VII SA/Wa 1438/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) – zwanej dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...].10.2009 r. działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) – zwanej dalej "u.b.ż. i ż." nałożył karę pieniężną na M. W. w wysokości 20 000 złotych za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podst. art. 50 ust. 1 i art. 51 u.b.ż. i ż. oraz umorzył postępowanie wszczęte z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż. i ż.,tj. rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakresie obrotu żywnością bez złożenia wniosku o zarejestrowanie zakładu.

Na skutek wniesionego przez M. W. odwołania Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. W.i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z dnia 12.04.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 373/10 została oddalona.

Następnie na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez M. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1931/10 - uchylił opisany powyżej wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 79 k.p.a.

Sąd wskazał, że organy administracji swoje ustalenia faktyczne oparły m.in. na zeznaniach świadków złożonych w dochodzeniu prowadzonym przez Prokuratora Rejonowego w [...] i Policję. Skarżący nie brał udziału w przeprowadzaniu tych dowodów przez organa prowadzące dochodzenie. Świadkowie przesłuchani w tym dochodzeniu nie zostali przesłuchani przez orzekające w rozpoznawanej sprawie organy administracji. Tym samym skarżący został pozbawiony prawa udziału w przeprowadzeniu dowodów ze świadków w postępowaniu administracyjnym. W sposób oczywisty naruszono zatem art. 79 k.p.a., który nakazuje zawiadamiać strony postępowania administracyjnego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków oraz przyznaje tym stronom prawo brania udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawania pytań świadkom oraz składania wyjaśnień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe naruszenie mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż. jest sankcją administracyjną zależną nie tylko od formalnego naruszenia przepisów prawa administracyjnego (w rozpoznawanej sprawie nie oznakowania środka spożywczego w języku polskim), ale od takich okoliczności jak stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu (art. 104 ust. 2 powołanej ustawy).

Bezpośrednie przesłuchanie osób, którym – jak twierdzą organy administracji – skarżący zbywał środki spożywcze i przede wszystkim udział w tym przesłuchaniu skarżącego mogłoby mieć zatem wpływ na ustalenia w tym zakresie i następnie na zasadność wymierzenia mu kary pieniężnej, a także na określenie jej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. W rozpoznawanej sprawie nie chodziło o właściwe rozumienie definicji "handlu detalicznego", lecz definicji "wprowadzania na rynek", z którym, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż. i ż., zostało zrównane istotne w rozpoznawanej sprawie - a to z powodu zastosowanego art. 48 ust. 2 tej ustawy, mówiącego o wprowadzaniu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków spożywczych - pojęcie "wprowadzania żywności do obrotu". Zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L. z 2002 r., nr 31, poz. 1), dalej zwanego "rozporządzenie (WE)" zawierający definicję "handlu detalicznego", nie jest trafny. Z kolei zarzut naruszenia art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż. oraz bliżej nieokreślonych przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych poprzez błędne zastosowanie tych przepisów wobec działalności skarżącego, która nie była objęta żadną kontrolą administracyjną w trakcie jej trwania, nie jest zasadny, gdyż z powołanych przez skarżącego przepisów nie wynika, aby warunkiem zastosowania nałożonej na niego kary pieniężnej było przeprowadzenie, jak to skarżący ujmuje, kontroli administracyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 05.04.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/12 uchylił zaskarżone decyzję i nakazał organowi ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 79 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie w związku z przepisem art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przytoczone powyżej wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności organ przeprowadzi postępowanie dowodowe z poszanowaniem dyspozycji przepisu art. 79 k.p.a. Będzie miał na uwadze, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ponadto strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Organ uwzględni także te wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE), zawierającego definicję "handlu detalicznego", ponadto, że nie doszło do naruszenia art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż. oraz bliżej nieokreślonych przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne i stosując się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierował sprawę na rozprawę w celu przesłuchania świadków. Rozprawy zostały wyznaczone na dzień 04.09.2012 r., 05.09.2012 r., 06.09.2012 r. w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...]. Wezwanie na powyższe rozprawy M. W. otrzymał w dniu 17.08.2012 r. Na wskazane wyżej rozprawy organ wezwał następujących świadków: M. C., R. Z., E. B., M. L., R. Z., H. R., Z. T., B. S., B. S., M. P., D. Z..

