IV SA/Wr 542/13

Uzasadnienie

Decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 107 k.p.a. – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2006, poz. 267), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezesa Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. z dnia 2 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej danych liczbowych za lata 2007-2011 w zakresie objętym załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, t.j. w pełnym sprawozdaniu finansowym jednostki, ze szczególnym wskazaniem posiadanych środków pieniężnych i innych aktywów pieniężnych oraz wielkości wypracowanego zysku (straty) netto, odmówiono udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że w dniu 8 lipca 2013 r. wpłynęły do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. (zwanego dalej WORD w L.) dwa pisma Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. (zwanego dalej OIG OSK w K.). Jednym z nich był wniosek o przywrócenie terminu, drugim - prośba o ponowne rozpatrzenie wniosku z 2 października 2012 r. w związku z decyzją z 12 marca 2013 r. odmawiającą udostępnienia niektórych danych w ramach informacji publicznej.

Z uwagi na błędne pouczenie strony o przysługujących jej środkach odwoławczych w decyzji z dnia 12 marca 2013 r. postanowiono o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanawiano utrzymać w mocy decyzję z dnia 12 marca 2013 r. o odmowie udzielenia informacji w żądanym zakresie. W motywach stwierdzono, że WORD w L. na w/w żądanie udzielił e-mailowo (gdyż tak życzyła sobie strona) informacji oraz wyjaśnił, że informacje dotyczące majątku WORD, o które może wnioskować strona, znajdują się na stronie BIP /http://bip.word-l[...].pl/Default.aspx/.

Dalej poinformowano wnioskodawcę, że w art. 6 ust. 1 i 2 ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje zakres informacji, których może żądać wnioskujący. Używa między innymi zwrotu "majątku, którym dysponują". Ustawa ta nie precyzuje jednak terminu "majątek". Z tego też względu stosując wykładnię językową, która w zakresie interpretacji ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 1994 Nr 121, poz. 591) przez majątek należy rozumieć sumę aktywów trwałych i aktywów obrotowych. Dane te zostały udostępnione na wskazanej powyżej stronie BIP Ośrodka. Pozostałe dane i informacje, które nie stanowią majątku przedsiębiorstwa, stanowią jego tajemnicę i nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mogą być wyłącznie udostępniane organom posiadającym do tego stosowne upoważnienie ustawowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. do przekazania wnioskowanej informacji. W motywach stwierdzono m.in., że sentencja rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji publicznej sugeruje, iż nastąpiło ono stosownie do art.5 ust.2 u.d.i.p. Decyzja odmowna wydana na podstawie u.d.i.p. wskazuje, iż został ograniczony dostęp do informacji publicznej na podstawie przepisu prawnego wyłączającego jawność określonej informacji publicznej. Wskazano, że stosownie do art.116 ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /u.p.r.d/ (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) – WORD L. jest samorządową wojewódzką osobą prawną a więc bezspornie jest podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art.4 ust.1 pkt.4 u.d.i.p.

Stosownie do art.117 ust.3 u.p.r.d. WORD może wykonywać działalność gospodarczą, której wyniki będą przeznaczane na działalność, o której mowa w ust. 1 i 2. Natomiast w art.119 u.p.r.d. określono źródła przychodów, kosztów oraz zasady prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 r., Nr 173, poz. 1807 z póź. zm.). Wskazano, że prowadzenie działalności gospodarczej i samodzielnej gospodarki finansowej nie jest równoznaczne ze statusem przedsiębiorcy w rozumieniu powołanej ustawy. Stosownie bowiem do jej art. 14 przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej (dot. osoby fizycznej) albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Bezsporne jest, że WORD L. nie jest wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS, a więc pomimo tego, że prowadzi działalność gospodarczą nie powinien być traktowany jako przedsiębiorca w rozumieniu ustawy. Dlatego nie może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy i korzystać z ochrony określonej przepisem art.5 ust.2 ustawy o działalności gospodarczej.

