II SAB/Wa 444/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. A. H. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Straży Miejskiej [...] o: a) przesłanie kopii zarządzenia nr [...] Komendanta Straży Miejskiej w [...]; b) potwierdzenie, że nie ma żadnego rozkazu, zarządzenia, porozumienia, instrukcji wewnętrznej, zewnętrznej, na podstawie których ogólne postanowienia zarządzenia nr [...] na okoliczność wykonywania czynności w składzie wieloosobowym zostały skonkretyzowane; c) a jeżeli tak, to jaki jest podział obowiązków pomiędzy Strażą Miejską a ZDM w przypadku wspólnych patroli i czynności patrolowo-interwencyjnych, z czego wynika, kto w takim wspólnym patrolu jest odpowiedzialny za podstawienie samochodu do wykonywania patrolu (czy są to tylko samochody ZDM czy także Straży Miejskiej), za skonkretyzowany skład dwu-osobowy, kto odpowiada za blokowanie kół w samochodach zaparkowanych bez opłaty, czy zawsze te wspólne patrole odbywają się z użyciem samochodu i blokad do kół, o której czynności patrolowe się zaczynają, o której kończą i jakie są wszystkie inne praktyczne szczegóły z tym związane? Czy te kwestie są w jakikolwiek sposób z góry uregulowane i zorganizowane, czy czynności te są wykonywane spontanicznie przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej?

W piśmie z [...] lipca 2013 r. Komendant Straży Miejskiej, przesyłając w załączeniu wydruk zarządzenia nr [...], wskazał że możliwość pełnienia wspólnej służby patrolowej przez funkcjonariusza Straży Miejskiej [...] oraz pracownika Zarządu Dróg Miejskich przewidziana jest w Zarządzeniu Nr [...] Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., w sprawie ryzyka zawodowego oraz bezpieczeństwa i higieny pracy strażnika miejskiego. Strażnicy realizujący zadania z zakresu ochrony porządku publicznego, wykonują czynności o charakterze patrolowo-interwencyjnym oraz czynności w pasie drogowym (na jezdni) w składzie wieloosobowym. Za taki uważa się także skład, w którym strażnik podejmuje czynności wraz z funkcjonariuszem innych służb lub pracownikiem instytucji państwowych albo samorządowych, bądź też w obecności przedstawicieli innych podmiotów współpracujących ze Strażą Miejską (§ 4 ust. 1 i ust. 4 Rozdział II Ogólne zasady bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowisku strażnika miejskiego). Artykuł 11 ust. 1 pkt 8 ustawy o strażach gminnych, jako jedno ze szczególnych zadań nałożonych na Straż Miejską [...] wymienia m.in., cyt.: "(...) informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (...)"

W dalszej kolejności Komendant Straży Miejskiej podał, że w omawianym przypadku dowódcą jest funkcjonariusz Straży Miejskiej [...]. Czynności służbowe wykonywane są w godz. 8.00-20.00; 10.00-22.00. Pojazdy służbowe oraz urządzenia techniczne do blokowania kół stanowią własność Zarządu Dróg Miejskich. Każdy z członków patrolu wykonuje czynności mieszczące się w zakresie posiadanych uprawnień i obowiązków. Jednocześnie zaznaczył, że szczegółowe informacje przekazane zostały w piśmie [...] z [...] lipca 2013 r.

W skardze na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, sprecyzowanej na rozprawie [...] listopada 2013 r., skarżący zarzucił, że nie otrzymał odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt b jego pisma z [...] lipca 2013 r. i wnosił o nakazanie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że choć budzi wątpliwości, na ile kwestie organizacji przez współpracujące służby wspólnych patroli, łącznie informacjami o charakterze operacyjnym, stanowią informację publiczną, to jednak skarżący otrzymał w tym zakresie bardzo szczegółowe pisemne wyjaśnienie. W ocenie Komendanta dalej idące żądania, określone w sposób nieprecyzyjny w skardze, nie są uzasadnione i w istocie nie stanowią żądania udostępnienia informacji publicznej. Z treści zgłoszonego żądania można wynieść przekonanie, że skarżący w istocie domaga się udzielenia porady prawnej, w jaki sposób mógłby podważyć legalność działania służb miejskich po to, aby uniknąć odpowiedzialności za niestosowanie się do przepisów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana jako "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda, na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Skargę taką może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd administracyjny, przystępując do rozpoznania takiej skargi, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny jaki jest charakter żądanej informacji.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 51 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust.3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa. Jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant Straży Miejskiej [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779) Straż jest bowiem jednostką organizacyjną gminy, powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy o strażach gminnych). Działa na prawach jednostki budżetowej, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, iż pogląd o zaliczeniu straży miejskiej do podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok z NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 145/11, wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2013 r., IV SAB/Gl 61/13, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że został spełniony zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spełniony został również jej zakres przedmiotowy.

Wniosek o udzielenie informacji dotyczy istnienia dokumentu, któryby konkretyzował zarządzenie nr [...] Komendanta Straży Miejskiej [...] z [...] grudnia 2009 r. w zakresie współdziałania funkcjonariuszy Straży Miejskiej z pracownikami Zarządu Dróg Miejskich. Skarżący pyta się zatem o zasady funkcjonowania Straży Miejskiej w określonym obszarze realizowanych przez nią zadań, co w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit "a" u.d.i.p. stanowi informację publiczną.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że Komendant Straży Miejskiej [...] był obowiązany do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej.

Załatwienie wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje poprzez:

1. dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub

2. wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją, albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub

3. wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 u.d.i.p.

Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych, określonych powyżej czynności, oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie Komendant Straży Miejskiej [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na inne pytania kierowane do organu, jednakże nie podał, czy zarządzenie nr [...], którego dotyczył wniosek skarżącego, zostało w jakiejkolwiek formie skonkretyzowane. Nie odpowiedział zatem wprost na pytanie zawarte w pkt b pisma z [...] lipca 2013 r. Odpowiedzi na inne pytania nie zawierają informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że skarga na bezczynność przysługuje też stronie w przypadku uznania przez nią udzielonej odpowiedzi za niepełną. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1643/09, Lex Polonica nr 2247153).

Uwzględniając zakres udzielonej skarżącemu odpowiedzi Sąd uznał, że w zakresie którego dotyczy skarga na bezczynność – czyli pkt b z pisma z [...] lipca 2013 r. Komendant Straży Miejskiej [...] pozostawał w bezczynności gdyż nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na zawarte w tym punkcie pytanie. Dlatego też Sąd uznał skargę na bezczynność za zasadną i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego ujętego w pkt b ww. pisma.

Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok z NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, Lex Nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że udzielił skarżącemu żądanej informacji w takim zakresie, w jakim jego wniosek stanowił żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie świadczy to jednak o działaniu organu w sposób rażący naruszającym prawo.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji decyzji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.