Kolejny termin rozpraw organ wyznaczył na dzień 20.09.2012 r. Powyższe wezwanie skarżący otrzymał w dniu 01.09.2012 r. Na rozprawę wezwani zostali również świadkowie H. R., B. S., E. B., R. Z..

M. W. nie stawił się na żaden z wyznaczonych terminów rozpraw. Nie wnosił również o ich odroczenie. Organ ostatecznie przesłuchał następujących świadków: M. L., B. S., Z. T., M. P., D. Z., H. R.. Pozostali świadkowie nie stawili się.

Pismem z dnia 10.09.2012 r. organ wezwał M. W. do stawienia się w dniu 03.10.2012 r. w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] celu zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Powyższe wezwanie skarżący otrzymał w dniu 20.09.2012 r. Ze swojego uprawnienia nie skorzystał.

Po przeprowadzeniu opisanego wyżej postępowania dowodowego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].10.2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 1 i 2 u.b.ż. i ż., art. 3 ust.7 i ust. 8, art. 11, art. 14 ust. 3 pkt b, art. 16 i art. 17 rozporządzenia WE postanowił nałożyć na M. W. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł złotych.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że M. W. wprowadzał do obrotu żywność opakowaną bez znakowania w języku polskim, czyli znakowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, za co pobierał od kupujących określone sumy pieniężne. Powyższe w ocenie organu wynika z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków oraz załączonych protokołów z przesłuchania świadków w postępowaniu karnym.

Jednoczśnie organ podkreślił, że produkty żywnościowe, którymi dysponował M. W. w [...] zostały zabezpieczone w liczbie ponad 195 szt., co jednoznacznie wyklucza ich niehandlowy charakter i tym samym ewentualne zastosowanie art 79 ust 5 u.b.ż. i ż.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w toku postępowania organ wskazał, że absurdalnym jest twierdzenie, iż oznakowanie produktu w języku polskim, to jest nadanie cech produktu polskiego. Wszak opakowany środek spożywczy znakuje się podając co najmniej miejsce lub źródło pochodzenia w przypadku, gdy brak tej informacji mógłby wprowadzić konsumenta w błąd (o czym stanowi § 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10.07.2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych).

Organ wskazał, że M. W. jednoznacznie twierdzi, że importował środki spożywcze, co rozwiewa wątpliwości, co do kwalifikacji produktów sprzedawanych swoim klientom. W związku z tym M. W. winien spełnić normę zawartą w art. 11 rozporządzenia WE, stanowiący, że: Żywność i pasze przywożone do Wspólnoty w celu wprowadzenia na rynek we Wspólnocie powinny być zgodne z wymogami prawa żywnościowego lub warunkami uznanymi przez Wspólnotą za przynajmniej im odpowiadające, bądź w przypadku gdy istnieją konkretne umowy między Wspólnotą i krajem wywozu, być zgodne z wymogami zawartymi w tych umowach, której uchybił.

Wyjaśnił także, że wskazanym wyzej zachowaniem M. W. naruszył również dalsze przepisy rozporządzenia WE. , w szczegolnosci wskazał na art. 14 ust. 3 lit. B, art 16, art. 17.

Uzasadniając wysokość wymierzonej kary organ wskazał, że kara musi mieścić się w jednej z dwóch górnych granic wyznaczonych przez ustawę. Wysokość kary może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W obecnym roku kalendarzowym kwota ta wynosi 101 985,60 zł.

W dalszej kolejności organ wskazał, że strona postępowania nie przedstawiła żadnych wyjaśnień i dowodów dotyczących wartości zakwestionowanej partii środków spożywczych, co uzasadniałoby pominięcie wskazanej wyżej granicy. Jednakże organ, podkreślił, że wykazując szczególną staranność i wnikliwość w ramach posiadanych możliwości, pomimo znacznego upływu czasu od sprzedaży tych produktów, ustalił wydatki poszczególnych klientów poniesionych na ich zakup. Jak wynika z zeznań przesłuchanych świadków koszty zakupionej żywności u M. W. były różne i wynosiły przykładowo 2 500 zł (koszt poniesiony przez B. S.a), 4 647 zł (koszt poniesiony przez Z. T.), około 600 zł (koszt poniesiony przez D. Z.), 300 zł (koszt poniesiony przez M. P.), natomiast koszt, który miała ponieść H. R. wynosił 4 100 zł.

