wyeliminowana z obiegu prawnego. W tej sytuacji w ocenie Starosty bez przedłożenia projektu budowlanego i innych wskazanych w piśmie z dnia 8 września 2008r. dokumentów organ nie mógł dokonać analizy, o której mowa w art. 35 u.p.b. Zdaniem organu, w związku ze zmianą stosunków własnościowych, zasadne było również wezwanie stron do dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta zwrócił uwagę, iż skarżące nie ustosunkowały się do wezwania organu we wskazanym terminie i oczekiwały na wydanie pozwolenia na budowę na podstawie dokumentów złożonych w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, która w chwili ponownego podjęcia postępowania nie pozostawała już w obrocie prawnym.

Skarżące wskazały, odpowiadając na wezwanie Sądu o sprecyzowanie skargi i wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi złożone zostało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, że wnoszą o zbadanie przez Sąd zarówno zarzutu bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania, w jednym postępowaniu, a ponadto stwierdziły, że pismami z dnia 16 stycznia 2012r. złożyły do Wojewody D. zażalenia na niezałatwienie przez Starostę O. sprawy w terminie. Odnosząc się natomiast do treści odpowiedzi na skargę organu, skarżące podały, że organ nie sprecyzował w jakim trybie wystosował wezwanie z dnia 8 września 2008r. W ocenie skarżących wezwanie to nie było uzasadnione faktem, że wniosek nie był kompletny w dniu jego złożenia w 2003r., lecz faktem, iż organ utracił część dokumentów z akt sprawy poprzez niechlujne przekazywanie ich w poprzednich latach pomiędzy Starostą, Wojewodą, PINB i WSA w Warszawie. Niezależnie od powyższego, skarżące wskazały, że po uzyskaniu wyjaśnień Naczelnika przygotowały dwie dodatkowe kopie projektu oraz oświadczenia na wymaganych formularzach i złożyły je do organu w dniu 28 czerwca 2012r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.

W dniu 28 sierpnia 2012r. do akt sądowych złożono egzemplarz postanowienia Wojewody D. z dnia 24 sierpnia 2012r., nr [...], którym organ ten uznał zażalenie skarżących na niezałatwienie przez Starostę O. sprawy w terminie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SAB/Wr 19/12, oddalił skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w O.. Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna, albowiem skarżące przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpały możliwość kwestionowania bezczynności organu w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postępowanie Starosty Powiatowego w O., któremu skarżące zarzucają bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, czyli pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla budowy zabudowy zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną we wsi S., gmina O., działka nr [...], AM-3.

Na podstawie stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut skarżących, że Starosta O. jest bezczynny, gdyż niezasadnie pozostawił wniosek (podanie) o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu o bezczynności można by było mówić, gdyby organ w ogóle nie zajął się wnioskiem, nie podjął żadnych działań z nim związanych. Tymczasem zarówno wezwanie do uzupełnienia wniosku, jak i późniejsze pozostawienie wniosku bez rozpoznania, świadczą o tym, że organ działał w zgodzie z dostępnymi mu kompetencjami.

W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że pomiędzy 2003r. (złożenie wniosku) a 2008r. (pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia) dochodziło do kilku zmian struktury własności nieruchomości, na której planowana była inwestycja. Wobec tego uzasadnione było – na początkowym etapie analizy wniosku, gdyż stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę - żądanie Starosty, aby wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony w 2003r. był uzupełniony o aktualne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w 2008r., co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. Ponadto, zdaniem Sądu, również okoliczność, że między 2003r. a 2008r. dla części rozpatrywanego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (co skarżącym było wiadome) powodowała, że uzasadnione było żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu Starosta nie mógł sam rozważać, czy i w jakim zakresie decyzja o warunkach zabudowy z 2002 r. nadal zachowała moc, bowiem wejście w życie planu miejscowego oraz stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło sprawić, że organ planistyczny mógł stwierdzić wygaśnięcie tejże decyzji. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, działanie Starosty było uzasadnione i nie można zarzucić mu naruszenia prawa, a tym bardziej bezczynności.

