II SA/Łd 506/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. oraz odwołania S. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], na inwestora S. C. wykonania osłonięcia od spodu wystającej części dachu, poza licem muru, blachą płaską powlekaną grubości 0,55 mm przebudowanego dachu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. 277 i 288 w T. przy ul. A 113.

W toku postępowania ustalono, iż M. B. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zlikwidowanie wystającej na jego działkę części dachu budynku mieszkalnego przebudowanego przez S. C. w 2003r. (zmiana ukształtowania dachu z czterospadowego na trzyspadowy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. pismem z dnia 19 czerwca 2008r. wezwał strony do osobistego stawiennictwa, celem złożenia wyjaśnień. W dniu 10 lipca 2008r. S. C. przedłożył posiadaną dokumentację związaną z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego. S. C. oświadczył, iż w trackie budowy dokonał zmiany ukształtowania połaci dachowej, natomiast w 2004r. dokonał wymiany pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę, bez zmiany ukształtowania połaci dachowej.

Następnie pismem z dnia 14 lipca 2008r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie legalności remontu dachu" przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008r. wynikało, iż S. C. oświadczył, iż budowę budynku mieszkalnego rozpoczął w 1977 roku zaś zakończył w 1978 roku. W 1980 roku dokonał zmiany ukształtowania dachu z czterospadowego na dwuspadowy, a następnie na trzyspadowy. W 2004 roku inwestor bez zgłoszenia we właściwym organie dokonał zmiany pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę. Dodatkowo S. C. wskazał, iż na budynku nigdy nie był wykonany ogniomur. Z kolei M. B. oświadczył do protokołu, iż pierwotnie w budynku istniał ogniomur, który podczas zmiany ukształtowania dachu w 1998 roku na trzyspadowy został zlikwidowany. Dodatkowo M. B. oświadczył, iż w 2004 roku dokonano zmiany pokrycia dachu budynku, wysuwając dach o około 20 cm w stronę działki przy ul. A 115. W związku z rozbieżnymi oświadczeniami stron, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zobowiązał strony do wskazania świadków mogących potwierdzić prawdziwość zeznań.

W dniu 22 sierpnia 2008r. przesłuchano wskazane przez M. B. osoby. Świadkowie m.in. zeznali, iż w latach 80 ubiegłego wieku budynek stanowiący przedmiot postępowania posiadał dach czterospadowy i ogniomur. Dach został przebudowany w 1998r. na trzyspadowy, a ogniomur został zlikwidowany.

W związku z powyższym organ I instancji wydał w dniu [...] września 2008r. postanowienie nr [...], którym w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na A. C. obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej przebudowanego dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z ewentualnym projektem zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W dniu 12 maja 2009r. zobowiązany złożył ocenę techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną, z której wynika, że konstrukcja dachu spełnia warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania, jednakże dla zapewnienia ochrony przeciwpożarowej niezbędne jest osłonięcie (od spodu) wystającego dachu poza licem muru, blachą płaską powlekaną grubości 0,55 mm. Dodatkowo autor opracowania z uwagi na zawilgocenie ściany szczytowej zlecił wykonanie "zabezpieczenia ściany szczytowej" budynku mieszkalnego w miejscu styku okapu połaci dachowej budynku gospodarczego (punkt 2 zaleceń) np. poprzez wykonanie obróbki blacharskiej z blachy stalowej nierdzewnej, o wysokości min. od 40 do 50 cm, zamocowanej w sposób trwały.

Pismem z dnia 9 lipca 2009r. organ I instancji wezwał S. C. w oparciu o przepis art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia oceny technicznej przebudowanego dachu w kwestii usytuowania budynku mieszkalnego w granicy działki odnośnie przepisów techniczno - budowlanych w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zakreślając jednocześnie siedmiodniowy termin do dokonania tej czynności. Następnie w dniu [...] lipca 2009r. organ I instancji, bez podejmowania dalszych czynności postępowania, wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał A. C. wykonanie określonych czynności dla doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja ta została uchylona w całości rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. [...] września 2009r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Głównymi powodami wyeliminowania rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego było zastosowanie niewłaściwego zdaniem tutejszego organu trybu postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niewłaściwa ocena złożonej dokumentacji technicznej. Organ odwoławczy zwracał również uwagę organowi stopnia podstawowego na fakt, iż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania spraw wynikających z prawa własności.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009r., nr [...], organ I instancji zawiesił postępowanie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając za zagadnienie wstępne postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą M. B. na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2013r. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Łd 882/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę M. B.

Kolejnym pismem z dnia 6 kwietnia 2010r. M. B. wniósł do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, w szczególności sprawdzenia zgodności z warunkami podanymi w pozwoleniu na budowę oraz projektem technicznym. Organ stopnia powiatowego uznając, iż jest to wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przebudowanego dachu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] podjął na żądanie strony zawieszone postępowanie.

Następnie w dniu [...] lipca 2010r. organ I instancji wydał w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...], nakładając na S. C., obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. osłonięcia od spodu wystającej części dachu, poza licem muru, blachą płaską powlekaną grubości 0,55 mm, w terminie do 15 października 2010r. Wyżej wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...].