Jednocześnie organ wskazał, że powyższe obliczenia nie odzwierciedlają, ani nie są reprezentatywne dla kwoty zakwestionowanej partii żywności, tym bardziej, że wskutek niedoinformowania nabywców produktów ze względu na brak zrozumiałego znakowania nie zawsze byli w stanie określić rodzaj nabytego produktu (lek czy suplement diety). Powyższe ustalenia przedstawiają jednakże wartość pojedynczych transakcji handlowych, w tym również żywnością nieprawidłowo znakowaną i dają obraz, jakie znaczne kwoty były naliczane za sprzedawane produkty.

Mając na uwadze powyższe organ ustalając wysokość kary miał na uwadze jej górną granicę do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający.

Organ wskazał, że kara pieniężna w wysokości 20 000 zł to zaledwie niecałe 20% kwoty kary maksymalnej. W przedmiotowym przypadku, gdy do sprzedaży wprowadzano umyślnie, dla własnych celów zarobkowych, środki spożywcze bez znakowania w celu oczywistym, bo dla uśpienia czujności i świadomego zaprzepaszczenia prawa konsumenta do pełnej informacji o produkcie spożywczym, którym były generalnie śmiertelnie chore osoby, dając im tym nadzieję na przywrócenie zdrowia, czyn ten jest szczególnie naganny i winien być szczególnie surowo ukarany.

Kara pieniężnej w wysokości 20 000 zł została wymierzona w dolnych jej granicach, przy zastosowaniu odpowiedniego stopnia jej odczuwalności i jest jak najbardziej adekwatna do okoliczności przedmiotowej sprawy.

Organ wskazał, że ustalając wysokość kary umownej miał na uwadze następujące okoliczności:

a) stopień szkodliwości - nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania żywności - suplementów diety importowanych z krajów trzecich i sprzedawanych indywidualnym klientom. Znakowanie żywności jest bardzo istotnym elementem wpływającym na świadome dokonywanie przez konsumentów wyborów związanych ze spożywaną przez nich żywnością. Konsumenci winni mieć podaną rzetelną informację o produktach, które nabywają, w tym rzetelną informację o jego źródle lub miejscu pochodzenia. Zaniedbania przedsiębiorcy w zakresie znakowania środków spożywczych wskazuje na niedoinformowanie konsumentów o produkcie i utrudniając podjęcie prozdrowotnych wyborów żywnościowych, a także w istotnym stopniu wprowadzać ich w błąd, godząc automatycznie w ich interesy.

b) stopień zawinienia i zakres naruszenia - sprzedaż suplementów diety nieoznakowanych w języku polskim stanowi naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.b.ż. i ż. Naruszając powyższe normy prawne M. W.uchybił normie art. 11, art. 14 ust. 3 lit. b, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (WE). Stopień zawinienia wynika tylko i wyłącznie z winy M. W., gdyż działalność prowadził jednoosobowo i ocenia się jako szczególnie wysoki, co uzasadnia sprzedaż znacznej ilości produktów żywnościowych importowanych z kraju trzeciego bez dołożenia niezbędnych starań w celu zapewnienia ich prawidłowego znakowania.

c) działalność gospodarcza - działalność gospodarcza w zakresie: "Usługi w zakresie poradnictwa w medycynie naturalnej, terapia technikami medycznymi, magnetyczna terapia, import indywidualny ziół i dodatków żywnościowych oraz sprzedaż detaliczna" została rozpoczęta w dniu 29.08.2003 r., co potwierdza zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] .08.2009 r., znak: [...] wydane przez Prezydenta Miasta [...]. W dniu [...].12.2008 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...]znak* [...] o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej na wniosek, przedsiębiorcy, działalność była zgłoszona przez M. W..

d) wielkość produkcji zakładu – M. W. nie określił wielkości obrotu żywnością pomimo, że zapewnione mu zostało przez organ PIS aktywne uczestnictwo w przedmiotowej sprawie. PPWIS odniósł swoje działanie do ujawnionych 59 różnych produktów żywnościowych importowanych z USA, w łącznej liczbie 195 szt. oraz do zeznań świadków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W..

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] .07.2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, czyniąc zadość wskazaniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów. Każdorazowo zawiadamiał również skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, przynajmniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem, czym zapewnił stronie prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytania świadkom, oraz składania wyjaśnień. Wezwania zostały skarżącemu oraz świadkom doręczone skutecznie. Odstąpiono jedynie od wezwania dwóch świadków, to jest E. T. i B. S. ponieważ w trakcie toczącej się sprawy osoby te zmarły.