Sąd za zasadne uznał również wezwanie stron o dostarczenie nowych egzemplarzy projektu budowlanego. Zdaniem Sądu przedłożony w 2003r. w czterech egzemplarzach projekt budowlany, został sporządzony w niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 listopada 2002r., nr 158/02, co wykazał Wojewoda D. w swojej decyzji z dnia 31 maja 2005r., nr [...] . Decyzją tą Wojewoda stwierdził bowiem nieważność pozwolenia na budowę z 2003r., z powodu niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 2002r. w zakresie wielkości powierzchni działki pod zabudowę w istocie dwóch budynków wielorodzinnych, a nie pod zabudowę zagrodowo-siedliskową oraz zakazu wjazdu na drogę krajową W.-O..

Sąd nie uznał za trafny poglądu skarżących, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej postępowanie administracyjne "wraca" na etap podejmowania decyzji, wskazując, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wskutek stwierdzenia nieważności sprawia, że rolą organu staje się znowu podjęcie wszelkich działań zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd zauważył, iż może się zdarzyć, że postępowanie dotknięte jest takimi uchybieniami, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji należy je przeprowadzić od nowa, a więc począwszy od formalnej oceny podania. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, dlatego też przyjęcie poglądu skarżących powodowałoby, że organ nie byłby w stanie samodzielnie sanować swoich wcześniejszych uchybień. Czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym nie mają zatem mocy absolutnej i niepodważalnej. W ocenie Sądu organ miał zatem prawo dokonać oceny zebranego w sprawie materiału i uznając go za niekompletny mógł wezwać do uzupełnienia braków wniosku, czym wypełnił normę przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje bowiem decyzję administracyjną co do zasady w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydawania. A zatem dążenie do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w 2003r. obligowało w niniejszej sprawie organ do zbadania tego wniosku pod względem formalnym. Sąd wskazał przy tym, że z faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2003r., której nieważność stwierdzono w 2005r., powołując jej rażącą niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy, nie wynika przecież, że jedyną możliwą decyzją, która mogłaby zapaść obecnie w sprawie byłoby udzielenie skarżącym ponownego, identycznego z poprzednim, pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu działaniom podjętym przez Starostę w omawianej sprawie nie można przypisać cech bezczynności w postępowaniu administracyjnym, gdyż skoro organ administracji miał prawo żądać uzupełnienia wniosku, to mógł – a nawet powinien – zastosować sankcję w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, gdy strona nie uzupełniła stwierdzonych braków w terminie.

Sąd I instancji zauważył również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na jednoznaczną ocenę, jakie były przyczyny braku działań organu niezwłocznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z 2003r. Podniósł także, że osobie legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do nieruchomości przysługuje w każdym czasie prawo do ponownego wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek złożonej przez skarżące skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 74/13, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 11 października 2012r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, bowiem uzasadnionym był zarzut naruszenia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Według Sądu I instancji organ miał prawo dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznając go za niekompletny wezwać do uzupełnienia braków wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu kasacyjnego Sąd pierwszoinstancyjny nie wziął jednak pod uwagę, że przepis powyższy nie miał w ogóle w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996r., sygn. akt II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 1999r., sygn. akt I SAB 89/99).

Tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. odnosi się wyłącznie do wad materialnoprawnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest już zatem pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania.

Sąd kasacyjny zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wezwał w piśmie z dnia 8 września 2008r. strony postępowania o wydanie pozwolenia do usunięcia braków materialnoprawnych wniosku w postaci dołączenia niezbędnej dokumentacji projektowej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz złożenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Stwierdzenie przez organ naruszeń w powyższym zakresie, z uwagi na fakt, że mieszczą się one w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b., mogło uzasadniać wydanie postanowienia o usunięciu nieprawidłowości jedynie w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b., a nie art. 64 § 2 k.p.a.

