II SAB/Wa 278/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r., który wpłynął do organu w dniu [...] marca 2013 r., I. S. zwrócił się do Prezydenta [...] na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci treści metryki sprawy oraz pisma wszczynającego postępowanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wchodzącego w skład dawnych nieruchomości w.: [...].

Jednocześnie zwrócił się o udzielenie mu informacji na jakim etapie znajduje się obecnie to postępowanie i jaka jest perspektywa czasowa jego zakończenia.

Wskazał też, że prosi o przesłanie ww. informacji publicznej za pośrednictwem poczty na wskazany we wniosku adres.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że postępowanie w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] jest prowadzone w Wydziale [...] pod sygnaturą [...]. Postępowanie w stosunku do nieruchomości [...] zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r. złożonym przez dawnego właściciela w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], natomiast w stosunku do nieruchomości [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r.

Po otrzymaniu powyższej informacji I. S. w dniu [...] maja 2013 r. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...].

W skardze wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, skarżący wskazał, iż w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, czym narusza prawo. Nie udostępnił bowiem żądanych informacji, ani w całości - zgodnie z wnioskiem - ani też w sposób wskazany we wniosku. Nie wydał także w tym zakresie żadnego aktu administracyjnego (decyzji). W istocie zatem nie załatwił wniesionego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Po wpłynięciu powyższe skargi organ w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. skierowanym do skarżącego uzupełnił informację udzieloną mu pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poprzez przekazanie kopii zanonimizowanych wniosków o ustanowienie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] złożonych przez dawnych właścicieli nieruchomości hip. [...]- dniu [...] lutego 1949 r

Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że zakończenie postępowań administracyjnych wszczętych tymi wnioskami będzie możliwe po ustaleniu wszystkich stron, czyli wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność wniesioną do Sądu organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądana informacja publiczna została udzielona pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz uzupełniona w piśmie z dnia [...] maja 2013 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w związku z informacjami przekazanymi skarżącemu przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w tym zakresie. Podkreślił jednocześnie, iż organ nadal nie rozpoznał wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia treści metryki sprawy oraz udzielenia informacji na jakim etapie znajduje się obecnie postępowanie w tej sprawie. W tym zakresie pozostaje więc nadal w bezczynności.

Pełnomocnik organu poinformował na rozprawie, że metryka sprawy jest prowadzona w systemie elektronicznym od roku 2012.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Wskazać jednocześnie należy, że w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie odnośnie części żądania zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Po wniesieniu przez I. S. skargi do Sądu na bezczynność Prezydenta [...] organ przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. przekazał wnioskodawcy kopie zanonimizowanych wniosków złożonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez dawnych właścicieli nieruchomości [...]- w dniu [...] lutego 1949 r. i [...] - dniu [...] lutego 1949 r. Jednocześnie w piśmie tym organ poinformował skarżącego, że zakończenie postępowań administracyjnych wszczętych tymi wnioskami będzie możliwe po ustaleniu wszystkich stron, czyli wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli.

W tej sytuacji postępowanie ze skargi na bezczynność organu, w zakresie w jakim żądana informacja publiczna została udostępniona wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. stało się bezprzedmiotowe i należało je w tym zakresie umorzyć.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego przedstawionemu na rozprawie organ w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. skierowanym do I. S. zawarł informację o tym, na jakim etapie znajdują się obecnie postępowania administracyjne wszczęte wnioskami dawnych właścicieli w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wchodzącego w skład dawnych nieruchomości w.: [...]. Z pisma tego wynika bowiem jednoznacznie, że postępowania te znajdują się na etapie ustalania stron, czyli wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli.

Należy natomiast zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że organ nie rozpoznał nadal żądania zawartego we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia treści metryki sprawy.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że informacja w postaci treści metryki sprawy sporządzonej w ramach prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, stanowi informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Obowiązek prowadzenia metryki w aktach sprawy administracyjnej wprowadzony został natomiast ustawą z dnia 15 listopada 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 186, poz. 1100), którą dodany został do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 66 a. Zgodnie z tym artykułem w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3) .

Jednocześnie w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 listopada 2012 r. zawarta została regulacja intertemporalna zgodnie z którą, w przypadku spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia jej wejścia w życie. Metryka ta wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Metryka stanowi obowiązkowy element akt sprawy administracyjnej, a celem jej wprowadzenia było - według projektu rządowego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3362) - zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Metryka ma umożliwić nawet po upływie długiego czasu precyzyjne ustalenie, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji. Wprowadzenie metryki miało tym samym na celu zwiększenie jawności (przejrzystości) działania administracji.

Metryka stanowi zatem część akt sprawy administracyjnej i - jako odnosząca się do działalności podmiotu publicznego – mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 603/13 nie publ.).

Z informacji przekazanej Sądowi przez organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k-19 akt) wynika natomiast , że I. S. nie jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wchodzącego w skład dawnych nieruchomości w.: [...]. Nie może więc ubiegać się o wgląd do metryki sprawy na podstawie art. 73 K.p.a., lecz jedynie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, wyrażony w związku z dostępem do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 K.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej" (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli więc do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Zarzut bezczynności organu w zakresie dotyczącym udostępnienia treści metryki sprawy należy uznać zatem za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądaną metryką sprawy, którą prowadzi w formie elektronicznej od 2012 r., a metryka ta stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zatem wniosek I. S. w tym zakresie, organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie dotyczącym udostępnienia treści metryki sprawy, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Jednocześnie, analiza przebiegu postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 ww. ustawy.