Organ wskazał, że Skarżący wykazał całkowitą obojętność i brak zainteresowania tokiem sprawy, gdyż ani nie brał udziału w żadnej z rozpraw, ani też nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wniósł jedynie wyjaśnienie, że ze względu na brak dowodów rzeczowych, nie może odbyć się żadna rozprawa administracyjna i nie mogą być przesłuchiwani świadkowie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Organ I instancji dopełnił wszystkich czynności, które zobowiązany był zastosować w celu doręczenia Skarżącemu zaskarżonej decyzji (pierwsze awizo datowane jest na 8 października 2012 r. natomiast powtórne awizo datowane jest na 15 października 2012 r. ). Wobec niepodjęcia przez Skarżącego przesyłki w terminie, organ słusznie uznał na podstawie art. 44 kpa, że została ona doręczona w sposób prawidłowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że Skarżący nie poinformował organu o jakiejkolwiek zmianie adresu czy też zmianie imienia lub nazwiska. Dlatego też stwierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu dotyczące cyt.: "doręczenie decyzji na adres pod zmienioną tożsamością osoby tam niemieszkającej" są zupełnie niezrozumiałe.

Również niezasadny jest zarzut dotyczący braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania. Należy bowiem podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone decyzje obu instancji nie umorzył postępowania administracyjnego, co oznacza, że postępowanie to pozostało w toku i po jego uzupełnieniu zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku należało zakończyć je wydaniem decyzji - co też organ uczynił.

Organ wyjaśnił, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie już prawomocnie zakończonej, gdyż prawomocny w rozpoznawanej sprawie jest co prawda wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/12, jednakże z uwagi na jego treść podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej decyzje zostały uchylone, tzn. wyeliminowane z obrotu prawnego. Stąd też organ I instancji do którego sprawa wróciła - działając zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, po uzupełnieniu postępowania dowodowego zakończył to postępowanie i wydał zaskarżoną decyzję.

W tym miejscu organ zauważył, że przeprowadzone dowody - w tym zeznania przesłuchanych w tej sprawie świadków - oraz ponowna analiza akt administracyjnych zebranych przez organ w trakcie postępowania potwierdziły bezspornie wcześniej poczynione w tym zakresie ustalenia (które zresztą nigdy nie były kwestionowane przez Skarżącego), że Skarżący wprowadzał do obrotu środki spożywcze, nie przestrzegając wymagań w zakresie ich znakowania, określonych m. in. w art. 48 ust. 1 i 2 u.b.ż. i ż.

Należy wobec tego stwierdzić, że ponieważ wprowadzane do obrotu przez Skarżącego produkty nie zawierały żadnych oznaczeń w języku polskim, zachowanie Skarżącego po pierwsze oznacza naruszenie wyżej cytowanego przepisu art. 48 i 49 u.b.ż. i ż. i wypełnia przesłanki określone w art. 103 ust. 1 u.b.ż. i ż., a po drugie - pozbawia konsumentów możliwości wyboru i oceny nabywanych przez nich produktów (wiele z tych produktów, co wyżej już podkreślono, nabywanych było na potrzeby osób chorych, a więc osób których potrzeby są szczególne i indywidualne).

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. W.;

Skarżący zarzucił nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie skarżącemu brania w nim udziału. W szczególności organ odmówił skarżącemu prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w ramach pomocy prawnej udzielonej przez PWIS w [...].

Ponadto organ wzywał na rozprawę administracyjną, a następnie ją odwoływał. Wzywanie stronę na rozprawę do [...] oddalonego o 600 km od miejsca zamieszkania było celowym działaniem organu obliczonym na uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Organ tak planował czynności dowodowe, że uczestniczenie w nich wiązało się dla skarżącego z wielodniowymi wyjazdami. Mając na uwadze koszty przejazdów stwierdzić należy iż powyższe działanie stanowiło ekonomiczne uniemożliwienie wzięcia stronie udziału w rozprawach.