Podsumowując rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie rozważył czy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie pozostaje w bezczynności w związku z niewydaniem w przedmiotowej sprawie decyzji, w sytuacji wydania postanowienia nakładającego na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych wad materialnoprawnych, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniesiono także, iż Sąd I instancji nie odniósł się ponadto do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania, naruszając tym samym art. 141 § 4 u.p.p.s.a. ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście zwrócono uwagę, iż odpowiadając na wezwanie Sądu o sprecyzowanie skargi i wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi zostało złożone zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżące wskazały, że wnoszą o zbadanie przez Sąd zarówno zarzutu bezczynności organu jak i przewlekłości postępowania administracyjnego.

Po zwrocie akt Sądowi I instancji zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2013r. wpisano do repertorium sprawę ze skargi na bezczynność organu pod sygnaturą II SAB/Wr 95/13, zaś sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pod sygnaturą II SAB/Wr 96/13.

Organ, wezwany przez Sąd do udzielenia odpowiedzi na skargę skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz ich pismo procesowe z dnia 27 czerwca 2013r., wniósł w piśmie z dnia 1 października 2013r. o oddalenie w całości skargi na bezczynność Starosty Powiatu O. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko co do braku podstaw do uwzględnienia skargi organ nie zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 74/13, co do kwestii nieuprawnionego, w niniejszym stanie faktycznym, zastosowania przez Starostę art. 64 § 2 k.p.a. Organ argumentował, że wydaje mu się, iż NSA w sposób nieuzasadniony zakwalifikował zakres braków, do których uzupełnienia organ wezwał skarżące pismem z dnia 8 września 2008r., jako braki materialnoprawne. W przekonaniu Starosty w tym wypadku mieliśmy do czynienia z brakami formalnoprawnymi. Organ w tym wypadku nie dokonywał jeszcze analizy wniosku z perspektywy wymogów art. 35 ust. 1 u.p.b. albowiem uznał, iż na skutek upływu czasu i zmian jakie miały miejsce w stanie faktycznym, ale również prawnym (utrata mocy obowiązującej MPZP oraz zmiany właścicielskie), konieczne jest uzupełnienie danych stron i dokumentacji, której przedłożenie dopiero pozwoli na ocenę wniosku w oparciu o art. 35 ust. 1 u.p.b. i ewentualnie dalsze zastosowanie art. 35 ust. 3 u.p.b. Braki w zakresie kompletności dokumentacji składającej się na wniosek w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są w ocenie organu brakami formalnoprawnymi, gdyż za takim kierunkiem wykładni w niniejszej sprawie przemawia przede wszystkim, lecz nie wyłącznie, fakt, iż w trakcie toczącego się postępowania miały miejsce zmiany właścicielskie dotyczące nieruchomości w obrębie której miała być prowadzona inwestycja i której w istocie dotyczyło postępowanie. Wielość przedmiotowych zmian właścicielskich powoduje, iż w istocie na dzień złożenia odpowiedzi na skargę trudno przesądzić kto pozostaje stroną w sprawie.

W przekonaniu Starosty nie ulega wątpliwości, iż ma to wpływ na katalog stron postępowania, który w tych okolicznościach uległ zmianie. Bez wątpienia obowiązkiem organu jest właściwe określenie obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie także realizacja normy z art. 28 ust. 2 u.p.b., czyli ustalenia prawidłowego katalogu stron postępowania. Trudno znaleźć w tym wypadku jakiekolwiek uzasadnienie dla zastosowania art. 35 ust. 3 u.p.b., bowiem ustalenia te nie są objęte treścią art. 35 ust. 1 u.p.b. i w tym kontekście zastosowanie musiał znaleźć art. 64 § 2 k.p.a. Organ nie przystąpił jeszcze do analizy wniosku z perspektywy art. 35 ust. 1 u.p.b., gdyby to bowiem uczynił, bez właściwego zdefiniowania stron i ich adresów, a także uprawnień i wydał postanowienie z art. 35 ust. 3 u.p.b., kierując je do niewłaściwego adresata, to postępowanie byłoby dotknięte oczywistą i rażącą wadą skutkującą możliwością podważenia każdego z rozstrzygnięć.