W dniu 26 października 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], na inwestora S. C., tj. wykonanie osłonięcia od spodu wystającej części dachu, poza licem muru, blachą płaską powlekaną grubości 0,55 mm przebudowanego dachu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. 277 i 288 w T. przy ul. A 113.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli M. B. oraz S. C. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania było wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji oraz pokrycia dachu budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w T. przy ul. A 113. Organ stopnia podstawowego w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2010r. określił zakres robót budowlanych, w oparciu o przedstawioną ocenę techniczną, niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie organu odwoławczego S. C. wykonał obowiązek wynikający z ww. rozstrzygnięcia, co potwierdziła dokonana w dniu 26 październiku 2010r. kontrola, oraz ponowna kontrola dokonana w dniu 7 marca 2013r., której wykonanie zlecił organ II instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, skoro w sprawie została wydana ostateczna decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i w całości decyzja ta została wykonana, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego jest zobligowany zbadać jedynie, czy inwestor wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i w zależności od dokonanych ustaleń zobowiązany jest podjąć decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 ustawy.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania M. B. oraz treści wniesionego odwołania przez S. C., jak i treści wniesionych w toku postępowania odwoławczego pisma M. B. z dnia 28 marca 2013r. oraz pisma S. C., z dnia 4 kwietnia 2013r. organ II instancji stwierdził, iż argumenty w nich podnoszone nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł S. C., który podniósł, iż dach spornego budynku znajduje się w granicy działki, a budynek zlokalizowany jest w odległości 18cm od granicy, co jest zgodne z planem realizacyjnym z 1979r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję albo postanowienie stwierdza wydanie tego aktu z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd przy tym stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tak zakreślonej decyzji stwierdzić należy, iż organy administracji obu instancji rażąco naruszyły przepisy postępowania, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nieważna jest decyzja, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez M. B., który zażądał zlikwidowania wychodzącej na jego działkę części dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w T. przy ulicy A 113 należącego do sąsiada A. C. Prawo własności A. C. wynika np. z załączonych do akt wypisów z rejestru gruntów (k. 49 akt administracyjnych organu I instancji). W toku postępowania dwukrotnie (tj. w dniu 30 czerwca 2008r. i w dniu 7 lipca 2009r.) do akt zostało złożone pełnomocnictwo A. C. do reprezentowania go w niniejszej sprawie przez jego ojca S. C.

Ze zgromadzonych dokumentów wynika również, iż S. C. w toku postępowania występował w charakterze pełnomocnika swojego syna, będącego obecnym właścicielem nieruchomości przy ulicy A 113 w T. Potwierdza to np. protokół z rozprawy administracyjnego przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008r., jak również postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2008r., nr [...], o nałożeniu na A. C. obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej spornego dachu. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], organ I instancji nakazał A. C. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co prawda decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2009r., nr [...], jednakże z jej uzasadnienia nie wynikało, że obowiązki doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem spoczywają na S. C.

Po raz pierwszy obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nałożono na S. C. decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2010r., nr [...]. Jednakże z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że zobowiązanym jest A. C. Powyższa decyzja została utrzymana decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...], jednakże w której organ nie odniósł się do nieścisłości dotyczących osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku.

W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania czynności określonych w art. 51 ustawy obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, jednakże wybór adresata nakazu orzeczonego na podstawie powyższego przepisu nie może być dowolny i pozostawiony bez żadnego uzasadnienia, zwłaszcza wtedy, gdy w toku postępowania dochodzi do zmiany podmiotu zobowiązanego. W tej sytuacji organ winien szczegółowo uzasadnić dlaczego odstąpił od nałożenia obowiązku w stosunku do osoby, względem której do tej pory toczyło się postępowanie, jak również dlaczego obowiązek ma wykonać inna osoba i wykazać, że ta osoba ma faktyczne i prawne możliwości realizacji nałożonych na nią obowiązków w świetle przysługujących jej uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu.

W związku z powyższym skoro w niniejszej sprawie postępowanie od początku toczyło się z udziałem S. C., jako pełnomocnika swojego syna A. C., będącego obecnym właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy A 113 w T., a decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest niejednoznaczna, co do osoby zobowiązanego to należy stwierdzić, że zobowiązanym do wykonania obowiązku jest A. C., a nie jego pełnomocnik S. C. To z kolei oznacza, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], jest decyzją skierowaną do niewłaściwej osoby, a tym samym dotknięta jest wadą kwalifikowaną, skutkującą jej nieważność. Utrzymanie natomiast w mocy decyzji nieważnej decyzji przez organ odwoławczy powoduje, iż nieważność rozciąga się również na decyzję drugoinstancyjną.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały wyeliminowana z obrotu prawnego z przyczyn procesowych, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze pod względem merytorycznym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O wynagrodzeniu dla pełnomocnika przyznanego skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19, § 20 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461).

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji będą miały na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, pamiętając o tym, że decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane winna być skierowana do osoby, która występowała dotychczas jako strona tego postępowania, a nie do jej pełnomocnika.

m.m.