Ponadto skarżący zarzucił, że organ w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe. W uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazał, że organ nie posiadał podstawowych dowodów rzeczowych, będących suplementami diety, ponieważ PPWIS w [...] wydał decyzję o ich zniszczeniu. Ponadto podczas przesłuchań świadków z uwagi na to, że nie pamiętali o co chodzi w sprawie, prowadzący postępowanie odczytywał im zeznania z postępowania prokuratorskiego, co sprzeciwia się przyjęciu, że organ przeprowadził własne postępowanie dowodowe. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 4 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana na tożsamość innej osoby. Strona pod zmienioną tożsamością – M. W. nie mogła występować w postępowaniu administracyjnym i w ten sposób została pozbawiona swoich praw

Skarżący zarzucił naruszenie art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż. oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 09.10.2007 r. w sprawie składu oraz znakowania suplementów diety (Dz.U. Nr 196, poz. 1425) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10.07.2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych poprzez błędne zastosowanie do importu indywidualnego. Organ w sposób nieprawidłowy ustalił istotę usługi świadczonej przez skarżącego, która nie polegała na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych. Nie było sprzedaży środków, a usługa wykonywana z użyciem suplementu diety. Klienci skarżącego byli informowani przez usługodawcę jakie środki otrzymują, jaka jest ich zawartość jak należy je stosować i na co je przyjmować.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa, dotycząca nałożenia na M. W. kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł była już przedmiotem rozpoznania przez Sądy Administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 05.04.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/12 uchylił zaskarżone decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .10.2009 r. oraz Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2009 r. i nakazał organowi ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnym z dnia 21.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1931/10 i przepis art. 190 p.p.s.a. wytknął naruszenie art. 79 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz wskazał, że prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, a to:

a) art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L. z 2002 r., nr 31, poz. 1),

b) art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

c) przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazać należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia(tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2013 r., II SA/Op 87/13).

Podkreślić należy, że opisana powyżej zasada związania oceną prawną dotyczy nie tylko organów administracji, ale również, co bezpośrednio wynika z treści cytowanego przepisu Sądu Administracyjnego. Tym samym niniejszy Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 426/08).

W cytowanym wyżej wyroku z dnia 05.04.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/12 Sąd Administracyjny przesądził, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie zarówno art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż. jak i art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) oraz jednocześnie, że nie znajdą zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych.

Mając na uwadze powyższe wszelkie zarzuty skarżącego, opierające się na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za rzut nie posiadania przez organ najistotniejszych w sprawie dowodów rzeczowych w postaci nieprawidłowo oznakowanych artykułów żywnościowych nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W świetle powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że samodzielnym, wystarczającym dowodem na okoliczność wprowadzania do obrotu nieprawidłowo oznakowanej żywności mogą być także protokoły przesłuchań świadków w innym postępowaniu, w tym również w postępowaniu karnym.

Podkreślić należy, że obowiązek przesłuchania świadków został nałożony przez Sąd na organ z uwagi na konieczność zagwarantowania stronie praw, określonych w art. 79 k.p.a. oraz z uwagi na konieczność stwierdzenia okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 104 ust. 2 u.b.ż. i ż. Wskazany wyżej obowiązek nie opierał się na przekonaniu, że dowody w postaci dokumentów nie są wystarczające do ustalenia istotnych dla zastosowania art 48 w zw. z art 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. i ż. okoliczności.

Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Organ ponowne postępowanie dowodowe przeprowadził z poszanowaniem prawa strony do uczestniczenia w czynnosciach dowodowych, wynikającego z cytownego wyżej przepisu. Skarżący był zawiadaminy o każdym terminie rozprawy zgodnie z art 92 k.p.a., tj. na siedem dni przed jej planowanym terminem. Okoliczność, że z powyższego uprawnienia nie skorzystał nie stanowi wady postępowania. Skarżący nie stawił się również w dniu wyznaczonym do zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie. W oparciu o powyższą okoliczność nie sposób wytknąć organowi jakiegokolwiek uchybienia.

Skarżący zarzucił organowi nieprawidłowe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków poprzez ograniczenie się do odczytania protokołów sporządzonych w innym postępowaniu.

Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów, które w sposób szczegółowy regulowałyby sposób przesłuchiwania świadków. Mając natomiast na uwadze, treść przepisów istniejących zarówno w postępowaniu cywilnym i karnym należy stwierdzić, że wskazanym byłoby, aby organ czynność przesłuchania świadka rozpoczął od umożliwienia mu swobodnego wypowiedzenia się. Dopiero w drugiej kolejnosci uzasadnione byłoby zadawanie pytań przez prowadzącego rozprawę lub inne strony postępowania, a także konfrontowanie świadków z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Z protokołów przesłuchania świadków wynika, że organ nie zastosował się do wskazanych wyżej wskazówek. Jednakże powyższe nie stanowi istotnego uchybienia przepisom postępowania admnistracyjnego oraz było uzasadnione znacznym upływem czasu od zdarzeń na okoliczność, których świadkowie byli przesłuchiwani.