W piśmie tym podniesiono również, iż w niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje kwestia brzmienia art. 190 u.p.p.s.a., który jednak jak się wydaje nie znajdzie zastosowania wprost albowiem ustalenia i wskazania w wyroku uchylającym NSA istotne dla sprawy mieszczą się jednak w zakresie stanu faktycznego - a nie wykładni prawa. Otóż braki do których usunięcia wezwał organ pismem z dnia 8 września 2008 r. NSA zakwalifikował jako mające charakter materialnoprawny (art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.p.b.), tymczasem jak wykazano wyżej brak załączników w postaci ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nieustalenie katalogu stron postępowania oraz co za tym idzie brak oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych stanowią braki formalno-prawne, a także brak projektu budowlanego musi skutkować wezwaniem do przedłożenia tych dokumentów, a dopiero ich przedłożenie może umożliwić ich ocenę w trybie art. 35 ust. 1 u.p.b. i konsekwentnie dopiero ich ocena mogłaby uzasadnić zastosowanie art. 35 ust. 3 u.p.b.

Zdaniem organu wobec powyższych okoliczności zarówno zarzut bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania, nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione albowiem organ postąpił prawidłowo. Z pisma skarżących z dnia 27 czerwca 2012r. wynika, iż skarżące jednak uzyskały poświadczenie ostateczności decyzji o warunkach zabudowy nr 158/02 i złożyły rzekomo tę decyzję do akt sprawy jednakowoż uczyniły to dopiero w dniu 28 czerwca 2012r. W ocenie Starosty odnośnie sugerowanej przez skarżące bezczynności organu to w istocie mogłaby ona mieć miejsce gdyśmy mieli w niniejszej sprawie do czynienia z wadami materialnoprawnymi wniosku, a co za tym idzie obowiązkiem organu wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. W tym zakresie jednak wniosek nie został zbadany, a to z uwagi na jego wady formalnoprawne. Brak stosownych złączników, a precyzyjniej ich nieprzedłożenie na wezwanie organu w ustawowym terminie, skutkować musiał pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, co definitywnie przesądza o niezasadności zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania.

Zdaniem organu nie ulega również wątpliwości, iż w przypadku trybów nadzwyczajnych, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, organ jest oczywiście uprawniony do kompleksowego zbadania wniosku ponownie, w tym także głównie w celu naprawienia błędów stwierdzonych w trybie nadzwyczajnym przez organ i za absurdalne należy uznać sugestie jakoby po stwierdzeniu nieważności decyzji nie jest możliwe ponowne badanie wniosku, bowiem "wszystkie czynności pozostały w mocy" a wyeliminowano z obrotu tylko decyzję. Jest oczywistym, iż upływ czasu i w tej sprawie zmiany związane z wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy oraz właścicielami nieruchomości obligowały organ do zastosowania art. 64 k.p.a., w przeciwnym bowiem wypadku kolejna wydana decyzja rażąco naruszałaby prawo.