Ponadto podkreślono, że na mocy art.70 ustawy o rachunkowości Dyrektor WORD, który spełnia co najmniej dwa z trzech warunków wyszczególnionych w art.64 ust.1 pkt.4 tej ustawy - jest obowiązany złożyć wprowadzenie do sprawozdania finansowego stanowiące część informacji dodatkowej, bilans, rachunek zysków i strat, zestawienie zmian w kapitale (funduszu) własnym oraz rachunek przepływów pieniężnych za rok obrotowy, do ogłoszenia w ciągu 15 dni od dnia ich zatwierdzenia w ogólnokrajowym dzienniku urzędowym "Monitor Sądowy i Gospodarczy". Przyjmując za trafną zawężającą interpretację pojęcia majątku prezentowaną w sentencji decyzji w kontekście powyższego obowiązku oznaczałoby, że mały WORD ma prawo do utajniania sprawozdania finansowego za rok obrotowy, a duży WORD zważywszy na osiągany obrót już takiego prawa nie ma.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD w L. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W motywach podano, że skarżący kierując swój wniosek do WORD w L. zażądał bardzo szczegółowych informacji, wręcz całego bilansu WORD w L.. Wskazano, że zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Przepis ten jednak jest nie jasny i wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Stanowisko to wynika między innymi z faktu, że kolejne przepisy tej ustawy (np. art. 6 ust. 1 używa zwrotu w "szczególności") stwierdzają, iż zakresem żądania informacji jest "majątek", którym podmiot dysponuje. Ustawa nie wprowadza jednak definicji terminu "majątek". Stosując zatem wykładnię językową i unormowania zawarte w tzw. przepisach "rachunkowych" majątek jest rozumiany jako suma aktywów trwałych i aktywów obrotowych (ustawa o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r.). Wskazano, że w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 października 2002r. w sprawie szczegółowych warunków gospodarki finansowej wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego oraz szczegółowych warunków ewidencji przychodów i kosztów związanych z działalnością ośrodka (Dz.U. Nr 176, poz. 1443), WORD prowadzi działalność na własną rzecz, ponosi ryzyko związane z tą działalnością, finansuje ją tylko z własnych środków, a więc działa jak przedsiębiorstwo. Ma to istotne znaczenie, gdyż wnoszący skargę podnosi, że WORD jest samorządową wojewódzką osobą prawną, to nie jest i nie może być traktowany jako przedsiębiorca.

Stwierdzono, że Ogólnopolska Izba Gospodarcza, Ośrodek Szkolenia Kierowców z/s w K. od wielu lat zwracała się do WORD w L. o różne dotyczące ośrodka informacje, głównie statystyczne, zawsze otrzymując pełne i wyczerpujące dane. Ogólnopolska Izba Gospodarcza, Ośrodek Szkolenia Kierowców z/s w K. jako, że jest stowarzyszeniem szkół jazdy i ośrodków szkolenia, jest konkurentem biznesowym dla WORD-ów, konkurując bardzo skutecznie na rynku szkoleń komercyjnych dla kierowców w zakresie kwalifikacji wstępnej i okresowej. Jest mianowicie, w tym zakresie, takim samym ośrodkiem szkolenia jak WORD. Ponadto Ogólnopolska Izba Gospodarcza, Ośrodek Szkolenia Kierowców z/s w K. jak i pozostałe ogólnopolskie stowarzyszenia szkół jazdy bardzo nieprzychylnie odnoszą się do WORD-ów - kierując do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej różne wnioski, poczynając od odebrania WORD-om możliwości prowadzenia szkoleń, aż do likwidacji WORD-ów włącznie. Na okoliczność tę świadczą między innymi postulaty - uzupełnienia z Protokołu z dnia 28 marca 2013r. z uzgodnień zespołu roboczego strony społecznej i MTBiGN, której uczestnikiem i sygnatariuszem był między innymi skarżący.

Z przytoczonych powodów wniesiono o oddalenie skargi.

