II SA/Wa 1129/13

Uzasadnienie

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], stosując art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił R.M. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że długotrwałe okresy absencji zainteresowanego, spowodowane przebywaniem na zwolnieniach lekarskich, pomimo określenia przez lekarzy medycyny pracy jego zdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, wpływają negatywnie na realizację zadań Policji, dezorganizując służbę i funkcjonowanie Wydziału Konwojowego Komendy Stołecznej Policji, a nadto wysoce lekceważący stosunek funkcjonariusza do służby, przełożonych i innych policjantów stanowią podstawę do rozwiązania z nim stosunku służbowego.

Od powyższego rozkazu personalnego R.M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] R.M. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 19 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1016/12 odrzucił skargę jako złożoną z uchybieniem terminu, przewidzianego do jej wniesienia.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. R.M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zainteresowany został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, gdyż jego długotrwałe absencje w służbie powodowały jej dezorganizację, co w sposób ujemny wpływało na pracę komórki organizacyjnej, w której zajmował stanowisko, jak i całej jednostki Policji. Zdaniem organu, zaistniały stan faktyczny umożliwiał zastosowanie podstawy z art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o Policji, jako że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Przysługujące właściwym przełożonym kompetencje do mianowania, przenoszenia i zwalniania funkcjonariuszy Policji, wywodzone z treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), pozwalają na dobór i kształtowanie struktury etatowej i osobowej w podległej im jednostce w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie, toteż w sytuacji, gdy nieobecności policjanta w służbie negatywnie wpływały na tok realizowanych zadań, interes społeczny, upatrywany w interesie służby, przemawiał za zwolnieniem funkcjonariusza. W ocenie Ministra, w takim przypadku brak jest podstaw do uznania naruszeń prawa, a tym bardziej do stwierdzenia jego rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji, Minister nie stwierdził również, by były one obarczone pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa.

Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] listopada 2012 r. i uzyskała przymiot ostateczności.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. R.M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], powołując się na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, mając za podstawę art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji, nie znajdując ku temu przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa. W przypadku zatem, gdy sprawa w tym samym przedmiocie została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, to – w ocenie Ministra – brak jest podstaw do podejmowania kolejnej decyzji w tym zakresie, co musi prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.M. podniósł, że złożone przez niego wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nie są tożsame, bowiem różnią się zarzutami. Z tego względu organ, rozpoznając jego drugi wniosek o stwierdzenie nieważności, powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, odnosząc się do przedstawionych w nim podstaw.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, stosując art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W motywach postanowienia Minister podał, że podjęcie ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie zwolnienia R.M. ze służby w Policji, uniemożliwia ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, a tym samym zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie R.M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu jako strony, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, nieprzesłuchanie świadków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że – w ocenie strony – organ nie odniósł się do podnoszonych zarzutów o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], czym naruszył art. 156 § 1 kpa, a także przepis art. 61a kpa, który – zdaniem skarżącego – nie uprawniał organu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ww. ustawy o Policji, zawierającego nieostrą i niedookreśloną przesłankę zwolnienia policjanta ze służby. Ponadto, w opinii skarżącego, organ Policji powinien w sprawie stosować normy prawa pracy, które wskazują, że umowy o pracę nie można wypowiedzieć w okresie ochronnym, a takim jest czas usprawiedliwionej nieobecności w służbie, spowodowanej zwolnieniem lekarskim. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w podjętych w sprawie postanowieniach.

W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2013 r. R.M. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, które sformułował w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 i § 2).

Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ ustali, że decyzja obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, a więc, że została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Natomiast w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji odmawia stwierdzenia jej nieważności. W tych przypadkach dochodzi zatem do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Jednakże wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, jeżeli decyzja, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, była już przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności i kontrola pod względem istnienia ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji nie wykazała, by została ona podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Przymiot ostateczności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala na ponowną jej ocenę w trybie stwierdzenia nieważności. Jeśli bowiem organ administracji poddał już ocenie, czy dana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad, których wystąpienia nie stwierdził, i decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uzyskała przymiot ostateczności, w takiej sytuacji nie jest możliwe ponowne poddawanie tejże decyzji kontroli pod względem podstaw stwierdzenia nieważności. Wniesienie do organu administracji publicznej żądania stwierdzenia nieważności decyzji, wobec której prowadzone już było postępowanie w tym trybie i decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, stwarza w pierwszej kolejności konieczność wstępnego zbadania przez organ tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpatrzenia, łącząca się z faktem uprzedniego wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji objętej nowym żądaniem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w tym samym przedmiocie, czyniąc nowe żądanie niedopuszczalnym. Podjęcie bowiem decyzji w tym samym przedmiocie oznaczałoby wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności, jako że decyzja taka dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

W rozpoznawanej sprawie istotnie wystąpiła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku R.M. z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], gdyż uprzednio rozpatrzony wniosek skarżącego w tym samym przedmiocie doprowadził do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w trybie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa, odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji została doręczona stronie w dniu 6 listopada 2012 r. i uzyskała przymiot ostateczności.

Trafnie Minister Spraw Wewnętrznych wskazuje na niemożność ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], gdyż rozstrzygnięcie to było przedmiotem wcześniejszego postępowania, zakończonego odmową stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia R.M. ze służby w Policji. W decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Minister poddał merytorycznej kontroli zarówno stan faktyczny sprawy, jak i stan prawny, będący podstawą zwolnienia skarżącego ze służby, wskazując, że jego długotrwałe absencje w służbie powodowały jej dezorganizację, co w sposób ujemny wpływało na pracę komórki organizacyjnej, w której skarżący zajmował stanowisko, jak i całej jednostki Policji. Toteż w sytuacji, gdy nieobecności policjanta w służbie negatywnie wpływały na tok realizowanych zadań, interes społeczny i interes służby, jako ważny, przemawiał za zwolnieniem funkcjonariusza w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W decyzji tej Minister wskazał, że w takim przypadku nie można mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o jego rażącym naruszeniu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), na co skarżący powoływał się w swym pierwszym wniosku. Kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji, Minister nie stwierdził również, by były one obarczone pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa.

Przeprowadzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych kontrola pod względem istnienia ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie wykazała wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności stała się ostateczna. Toteż kolejny wniosek skierowany przez skarżącego do organu w trybie stwierdzenia nieważności nie mógł wywołać oczekiwanego przez stronę skutku. Niezależnie od tego, czy we wniosku takim strona powołałaby się na poprzednio podniesione zarzuty, czy też przedstawiłaby nowe, żądanie takie jest niedopuszczalne. Merytoryczna ocena decyzji została już bowiem dokonana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a zatem uprzednie rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby powoduje, że nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie. Istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podstaw, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, wyłącza możliwość ponownego prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. Ostateczne rozstrzygnięcie o ważności decyzji wyłącza zatem możliwość ponownej weryfikacji decyzji pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, dając podstawę do stosowania art. 61a § 1 kpa i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W takim stanie rzeczy, postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji, należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.