Na zakończenie organ podniósł, iż nie budzi wątpliwości fakt, że skarżące po stwierdzeniu nieważności decyzji nie ubiegały się w żaden sposób o kontynuowanie postępowania, lecz przeniosły ciężar swych roszczeń do sądu cywilnego, a to celem uzyskania ewentualnego odszkodowania. Brak zasadności dla tych roszczeń ponownie pobudził skarżące do powrotu na drogę postępowania administracyjnego. Jednocześnie dodano, że skoro Wojewoda D. uznał zażalenia skarżących, dotyczące bezczynności organu, za nieuzasadnione to w ocenie organu brak jest podstaw do akceptacji dla tych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2013r. skarżąca B. G. obszernie ustosunkowała się do treści odpowiedzi organu na skargę akcentując m. in. pozostawienie przez organ bez rozpatrzenia podjętego postępowania administracyjnego, co świadczy o bezczynności lub o przewlekłości postępowania, ustosunkowanie się skarżącej do wezwania z dnia 8 września 2008r. we wskazanym przez organ terminie (pismo z dnia 18 września 2008r. wskazujące na bezpodstawność takiego wezwania), nierespektowanie przez organ stanowiska NSA, a także zarzucając niekompletność akt administracyjnych.

Skarżące na tę ostatnią okoliczność wnosiły w pismach procesowych, jak też na rozprawie, wnioski o uzupełnienie akt administracyjnych.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 u.p.p.s.a. zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt II SAB/Wr 95/13 ze skargi na bezczynność i II SAB/Wr 96/13 ze skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na rozprawie T. G., pełnomocnik obu skarżących, oświadczył, iż wnosi o uwzględnienie skargi na bezczynność lub ewentualnie o uwzględnienie skargi na przewlekłość postepowania, ponieważ ze względu na "pomieszanie" akt sprawy i brak pełnej dokumentacji strona skarżąca nie jest w stanie rozróżnić, jakich w istocie uchybień dopuścił się organ w tej sprawie.

Pełnomocnik organu podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie obu skarg.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również w myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia (zarówno w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak i w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszych sprawach jest bezczynność PINB i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną we wsi S..

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na dokonaną w sprawach ocenę w istotny sposób rzutuje fakt, że sprawa dotycząca skargi na bezczynność organu nadzoru budowalnego stopnia powiatowego była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SAB/Wr 19/12, oddalił skargę na bezczynność, natomiast po wywiedzeniu od tego orzeczenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 74/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądu do ponownego rozpoznania, jednocześnie wytykając nierozpoznanie dotychczas skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powyżej wskazane okoliczności w sposób zasadniczy rzutują na przebieg obecnego postępowania. Po pierwsze zauważyć trzeba, że tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 19/12, uznał skargę na bezczynność organu za dopuszczalną, co nie zostało zakwestionowane ani przez strony, ani też przez Sąd kasacyjny, gdyż skarżące przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpały możliwość kwestionowania bezczynności organu w toku postepowania administracyjnego. Po drugie wskazać należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez tut. Sąd zastosowanie znajduje art. 190 u.p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 u.p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Związanie sądu I instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. "Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z dnia 4 września 2007r., sygn. akt I FSK 1130/06).

Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wbrew stanowisku DWINB zawartemu w odpowiedzi na skargę, został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 74/13, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tymże wyroku Sądu kasacyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat wyboru trybu wezwania do uzupełnienia wniosku skarżących o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie również co do konsekwencji niewykonania tego wezwania, muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.

Przypomnieć zatem należy, iż zdaniem Sądu kasacyjnego przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie miał w ogóle zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż powołanie się na jego treść przez organ administracyjny powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. odnosi się wyłącznie do wad materialnoprawnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest już zatem pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania.

Sąd kasacyjny zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wezwał w piśmie z dnia 8 września 2008r. strony postępowania o wydanie pozwolenia do usunięcia braków materialnoprawnych wniosku w postaci dołączenia niezbędnej dokumentacji projektowej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz złożenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Stwierdzenie przez organ naruszeń w powyższym zakresie, z uwagi na fakt, że mieszczą się one w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b., mogło uzasadniać wydanie postanowienia o usunięciu nieprawidłowości jedynie w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b., a nie art. 64 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji pozostało Sądowi orzekającemu rozstrzygnięcie kwestii czy pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., świadczy o bezczynności organu.