Z kolei stanowisko WORD motywowano o odrzucenie skargi motywowano względami formalnoprawnymi. Zgodnie z normą prawną zawartą w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Skarżący w tej samej sprawie - zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym - wniósł już odwołanie do WSA we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2013r., sygn. akt. IV SA/Wr 243/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w sprawie, które nie jest prawomocne, a więc de iure sprawa jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą nie jest sporne, bowiem Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w L. jako samorządowa wojewódzka osoba prawna jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "c" i "d" ww. ustawy).

Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem wskazany przez WORD w L. powód odmowy wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego są tworzone na podstawie art. 116 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ich zadania określa art. 117 powołanego aktu prawnego. Fundusz założycielski ośrodka tworzony jest ze składników majątkowych nabytych w ramach pierwszego wyposażenia (art. 119 ust. 6 ustawy). Oczywistym jest, że to wyposażenie stanowi cześć majątku województwa, wydzieloną na potrzeby działalności utworzonej osoby prawnej. Wynikające z przepisów Prawa o ruchu drogowym powiązanie i zależność WORD od Zarządu Województwa znajduje też potwierdzenie w przepisach ustaw: z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (np. art. 58) i z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. art. 265). Według art. 117 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym WORD mogą wykonywać działalność gospodarczą, co rodzi pytanie o możliwość potraktowania ich w tym zakresie jako przedsiębiorców. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), przedsiębiorcami, w rozumieniu ustawy, są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że na równi z przedsiębiorcami ustawę stosuje się do innych osób prawnych (np. związków zawodowych, fundacji, szkół wyższych, instytutów naukowo-badawczych, stowarzyszeń zarejestrowanych, i in.), oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli występują one w obrocie gospodarczym. Nie ma natomiast decydującego znaczenia wpis do właściwego rejestru (ewidencji) lub jego brak (por. np. J. Szwaja: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, Warszawa 1994, pod red. J. Szwaji, s. 30, 31). Powyższe uwagi można również odnieść do samorządowych osób prawnych, jakimi są wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego. W doktrynie podkreśla się, że szczególna sytuacja samorządowych osób prawnych jako przedsiębiorców wynikających z ich związania normami prawa publicznego i podporządkowania celowi publicznemu nie może wyłączać ich z grona przedsiębiorców w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Odnosząc te rozważania do realiów analizowanej sprawy, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa - nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem WORD w L. za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), uznał że wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie WORD w L. wskazanych obowiązków nie dopełnił. Swoje stanowisko w tym zakresie de facto wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, które - dla zbadania legalności podjętego rozstrzygnięcia - wymagają oceny świetle materiału źródłowego, którego Sądowi nie przedstawiono, co już choćby z tego względu czyni rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wadliwym. Ważne jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że decyzje które są oparte są na uznaniu administracyjnym oraz - jak w niniejszej sprawie - na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy", muszą zawierać szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie.

W wyroku NSA z dnia 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13, Lex nr 1368966 przyjęto, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Powyższe pozwoli ustalić granicę między informacjami odnoszącymi się do WORD w L. jako podmiotu realizującego zadania publiczne określone w art. 117 ust. 1 i 2 ustawy o ruchu drogowym, nie polegające na uczestniczeniu w działalności gospodarczej, a informacjami dotyczącymi tej jednostki jako podmiotu uczestniczącego w obrocie gospodarczym.

Na marginesie Sąd chciałby zwrócić uwagę na pewne uchybienia formalne popełnione przez WORD w L. w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie. Po pierwsze, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego powinien być załatwiony w formie postanowienia, a nie stanowić składnika decyzji. Po drugie sentencja decyzji zapadłej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy powinna odpowiadać treści jednego ze sformułowań art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierającego zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, czemu zaskarżona decyzja nie czyni zadość. Uchybienia te nie wpłynęły na meritum rozstrzygnięcia.

Natomiast, abstrahując od zasadności wniosku strony – WORD w L. o odrzucenie skargi z powołaniem się na nieprawomocność postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2013 r., IV SA/Wr 243/13 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ze skargi Prezesa Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców z/s w K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. z dnia 12 marca 2013 r. stwierdzić należy, że postanowienie to z dniem 29 sierpnia 2013 r. uzyskało walor prawomocności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej WORD w L. zobowiązany będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.