II OSK 1338/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 872/11, po rozpoznaniu skargi B. B. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem SKO w Gdańsku stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez B. B. odwołania od decyzji Wójta Gminy Stara Kiszewa z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Stara Kiszewa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku letniskowego na działkach nr 754 i 755 w Konarzynach. Przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona skarżącej B. B. w dniu 11 kwietnia 2011 r., natomiast odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 maja 2011 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 kwietnia 2011 r. Wprawdzie organ I instancji nie zachował koperty, w której wysłane zostało odwołanie, jednak do odwołania dołączono zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia skarżącej wystawione 29 kwietnia 2011 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu, przy czym wskazał, że skarżąca razem z odwołaniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu.

B. B. w skardze na powyższe zarzuciła, że organ nie uwzględnił jej wieku i stanu zdrowia. Organ administracji winien zaś odkodować rzeczywistą wolę strony i dokonać właściwej kwalifikacji pisma, zwłaszcza gdy strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wskazała, że nie wiedziała, iż przy składaniu odwołania po terminie, załączając zaświadczenie lekarskie, należy zamieścić w treści pisma formułę mówiącą o jednoczesnym złożeniu wniosku o przywrócenie terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu dołączenie zaświadczenia lekarskiego dowodzi jedynie, że skarżąca zdawała sobie sprawę z uchybienia terminu i próbowała je usprawiedliwić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest – po myśli art. 134 k.p.a. – stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skarżąca niewątpliwie uchybiła terminowi do złożenia odwołania, czego zresztą w odwołaniu i skardze nie kwestionowała. Skarżąca powołała się natomiast w złożonym odwołaniu na okoliczności związane z przyczyną uchybienia terminu. Wskazała na zaświadczenie lekarskie potwierdzające problemy zdrowotne – neurologiczne, stwierdzając przy tym, że opóźnienie jest spowodowane chorobą.

W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca w odwołaniu złożyła oświadczenie spełniające wymogi wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia tego odwołania. W treści odwołania skarżąca oświadczyła, że opóźnienie spowodowane jest chorobą, co więcej dołączyła do tegoż odwołania zaświadczenie lekarskie.

Zdaniem Sądu interpretując treść oświadczenia strony, składanego w toku postępowania administracyjnego, organ administracyjny winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Skarżąca wskazała na uchybienie terminu i przytoczyła okoliczności wyłączające, w jej ocenie, winę w uchybieniu terminu do złożenia środka odwoławczego. Oświadczenie skarżącej stanowiło zatem w istocie wniosek o przywrócenie terminu, mimo iż nie zawierało ono wyraźnego sformułowania "wnoszę o przywrócenie terminu", lecz wniosek o rozpatrzenie sprawy mimo uchybienia terminu, ze wskazaniem przyczyn tego uchybienia.

Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. Art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, organ administracji obowiązany jest rozpoznać zgłoszony wniosek, a postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może być wydane przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu. Od rozstrzygnięcia tego zależy bowiem czy czynność została dokonana w terminie, który to termin został stronie przywrócony, czy też po jego upływie – w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu jest niezgodne z prawem.

Wniosek o przywrócenie terminu złożony przez skarżącą nie został przez organ administracji rozpoznany. W toku postępowania doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania – art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności rozpatrzyć złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wobec złożenia nierozpoznanego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania w sprawie doszło do naruszenia art. 134 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., co doprowadziło do zanegowania przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., kiedy to skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosowanie do treści art. 151 p.p.s.a.;

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że strona – B. B. złożyła wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy odwołanie strony wniosku tego nie zawierało, co doprowadziło Sąd I instancji do nieuzasadnionej konstatacji, że organ odwoławczy postanowił o uchybieniu terminu nie rozpoznając złożonego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania;

– naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającą się w przyjęciu, iż prośba (wniosek) o przywrócenie uchybionego terminu może być nie tylko wyrażana wprost w podaniu strony ale także może być wyinterpretowana przez orzekający organ z treści oświadczenia strony z uwzględnieniem celu wynikającego z treści tego oświadczenia;

– naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W ocenie SKO nie może być mowy o naruszeniu art. 58 k.p.a. w sytuacji, gdy strona nie składa prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Nie jest przy tym rolą organu doszukiwanie się takiej prośby w treści odwołania oraz w okolicznościach towarzyszących jego złożeniu, w tych przypadkach, gdy strona wniosku takiego wprost nie formułuje a wskazuje jedynie na stan faktyczny towarzyszący doręczaniu skarżonej decyzji, czy też składaniu odwołania.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Oświadczenie woli zainteresowanego musi być sformułowane w sposób wyraźny.

Szczegółowa regulacja określona w art. 58 k.p.a. powoduje, że organ odwoławczy nie ma obowiązku, a nawet prawa wyjaśniać wobec braku wyraźnej prośby o przywrócenie terminu, czy strona prośbę taką składa, czy też nie. Nie można również przyjąć za możliwą konstrukcję milczącego, czy też dorozumianego przywrócenia terminu, gdyż przepisom k.p.a. nie jest znany taki przypadek. Skoro, bowiem wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu przed organem administracji stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach, to wniosek taki winien zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., a więc zawierać m.in. określone żądanie wynikające z treści wniosku.