Odpowiadając na powyższe pytanie warto przytoczyć argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z uwagi na dotychczasową rozbieżność w orzecznictwie co do kwestii "czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?" Rozstrzygając powyższe zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, iż "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a." W uzasadnieniu uchwały przekonywująco postawiono tezę, że "z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a u.p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji."

Kierując się zatem dokonaną wykładnią prawa w rozpatrywanej sprawie nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Sądu, iż nastąpiła bezczynność PINB, którego działanie niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a nadto podważa wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że Starosta O. pismem z dnia 8 września 2008 r. wezwał skarżącą B. G. i T. G. do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę i dołączenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oryginału oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oryginału lub kopii decyzji o warunkach zabudowy z wadliwym, w świetle przytoczonej powyżej wykładni prawa, pouczeniem, że nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolejnym zaś pismem z dnia 20 października 2008r. Starosta zawiadomił strony postępowania, że w związku z nieusunięciem braków podania, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Od tej ostatniej daty organ pozostawał zatem w bezczynności błędnie uznając, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę siedliska- zagrody rolniczej w S.ach i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Według art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd, stosownie do przytoczonego przepisu, zobowiązał PINB do wydania orzeczenia w sprawie pozwolenia na budowę w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się wyroku.

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, iż ustalona bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12 i przywołane tam orzeczenia).

W przedmiotowej sprawie organ pozostawał co prawda w długotrwałej bezczynności, ale spowodowane to było jego mylnym przeświadczeniem, opartym również na rozbieżnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zasadności pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania. Dopiero doręczenie organowi w dniu 5 sierpnia 2013r. odpisu wyroku Sądu kasacyjnego z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 74/13, jak też podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, ostatecznie przesądziło o wadliwości dotychczasowego stanowiska organu, a tym samym o oczywistym istnieniu bezczynności w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

W dalszej części uzasadnienia należało ocenić zasadność drugiej skargi wniesionej przez skarżące, tj. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podobnie jak w przypadku skargi na bezczynność w pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności takiej skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88).

W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi, co nastąpiło w dniu 18 maja 2012r., skarżące wystąpił w dniu 18 stycznia 2012r., za pośrednictwem Starosty O., do Wojewody D. ze skargą, w której wnosiły o ustalenie zaistnienia bezczynności organu i przewlekłości postępowania oraz nakazanie Staroście załatwienie sprawy we wskazanym terminie. Wojewoda D. postanowieniem Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2012r. uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania, gdyż ustawodawca wprowadzając w 2011r. do k.p.a. instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego nie określił zakresu terminologicznego tego pojęcia. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238), czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11, podniósł, że "przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny".

W ocenie natomiast Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, a w pełni podzielanego m.in. przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Łodzi i w Krakowie (odpowiednio wyroki z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 45/11, i z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11) przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego."

Dalej przywołać można za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (wyrok z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/11), że "skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności".

Jeszcze wyraźniej o różnicach pomiędzy tymi dwoma instytucjami (środkami ochrony prawnej) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, twierdząc, że "dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadania, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.(...) Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja u.p.p.s.a. poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a."

Podsumowując tę część rozważań podnieść można, iż z przywołanych powyżej tez jednoznacznie wynika po pierwsze, że pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego", obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a po drugie, iż opisywane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu", która jest pod względem skutków dalej idącym (kwalifikowaną formą) przejawem naruszenia praw i wolności obywateli w sferze administracyjnej.

Zdaniem Sądu, uwzględniając podane powyżej poglądy orzecznictwa i doktryny, dopuszczalnym staje się przyjęcie stanowiska, iż w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z tymi samymi okolicznościami faktycznymi i tożsamymi zarzutami podnoszonymi przez stronę skarżącą, dochodzi do swojego rodzaju skonsumowania (pochłonięcia) przewlekłości postepowania, co czyni skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadną.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku zgodnie z regułą określoną w art. 200 u.p.p.s.a.