W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że obowiazek przesłuchania świadków na rozprawie podytkowany był w głównej mierze zapewnieniem stronie prawa uczestniczenia w czynnościach dowodowych, a nie negatywną oceną dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów.

Skarżący zarzucił organowi faktyczne uniemożliwienie stronie uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym poprzez wyznaczenie wielu terminów rozpraw pod rząd oraz kilkukrotne zmienianie ich terminów.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Ilość wyznaczonych rozpraw, choć zapewne stawiennictwo na nie stanowiło pewne utrudnienie dla skarżącego pozostawała w adekwatnym stosunku do liczby mających być przesłuchanych świadków. Kolejne wyznaczanie terminów rozpraw częściowo podyktowane było również nie stawianiem się świadków na wcześniej wyznaczone terminy. Termin rozprawy odwołany był tylko jeden raz z uwagi na nieprawidłowe wezwanie skarżącego i w celu zapewnienia mu prawa rzeczywistego udziału w czynnosci dowodowej.

Zarzut uniemożliwienia stronie uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym poprzez prowadzenie postępowania przez organ, którego siedziba znajduję się w znacznym oddaleniu od aktualnego miejsca zamieszkania skarżącego i nie przeprowadzenie czynności dowodowych oraz czynności ostatecznego zapoznania się z aktami za pośrednictwem organu w miejscu zamieszkania skarżącego w ramach prawa pomocy okazał się chybiony.

Zgodnie z art. 52 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy zarazem okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane.

Powyższy przepis nie znajduję zastosowania w niniejszym postępowaniu. Czynności dowodowe były przeprowadzone z udziałem świadków, którzy zgodnie z art. 51 k.p.a. są obowiązani do stawiennictwa jedynie w obrębie gminy i miasta miejsca zamieszkania. Mając na uwadze powyższe organ nie mógł w ramach prawa pomocy zlecić przeprowadzenia czynności dowodowych organowi mającemu siedzibę w miejscu zamieszkania skarżącego. Powyższe pozostawałoby w sprzeczności z przepisami k.p.a. Natomiast wniosek o zapoznanie się z aktami, wpłynął do organu w dniu 05.10.2012 r. już po wydaniu decyzji i jako spóźniony nie mógł zostać rozpoznany.

Nie ulega wątpliwości także, iż organy prawidłowo ustaliły tożsamość i adres skarżącego który zarówno imienia jak i nazwiska oraz tożsamego adresu używał także w postępowaniu przed Sądami obu instancji a także określając się w skardze w charakterze skarżącego. Zarzut ten w związku z powyższym pozostaje dla Sądu niezrozumiałym

Sąd rozważył również, czy organ prawidłowo zastosował art. 104 ust. 2 u.b.ż. i ż.. Skarżący, który w ponownym postępowaniu administracyjnym w dalszym ciągu podtrzymywał stanowisko zgodnie z którym kara została na niego nałożona w sposób niezasadny nie wskazywał na żadne okoliczności, które wskazywałyby na jej wygórowany charakter.

Zgodnie z powyższym przepisem ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Wskazać należy, iż organ w sposób prawidłowy i rzetelny uzasadnił swoją decyzję w części dotyczącej wysokości nałożonej na skarżącego kary. W szczególności powołał się na okoliczności faktyczne, które w świetle cytowanego przepisu wpływają na jej wymiar. Co istotne w ocenie Sądu o szkodliwości czynu skarżącego świadczy okoliczność, iż produkty sprzedawane przez niego nie zawierające odpowiedniego oznakowania były niejednokrotnie sprzedawane osobom ciężko chorym i miały służyć ratowaniu ich zdrowia. Rzetelna informacja zagwarantowana przez prawidłowe oznakowanie produktu w takich okolicznościach jest szczególnie ważna. Ponadto skarżący, co do zasady powyższe produkty sprzedawał w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, które przybierały znaczne rozmiary. W ocenie Sądu z uwagi na to iż kara administracyjna ma m.in. pełnić funkcje odstraszającą uzasadnione jest aby pozostawała w związku z uzyskiwanymi przez skarżącego wynikami ekonomicznymi.

W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.