Zdaniem organu Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 58 k.p.a., rozumianego jako przepis prawa materialnego (por. pogląd wyrażony przez NSA w sprawie sygn. I OSK 1297/07), upatrując w treści tego przepisu podstaw do przypisywania charakteru prośby o przywrócenie terminu intencjom strony, czy też sformułowaniom użytym w uzasadnieniu innych jej czynności procesowych. Naruszenie to doprowadziło Sąd I instancji do dalszych naruszeń prawa procesowego, gdy Sąd wbrew materiałom zgromadzonym w aktach, w oparciu o które obowiązany był orzekać (art. 133 § 1 p.p.s.a.), dopatrzył się w kontekście składanego odwołania wniosku o przywrócenia uchybionego terminu, i to pomimo tego, że sam stwierdził, iż podanie to nie zwierało wyraźnego sformułowania w tym względzie. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. orzekając o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu przed rozpoznaniem wniosku o jego przywrócenie. Przypisując organowi administracji publicznej naruszenie art. 58 k.p.a., którego organ w okolicznościach sprawy nie mógł zastosować oraz art. 134 k.p.a., który wobec uchybienia terminu do złożenia odwołania zastosować należało, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. bezzasadnie skargę uwzględniając oraz art. 151 p.p.s.a. nie oddalając skargi na akt, który nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 145 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew stanowisku przedstawionemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów objętych zarzutami kasacyjnymi.

Zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a. wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania, podczas gdy wcześniej powinien być rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób wyczerpujący i przekonujący przedstawił okoliczności świadczące o tym, że w złożonym odwołaniu zawarty został wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego należało przy kwalifikowaniu pisma procesowego skarżącej wziąć pod uwagę istotę i cel oświadczenia w nim zawartego.

Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że dla określenia charakteru pisma procesowego nie mogło być decydujące to, że brak w nim było wyraźnego sformułowania w zakresie wniosku o przywrócenie terminu.

Niewątpliwie zawarte w piśmie stwierdzenie skarżącej o "opóźnieniu spowodowanym chorobą" oraz dołączenie zaświadczenia lekarskiego świadczyło tym, że skarżąca mając świadomość przekroczenia terminu, jednocześnie wskazała na niezawinioną tego przyczynę, po to właśnie aby złożone odwołanie mogło być rozpoznane.

Mimo więc niesformułowania wyraźnej prośby o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania należało przyjąć, że oświadczenie zawarte w piśmie w istocie taką intencję skarżącej wyraża.

Odmienne stanowisko organu odwoławczego jest natomiast przejawem nadmiernego formalizmu.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ocena wyrażona przez Sąd Wojewódzki nie oznacza, iż organ miałby działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu, bądź że sam fakt dokonania określonej czynności po terminie jest podstawą domniemania złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu.

Oczywiście postępowanie przewidziane w art. 58 i nast. k.p.a. ma charakter wnioskowy. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, a organ administracji nie może w tym zakresie działać z urzędu. Ustawa nie określa formy w jakiej stosowny wniosek winien być złożony. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że prośba o przywrócenie terminu może być zawarta w oddzielnym piśmie bądź w treści pisma (odwołania), dla wniesienia którego termin był określony. Istotne jest aby zainteresowany miał świadomość uchybienia terminu i jednocześnie wyraził wolę ubiegania się o przywrócenie tegoż terminu (por. wyrok NSA z 14 maja 1998 r., IV SA 1153/96; wyrok NSA z 18 czerwca 1998 r., I SA/Po 1911/97; wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r., I OSK 129/08).

Zaznaczyć należy, że prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy podanie wniesione osobiście przez stronę zredagowane jest mało zrozumiale, to organ nie powinien poprzez własną interpretację kwalifikować żądania wbrew intencjom strony, lecz ma obowiązek ustalić rzeczywistą wolę wnoszącego podanie.

W razie potrzeby organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania żądania, korzystając z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 9 k.p.a. organ administracji ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie wskazuje się, że pisma stron, nieposiadających dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w k.p.a. zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą ochronę jej praw.

Zawarte w art. 6 i nast. k.p.a. zasady ogólne obowiązują we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 2010, I OSK 1215/09 i z 18 czerwca 2010 r., I OSK 382/10).

Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, sprowadzające się do wyłączenia ogólnych zasad proceduralnych w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu, przewidzianego w art. 58 k.p.a.

Wprawdzie pogląd prezentowany przez organ administracji w niniejszej sprawie nawiązuje do wypowiedzi zawartych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, z 3 czerwca 2008 r., I OSK 1285/07) to jednak trzeba zauważyć, że nie należy tez orzeczeń sądowych odczytywać w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego na kanwie jakiego zostały sformułowane.

Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że skarżąca w ramach odwołania złożyła prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do załatwienia w pierwszej kolejności tego właśnie wniosku.

Wydanie zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu było niezgodne z prawem i skutkować musiało podjęciem przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.